“撤县设市”大潮来临？

□ 文/张墨宁

随着吉林扶余、云南弥勒“县改市”和江苏南京完成全部“县改区”，民政部在短期内连续批准两个名单，被看作是“县改市”全面解禁的信号。而仅广东、贵州、云南、陕西四个省份，就已经有60多个县提出了撤县设市（区）的申请，到处是跃跃欲“市”的期盼。

“撤镇设市”的想法也在一些东部省份酝酿。去年年底，浙江宣布在首批入选的27个实力强、人口多、城区面积大的中心镇开展小城市培育试点，并争取国家在浙江率先开展撤镇设市试点，将条件具备的镇升格为小城市。此外，江苏、山东、湖北、安徽等省份已经或计划开展镇级市或强镇扩权。

国家发改委《促进城镇化健康发展规划（2011-2020年）》初稿编制完成，各方就已经开始摩拳擦掌，准备迎接“新型城镇化”的10年机遇。据报道，目前，全国酝酿撤县设市（区）的县已经有百余个，新一轮的“县改市”、“镇改市”大潮即将来临。

被压抑的“县改市”

借着“新政城镇化”的契机，各地重提“县改市”，让这一已经冻结15年的行政区划调整再次回归。

1997年3月12日，国务院批准了最后一个撤县改市的行政区湖北汉川市，为上世纪80年代以来的“县改市”热暂时画上了一个句号。中国行政区划与地名学会副会长浦善新指出，上一轮的“县改市”热潮满足了1980年代中国经济社会发展的需要，整县改市模式基本克服了传统切块设市模式的弊端，解决了切块设市模式造成的市县并存、同驻一地、重复建设的问题，精简了机构，减少了行政编制，有利于县级政区的稳定。

但从长远看，整县改市模式违背了设置城市型行政区的基本宗旨，失去了设市的意义；市区农村人口比重过大，城郊比例严重失调，城乡概念模糊，不利于城乡分类统计及与其他国家的横向比较，“假性城市化”造成城市化水平的混乱；市县在地域上趋于一致，市政府在管理对象上与县没有区别，无法突出城市这个中心，集中精力强化对城市的规划、管理、建设，甚至会造成城乡两方面管理的顾此失彼。

在“建制城市化”、“假性城市化”的发展模式下，为“县改市”而走后门、拉关系、上报假材料等情况时有发生，并在上个世纪90年代达到顶峰。建设用地扩张进而占用耕地的现象也初步显现，中央政府这才于1994年紧急叫停“县改市”，1997年下半年正式冻结。

此后10年，中国的城市化进入到了飞跃性的发展期，被压抑的“县改市”也随之积聚了更强烈的冲动。浦善新说，地方政府要求解冻的呼声时起时落，有的地方甚至准备了相关的上报材料，只待中央政府一声令下。

在此背景下，禁令开始逐渐松动。2004年，民政部提出了新的撤县设市标准建议。尽管如此，“县改市”的阀门并没有完全打开，直至2010年，民政部只批复了云南蒙自、文山两个县撤县设市，江西德安县部分区域设立共青城市的申请。

县域经济“做大做强”的冲动、大城市发展的瓶颈使“县改市”在新型城镇化的助推下重新上马，如何避免上世纪90年代的“假性城市化”、重启市镇体制改革则是一个全新的命题。

扩权强县

尽管户籍、土地管理制度并没有进行根本性的改革，与上世纪90年代相比，新一轮“县改市”所依托的社会经济环境已经发生了巨大改变。2012年全国中小城市综合实力百强县中，县级市占据前30强中25席，前10强中的9席，江苏昆山、江阴、张家港、常熟、吴江等县级市已进入GDP“千亿俱乐部”。

中国城市经济学会中小城市经济发展委员会秘书长杨中川2012年在接受媒体采访时称，“在全国2206个中小城市中，县级市经济总量和财政收入占据半壁江山，未来，县级市将成为中国城镇化发展的中坚力量。”

扩权强县无疑是城镇化的下一个增长点。长久以来，如何释放县域经济的活力一直是行政区划改制的中心议题。此次改革可以说与2009年中央政府提出的“省直管县”重大战略、上世纪80年代的“县改市”一脉相承。

“‘撤县设市’对集村成镇、并镇成城、连城成市、加速城填化建设步伐和规模起到了一定的作用。1997年，城镇化率达30%左右，去年城镇化率到了52.6%，一半的人已经在城里了，很多县城的人口规模、产业支撑已经有一定的规模。但与世界城镇化的标准系数还有一定的差距。中国到现在为止，才658个城市（包括最新获批的三沙市），城市的规模和我国的人口数量还是不匹配的。”国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏说，现阶段城市的数量太少。

学界普遍认为，撤县设市已经到了必须重新开启的时候。国家行政学院经济学部教授张占斌说，过去收紧设市政策自有道理，但是伴随着经济社会发展，长期下去也有问题，这个政策在推进城镇化发展的大背景下，也需要改进。

浦善新也表示，今后增设大量的市是大势所趋。他曾撰文称，1997年以前，我国市的增长趋势与城镇化发展轨迹高度正相关，而县改市冻结以来则呈负相关，呈停滞、倒退趋势，与城镇化的高速发展相背离。另一方面，1980年代以来作为主导的县改市模式有明显的局限性，不符合设置城市行政区的基本宗旨，也从根本上限制了市数量的增长。

“解决中国市的发展问题，不是简单地恢复县改市，而是在充分理论准备和宏观考量的前提下，研究行政区划的总体改革思路，探索新的市制改革方向。”浦善新说。他建议按照实行省、县、乡三级制的行政区划改革目标，创新市制。第一，以市为基层城市型政区，总人口5万人以上，其中城镇人口的比重超过70%的乡级政区可改设市；第二，以都市县为县级城市型政区，城镇人口占总人口的比重超过60%，且至少有一个50万人以上大城市的县级政区可改为都市县。

新一轮的“县改市”必然对公共服务、社会保障和户籍制度提出更高的要求。只有解决长期生活在城镇，却并没有市民身份的1.6亿农民工的“半城镇化”问题，实现城乡一体的教育、医疗、就业等公共服务体系，才能避免粗放型的“城市化”。 （摘自《南风窗》）