民事公益诉讼检察监督权配置若干问题研究

曾钧泓

（华东政法大学，上海200063）

民事公益诉讼检察监督权配置若干问题研究

曾钧泓

（华东政法大学，上海200063）

公益诉讼写入《民事诉讼法》是2012年《民事诉讼法》修正案的一大亮点，标志着我国对公共利益的保护步入新阶段。但法律仅就民事公益诉讼作出原则性规定，未明确授权检察机关为起诉主体。检察机关在民事公益诉讼中究竟应扮演何种角色，理论界和实务界仍存在较大争议。从检察机关职能定位出发，深入探究民事公益诉讼检察监督权配置问题，对我国公益诉讼制度之完善具有重要意义。

公益诉讼；检察监督；优化配置

一、公益诉讼入法之基本情况

2012年8月31日，全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定。修正通过的《民事诉讼法》新增“公益诉讼”条款，明确规定相关主体可针对损害社会公共利益之行为提起民事诉讼①修正后的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”。这标志着我国民事公益诉讼制度的正式建立。

公益诉讼，简而言之即为保护公共利益而进行的诉讼。它作为法律制度整体构建中的一部分，对解决“公地悲剧”具有其他制度无可比拟、无法替代的优越性。公益诉讼写入《民事诉讼法》，既能为维护公共利益提供有力的法律支持，也是对我国现行诉讼法理论和实践的一种大胆突破，具有重要的法律和社会意义。

公益诉讼法律之门开启初始，立法机关采取了较为谨慎的态度，案件范围仅明确列举“污染环境、侵害众多消费者合法权益”两类，并以“损害社会公共利益的行为”为兜底规定；起诉主体限定于“法律规定的机关、有关组织”。显然，在公益诉讼刚刚起步，理论界和实务界对如何构建该制度尚未形成统一观点之际，立法一步到位是不现实的。在此背景下，修法过程中备受瞩目的检察机关亦未得到法律明确授权，成为民事公益诉讼之起诉主体。

笔者认为，在民事公益诉讼方始起步、亟需发展的背景下，检察监督权之介入应是题中之义。检察监督权的优化配置，对于民事公益诉讼制度的完善、检察权职能拓展乃至检察制度的完善，具有十分重要的理论及现实意义。

二、检察监督权介入民事公益诉讼之理论探究

任何制度的建立和发展都必须以理论为支撑。笔者认为，检察监督权介入民事公益诉讼具有深厚的法理基础。

（一）“法律监督”的宪法地位是检察机关介入民事公益诉讼的法理依据

与西方三权分立体制相异，我国政权组织形式是人民代表大会制度。人民代表大会代表人民集中行使国家权力。检察机关作为与行政机关、审判机关平行的国家机构，由人民代表大会产生并受其监督。检察机关作为《宪法》明文规定的唯一行使法律监督权的国家机关②《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”，肩负监督国家法律实施的神圣使命，其法律监督范围包括除宪法外的各个法律部门。

由于刑事公诉是检察机关最初亦最基本的职能，我国检察理念中长期存在“重刑轻民”的思想，检察监督长期局限于刑事法领域，而民事监督基本停滞于事后抗诉层面。随着我国经济社会的发展，民事法领域损害国家利益和社会公共利益的现象大量出现，作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”的检察机关不可避免地面临广大民众和公共利益寻求法律救济的巨大压力。加强检察机关在民事法领域的法律监督，避免国家利益和社会公共利益遭到损害，是现实的迫切需要，也是《宪法》中“法律监督”应有之义。修正后的《民事诉讼法》第14条将人民检察院有权对“民事审判活动”实行法律监督改为有权对“民事诉讼”实行法律监督，从立法上肯定了检察机关对民事诉讼的法律监督不应仅局限于民事抗诉的“事后监督”，而应采取事前、事中、事后相结合的多渠道监督方式。

基于此，笔者认为，检察机关以直接起诉等方式介入民事公益诉讼，从本质上讲是因为检察机关是国家的法律监督者，可对除《宪法》以外的法律实行监督。检察机关“既然能够代表国家，对破坏刑事法律秩序、违背社会公共利益的犯罪嫌疑人提起公诉，以起诉的方式实现对刑事法律关系的监督，则同样也可以代表国家对破坏民事法律秩序，导致国家利益和社会公共利益受到威胁的侵害者提起民事诉讼。”[1]即使民事法领域讲求意思自治，但也仅牵涉检察机关介入民事公益诉讼的范围问题，而不能因此否定检察机关介入民事公益诉讼的正当性。

（二）代表公益是检察机关介入公益诉讼的正当前提

学界部分观点认为，检察机关不应介入民事公益诉讼。该观点将我国的检察机关与西方进行比较研究，认为西方检察机关在国家权力系统中并不具有独立地位，绝大部分只是作为行政职权的组成部分，或附设于法院，或与行政机关合为一体；我国的检察机关与西方有着本质区别，西方检察机关提起公益诉讼的实践不能适用于我国。笔者认为，任何事物都包含普遍性与特殊性两个方面，不应片面强调特殊性而忽视普遍性。我国检察机关虽然与西方有本质区别，但撇开西方检察机关的行政性质，民事公益诉讼主体本质上应当着眼于“代表公共利益”，而我国检察机关正是国家社会公共利益的适格代表。

1.并非只有行政机关代表公益

公共利益是超越私人、团体的利益，具有社会普遍性。国家由人民授权，组织管理社会公共事务，具有保护社会公共利益的责任。从这个意义上讲，国家是公共利益的唯一代表。国家作为一个抽象概念，其职能必定需要依靠具体国家机关实现。行政机关由国家授权进行公共管理，行使公共权力，作为公共利益代表人毋庸置疑，但不能因此否定其他国家机关代表公共利益的正当性。毕竟，本质上公益的唯一代表者是国家，行政机关作为公益代表人仅具有一定的优先性，在其没有适当履行公共管理职能或其无法对受损害的公共利益进行有效救济时，“能够代表社会公共利益”的其他国家机关理应成为公益的合格代表者。

2.维护公益是检察权能的题中之义

检察机关是否能代表社会公益？对此问题的回答应从我国检察权权能的考察入手：一方面，公诉权作为检察权的主要权能之一，一般而言是指检察机关代表国家为追究被告人的刑事责任，向审判机关提起诉讼的权力。而检察机关对犯罪行为提起公诉，本质上是以犯罪嫌疑人“破坏刑事法律秩序、损害社会公共利益”为前提的，刑事公诉权实质上是以维护公益为目的的。另一方面，我国至今仍有广泛影响的传统监督理论认为，设立民事、行政检察制度的本意在于确认民事、行政法律关系中受到侵害的国家社会利益由检察机关来保护的制度。[2]修订后的《民事诉讼法》第208条也规定：“最高人民检察院……发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”可见，在讲求意思自治的民事法领域，作为检察机关现行民事监督的重要方式，民事抗诉权在一定程度上也以公益为基础。由此可见，检察权能以公共利益为根基，维护公益是检察权能的内在要求和应有之义。

3.依据现行法律可当然推知检察机关为公益代表

修订后的《民事诉讼法》第208条规定：“最高人民检察院……发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”修订后的《刑事诉讼法》第99条规定：“……如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产……保卫社会主义现代化建设的顺利进行。”《检察官法》第8条规定：“检察官应当维护国家利益、公共利益，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。”贯穿以上条文的逻辑主线即是我国检察机关具备保障社会公共利益的功能属性，是公益的合格代表者，对于发生在民、刑事各领域内损害国家利益、社会公共利益的行为，可以且应当通过法律规定的各种途径加以惩戒。

综上所述，检察机关之法律监督是对刑事、行政、民商事各类法律关系的全面监督，且其担负着监督和维护公共利益不受侵害的职能，是国家利益和社会公共利益的合格代表者。检察机关以起诉等方式维护公益，是检察监督权在民事公益诉讼领域的具体体现。

三、检察监督权介入民事公益诉讼路径之评析

（一）检察监督权定位于直接起诉

这是指检察机关以原告身份单独提起公益诉讼，即当国家和社会公共利益遭受不法侵害，且无适格原告起诉时，检察机关作为原告代表国家提起诉讼。改革开放后我国第一例民事公益诉讼①河南省方城县人民检察院起诉方城县工商局和汤卫东主张房屋买卖合同无效案。便是以此种方式实现的，此后亦有检察机关以原告资格直接提起诉讼的案例，如浙江嘉兴地区人民检察院在环境保护领域积极运用起诉方式，取得了良好的法律和社会效果。但实践中各地人民法院对检察机关介入民事诉讼的认识不同，支持程度也不尽相同。

（二）检察监督权定位于督促起诉

督促起诉指当检察机关发现国家社会公共利益受到侵害，而有确凿证据证明相关监管部门不履行或怠于履行监管职责的，由检察机关向其发出督促起诉函（或检察建议），督促（或建议）相关单位及时行使自己的权力，维护国家、集体财产或社会公共利益不受损害。笔者曾赴上海市青浦区和松江区调研。在松江区水务局起诉相关人员环境污染责任纠纷案以及2012年4月12日以调解结案的青浦区夏阳街道办事处等清污单位起诉顾某环境污染责任纠纷案中，松江区人民检察院和青浦区人民检察院就以督促起诉的方式督促有关监管部门履行职责，依法提起民事诉讼。但正如一些学者所指出的，该方式虽然“具有很宽泛的适用空间，既可以降低诉讼成本，又可以维护环境公共利益。但是，由于检察建议不具备判决的法律效力，往往不具备立竿见影的法律效果，因而存在被环境污染致害主体置之不理的可能性”。[3]督促起诉缺乏强制力，存在难以弥补的缺陷。

（三）检察监督权定位于支持起诉

这是指检察机关支持利益受损方提起诉讼，且利用其资源优势为原告提供援助之方式。检察机关支持起诉的前提是“具有诉讼原告资格的被支持主体以自己的名义提起诉讼，检察机关本身不是诉讼原告，仅以支持者的方式参与诉讼”。[4]修订后的《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”支持起诉的方式主要适用于受害方比较明确，但缺乏必要力量和法律经验，难以单独诉讼的情况，司法实践中常常被用于支持农民工追讨工资案件①如巫溪县人民检察院支持起诉的巫溪县白鹿镇大坪村327名农民工追讨土地租赁及劳务费案及重庆市北碚区人民检察院支持起诉的王洋等276名农民工追讨工资案。。该方式优点在于案情较清晰，有明确的可起诉的受害者，检察机关向受理法院出具一份《支持起诉意见书》，并为其提供必要的力量支持，对当事人提起诉讼的后果不承担责任。但此种方式无法充分发挥检察机关的职能，仅限于受害方愿意提起诉讼的情形，实践运用效果欠佳。

（四）检察监督权定位于参与起诉

这是指在国家和社会公共利益遭受不法侵害时，“如果就同一侵害行为已经有合法主体提起公益诉讼，检察机关就不得再另行提起，但可以作为从当事人参加诉讼”。[5]部分地市检察机关对该方式较为支持：“检察机关作为从当事人，不仅有利于从法律知识和证据调查上提供支持，有利于监督当事人在诉讼和案件处理中因不正当交易损害国家利益和社会公益的事件发生，而且还可以减轻检察机关的诉讼负担，节省司法资源司法实践部门。”[6]但在司法实践中，此种方式之运用并不多见。

（五）以诉讼代理人身份参加诉讼

司法实践中曾经出现过检察官以个人身份作为代理人参加诉讼的案例。在重庆巴南区东泉丝厂案中，巴南区人民检察院的两名检察官就是以个人身份作为区财政局的代理人出庭参与诉讼的。[6]但该方式之运用缺乏相应的法律依据，不值得提倡。

四、民事公益诉讼检察监督权配置方式之构思

（一）检察监督权配置的基本原则

1.案件范围之有限干预原则

检察监督权的介入在民事公益诉讼中应与行政执法、行政机关诉讼、法定社会团体诉讼等方式多管齐下，共同维护国家社会公共利益不受非法侵害。检察机关不应也无力对所有侵害社会公共利益的行为都进行干预。检察监督权的介入在案件范围上应当仅限于国家社会公共利益遭受严重损害的案件。这也可减少公权力对市民社会的干预。

2.检察介入之最后救济原则

如上文所述，公共利益首先应由行政执法体系予以保障，或由法律明确授权的行政机关、社会组织先行提起民事公益诉讼，运用法律赋予的权力和专业手段，将国家社会公共利益的损失减少到最低限度。只有相关机关、组织怠于履行其职责时，检察权作为国家法律监督机关，方可采取督促起诉、支持起诉、直接起诉等方式维护国家社会公共利益。

3.监督方式之起诉后置原则

检察监督权介入民事公益诉讼的各种方式应当遵循直接起诉后置原则，即检察机关只有在督促有关单位履行监管权或起诉后，相关单位仍然不按照督促内容行事，确定已穷尽所有其他手段仍不能解决纠纷时，才可考虑直接提起公益诉讼。

（二）检察监督权配置的程序

根据需要保护的利益不同，检察机关介入公益诉讼的方式及司法救济的程序也有所不同。对于已经掌握的可能损害公共利益的案件材料，笔者认为，检察机关可以在具体审查后，视不同情况采用不同的检察监督模式。

1.审查程序

检察机关应对已掌握的国家社会公共利益损害的案件线索进行甄别，重点审查是否属于公益受损案件、有关机关是否已经处理、是否有具体受害者且其是否已经提起诉讼等，并视不同情况作出不同的处理：

（1）对于没有侵害社会公共利益的行为或者已经得到有效处理的，将结果告知线索提供方，审查程序终结。

（2）对于确有损害社会公共利益的行为，法律规定有明确的行政监管机关但未经其处理的案件材料，根据行政程序前置原则，告知提供方先行向行政机关提供相关线索或者将有关材料移交行政监管机关处理。

（3）对于确有损害社会公共利益的行为，法律规定有明确的行政监管机关，但其滥用或不履行行政职能的，进入督促程序。

（4）对于确有损害社会公共利益的行为，法定民事公益诉讼起诉主体不提起诉讼的，进入督促程序。

（5）对于确有损害社会公共利益的行为，法律未明确规定行政监管机关或经有关机关惩处后仍不足以弥补损害，有具体受害人的，进入支持起诉程序。

（6）对于确有损害社会公共利益的行为，法律未明确规定行政监管机关或经有关机关惩处后仍不足以弥补损害，无具体受害人或其不愿意起诉的，对是否符合起诉条件进行审查，符合条件的进入起诉程序。

2.支持起诉程序

一方面，在有可以提起诉讼的原告当事人的情况下，检察机关应当鼓励当事人作为原告提起诉讼，支持其向法院起诉。这既是尊重当事人行使私权的表现，也有利于培养其积极性和社会责任感，促进社会力量的增长。另一方面，在环境污染、侵害消费者合法权益案件中，原告个人与被告企业在力量上存在巨大差距。即使法律授权消协、环保联合会等社会组织，也难以弥补这一差距。检察机关支持起诉，在一定程序上享有调查取证和出庭发表检察意见权，可给予力量薄弱的原告人实质支持。

3.督促程序

检察机关认为行政机关存在滥用、误用行政权或消极的行政不作为的情形，应行使监督权，向其提出自行纠正的检察建议，要求其采取措施，有效防止损害的进一步扩大。对于法定的符合起诉条件的公益诉讼起诉主体，应通过检察建议督促其提起诉讼，挽回公益损失。提出检察建议后，有关机关、组织逾期仍不纠正或未按要求纠正的，检察机关一方面审查相关机关、人员是否存在严重渎职情况，视情形启动刑事诉讼，另一方面，经过审查认为符合起诉条件的，可以对损害公益的民事主体直接行使起诉权，启动民事公益诉讼程序。

4.起诉程序

根据起诉后置原则，在穷尽其他方式仍无法有效维护国家社会公共利益时，检察机关根据立案标准对全部案件材料进行审查后，对符合立案条件的，依职权向法院起诉，追究有关违法行为人的民事责任。对于胜诉案件，应当密切关注执行动态，确保公共利益遭受之损害得以弥补；对于败诉案件，可以依照《国家赔偿法》的规定，通过国家赔偿程序加以解决。检察监督权在民事公益诉讼中的配置方式可用图表表示如下：

结语

随着经济社会的飞速发展，我国出现了大量国家利益、社会公共利益遭受严重侵害的现象。公益诉讼正式写入《民事诉讼法》，无疑为我国公共利益的维护打入了一针强心剂。优化民事公益诉讼中的检察监督权配置方式，根据不同案情灵活运用直接起诉、督促起诉、支持起诉、参与起诉等方式介入公益诉讼，对我国民事公益诉讼制度的完善具有重要意义。相信随着相关法律的出台，检察机关必将成为民事公益诉讼的中坚力量，为维护国家社会公共利益发挥重大作用。

[1]江伟,段厚省.论检察机关提起民事诉讼[J].现代法学,2000(6):16.

[2]崔伟,李强.检察机关民事行政公诉论[M].北京:中国检察出版社, 2010:322.

[3][4]梁亚,赵存耀.从“康菲事件”看检察机关开展环境公益诉讼[J].河北法学,2012(1):189-190.

[5]郭恒忠,吴晓锋.专家称检察机关应成为提起公益诉讼主导者[EB/OL].http://news.sina.com.cn/2005-09-28/09277886173.sht m l,2005-09-28.

[6]“检察机关参与公益诉讼研究”课题组.检察机关提起公益诉讼的法律地位和方式比较研究[J].政治与法律,2004(2):131.

D925.1

A

1673―2391（2013）10―0102―04

2013-05-11 责任编校：王 欢