宁镇扬推进同城化中动力机制研究

张启祥

南京、镇江、扬州是“南京都市圈”的核心区域，强化宁镇扬同城效应，是贯彻落实《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，全面提升宁镇扬整体发展水平，携领南京都市圈接轨大上海、融入长江三角洲，建成全国科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展示范区的必然选择，具有重大和深远的战略意义。加速推进宁镇扬同城化发展进程，是江苏省委、省政府全省区域经济的重要布局和对三市的殷切期盼，也是南京市、镇江市、扬州市自身发展的现实需要。当前在积极争取宁镇扬创新型合作示范区成为国家战略的行动中，离不开宁镇扬三市的内生动力，本文就其内生动力机制进行分析和思考。

一、宏观背景与机遇分析

都市圈一体化成为世界城市经济发展的一种新潮流，法国学者戈特曼（Jean.Gottmann，1957）认为，都市圈昭示了未来经济组织与人类聚居模式的方向，将逐渐成为衡量一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志。

环顾宁镇扬四周，向东向南是业已成熟的苏锡常和杭绍甬板块，向北向西是刚刚上升为国家战略的沿海经济带和皖江经济带。放眼全长江流域，进入国家区域发展战略规划的首位城市就差南京。

从国家可持续发展的宏观层面看，一是21世纪经济全球化、信息化深入推进，科技创新、绿色发展已经成为时代的潮流；二是国家长江三角洲发展规划，把南京定位为区域创新中心、泛长江三角洲门户城市和全国综合交通枢纽城市，南京都市圈的重要地位进一步放大；三是江苏省正在酝酿建立苏南现代化示范区，加快建立宁镇扬同城化的国家级板块，已经成为宁镇扬三市避免在长江三角洲中被边缘化、在各板块包围中被空洞化的“生死之战”。

宁镇扬三市孤立地看，无论哪个城市都没有条件成为新增长极，宁镇扬三市一体化形成合力则可以避免被国家战略、交通设施和金融航运地位弱化的危险，并有充分条件成为新增长极。宁镇扬聚集了江苏80余所高校、80余名两院院士以及众多科研院所。国家必将加强对宁镇扬经济示范区的大学和科研院所政策倾斜，使其能够像欧美国家的大学科技园那样，成为引领宁镇扬科技发展成为国家科技产业创新的源泉。

宁镇扬板块壮大后，将成为与苏锡常、杭绍甬相媲美的长江三角洲第三个增长极。因此从宁镇扬在长江三角洲中的地位，以及辐射泛长江三角洲乃至中西部地区所不可替代的战略地位来看，宁镇扬区域同城化发展完全可以作为国家战略来实施。

2010年国务院颁布《长江三角洲地区区域规划》，明确要求，要“强化上海及南京、杭州等中心城市的辐射功能，促进要素跨地区自由流动，实现人口和产业有序转移”，南京要“成为长江三角洲辐射带动中西部地区发展的重要门户”。也就是说要加快南京都市圈建设，顶层设计南京都市圈规划，使南京都市圈一体化建设上升为国家战略的时机已经成熟。突出宁镇扬区域同城化发展在南京都市圈核心与独特的区位优势，使宁镇扬区域同城化发展对全国区域统筹发展的示范引领作用得以体现。宁镇扬区域同城化发展横跨长江南北，承接东部与中部地区，是东中部互动协调发展不可跨跃的桥头堡，未来宁镇扬区域同城化发展战略定位在“东中部互动协调发展”上，真正实现“共建、共享、同城化”的建设目标。

在宁镇扬推进同城化进程中，南京市任重道远。“十二五”期间，南京将坚持推进现代化国际性人文绿都建设，进一步突出“枢纽、创新、绿色”三大城市特色功能，不断提升城市发展能级和服务功能，建设泛长江三角洲枢纽城市、国家创新城市和亚太地区门户城市。作为长江三角洲重要中心城市和南京都市圈一员，南京在做大做强自身的同时，将积极与周边城市共同应对当前宏观形势给我们带来的挑战与机遇，共同参与长江三角洲、泛长江三角洲新一轮合作发展，共同推进南京都市圈一体化建设。

二、宁镇扬同城化已取得的进展和存在的问题

南京都市圈经过十多年的发展，一体化建设与宁镇扬同城化的推进取得了丰硕的成果：

无论是都市圈整体实力，还是各城市自身的经济总量，都有了很大的提升；在商贸旅游、金融、科技、信息等领域，开展了广泛的合作，取得了实实在在的合作成果；南京重大项目投资洽谈会、都市圈市长峰会，已成为区域合作与宁镇扬同城化的重要载体和品牌；都市圈城市之间的市场对接、发展战略对接进一步紧密，都市圈一体化建设取得了明显的成效。尤其是交通先行的战略思路取得长足的进步：宁镇扬近期基本实现三个城市中心（南京新街口、镇江大市口、扬州文昌阁）之间1小时高速公路通达，三个城市中心之间半小时轨道通达（20分钟城际+10分钟城市轨道）。基本实现宁镇扬中心城市1—1.5小时以内可以到达上海、杭州，3小时之内到达长三角其他城市。

“十二五”期间，宁镇扬同城化将进一步提升建设水平上进行不竭探索，促进宁镇扬融合发展。第一探索是深化综合交通和商贸旅游领域的合作，扩大合作范围，寻找新的合作契合点，并重点推进港口基础设施和通讯基础设施的整合。第二探索是研究产业政策的整合，重点推进产业组织政策、产业结构政策和产业布局政策的融合，推进都市圈内宁镇扬板块与皖江城市带的产业有机互动，推进都市圈金融合作和要素市场的扬长避短，为都市圈建设打下更为坚实的基础。第三探索是社会公共领域的合作、社保合作和环保合作等远期合作，推进医疗保险和社会保险衔接，推进就业服务和社会保障服务的一体化，建立水环境和大气环境联防联治与行之有效的补偿机制，推进医疗、教育、文化、体育等公共服务资源的共享和合作，使都市圈建设不仅表现为经济的发展，也表现为社会的和谐与进步。

宁镇扬同城化在取得进展的同时，还或多或少存在一些问题：各都市圈城市在功能定位、产业布局等方面缺乏协调和谦让，统一的开放市场和资源要素之间的自由高效流动、合理趋优配置还未真正形成，区域生态建设和环境保护等方面的利益冲突还时有发生，南京都市圈现在迫切需要通过顶层设计、规划编制，推进都市圈发展深层次矛盾和问题的解决。

三、构建宁镇扬同城化的动力机制

近几年宁镇扬同城化推进中提出的“共建、共享、同城化”的都市圈建设目标，战术层面的问题得到较好的解决，但是都市圈大的战略问题，也就是方向问题，或者说是定位问题不是很明朗。当前，与南京都市圈有关的国家战略有两个，第一个是长江三角洲一体化发展，第二个是皖江城市带承接产业转移示范区建设，宁镇扬同城化在这些国家战略中理应有所作为。

1.宁镇扬同城化的合作机制与动力机制中“企业为主体的核心理念”要深入全社会。企业在合作机制与动力机制中，原区域的要素供给、市场需求都不能顺应企业的扩展，企业在向外拓展出产要素的供应、追求新的市场空间、寻觅新的出产项目、追求新的投资区域和协作同伴，经过兼并、合伙合营、收买、重组、特许运营、连锁运营等方法与区域城市同类企业或区域内行业进行普遍的协作，扩展本身的规划，占据更大的市场空间，取得融合与整合经济优势。在全过程的运作中，真正让企业或行业协会唱主角，政府助推和催化。

2.不同城市的同城化关键是解决制度和政策的对接，实现合理的税收转移机制和同城共享创新收益机制，有必要建立一体化的协调和组织架构。可以成立三市各界别、多层次、多形式的宁镇扬区域协商协调联席会议（圆桌会议）制度，定时定专题进行常态性协调和统筹。其中包括：公共服务和商业性服务的同城化。在建设宁镇扬共同市场时，区域内要突破行政体制障碍，营造统一、公平、开放、有序的市场环境，实现资本、人力、科技、信息等各类生产要素的跨市优化配置，降低区域商务成本。在建立柔性的人才流动机制方面，要使高端创新人才在三市人尽其才，“不求所有，但求所用”，让参与创新创业的人才有所发展、有所进步、有所收益。如将化学工业园实施产业整合，将上下游产业链衔接起来，推动产业集聚升级，使其成为国家最大的化工产业基地；将三市的汽车产业和基础材料产业进一步深化合作与重组、协作和分工，共同打造华东地区乃至全国的主要基地，从而增强三市的经济发展活力，大大增加就业岗位，发展商机，拓宽百姓致富渠道。同时国家应给予政策方面的大力支持。

3. 真正实现宁镇扬同城化，需要“城市群体的智慧化”， 用信息技术高效聚合各类生产和生活要素，为己所用。已经在宁镇扬同城化中发放的900万张智慧系列卡，大大方便了群众，降低了企业成本，提高了政府公共服务能力、城市管理效率。现三城互联互通日均超过2.3万笔，大力推进“智慧宁镇扬都市圈”建设，真正让三市政府和百姓“心灵感应”、“心态认同”和“心境归属”。真正发挥城市群体的智慧化功能，在引导资本、技术、管理等优质生产要素更多地向后发达区域流动，承接区域产业与行业趋优布局，增强内在发展动力。借此扭转发展不平衡局面，用信息技术破除各种体制障碍和政策壁垒， 促进区域社会经济良性发展。4.参考利益相关理论、博弈论及共生理论，结合区域发展阶段及阶段特征， 宁镇扬同城化三大驱动力因素：空间驱动力、市场驱动力和利益驱动力。其中空间驱动力和市场驱动力是基础动力，利益驱动力是叠加在基础动力之上的动力因素。三种驱动力相互作用，决定区域合作的主导主体，并构成区域合作的动力机制，影响区域合作的发展方向及进展。

按照合理分配利益的原则，减少重复建设，积极促进各市在供电、供水、污水处理等方面开展合作；建立并完善都市圈城市交通信息系统，实现异地地理信息查询、交通信息查询和购票；在现有基础上，进一步扩大公交共享的力度，实现都市圈内城市公交卡通用；推进城际客运公交化进程，并进一步优化客运站点与地铁等公交的衔接，提升宁镇扬同城化客运水平；推动宁镇扬公园游园卡通用，逐步推进“同城市民待遇”。从建设宁扬城际轨道到宁镇扬城际轨道，从三市区域电信共用025区号到三市城乡全覆盖，从三市港口企业单兵作战到三市港口组成战略同盟抱团“走出去”，搏击国际国内两个市场。其最终目的是：降低全社会生产生活成本，真正让宁镇扬都市圈区域内老百姓得到实惠，乐业乐活，幸福宜居。

（作者单位：南京经济信息中心）