政区边界地区土地开发研究

崔庆仙

提要生产要素在市场中有效合理的配置是市场经济改革的前提和标志。然而，由于政区分割，阻碍了生产要素的自由流动，也影响了其配置的效率。本文结合案例，就政区边界地区土地要素的配置问题进行剖析，并提出相关政策建议。

关键词：土地开发；政区；分割；政策

中图分类号：F301.0文献识别码：A

随着中国城市化进程的加快，大中城市政区之间在地域形态上逐渐融合，经济要素流动愈加频繁，对于土地资源配置提出了新的要求。然而，我国土地资源配置受到政区边界的制约，在这种僵持的状态中，经济较为发达政区难以扩展自己的发展空间、欠发达政区亦不能够接受经济发达地区的经济辐射带动作用、企业不能够在市场

的作用下自由选择区位，并导致了土地资源低效利用等问题。

一、案例谈起：对“杭州买地”现象的考察

（一）“杭州买地”的相关背景。该案例中，土地产权交易双方为杭州市（买方）和海宁市（卖方），杭州市为地级市，且为浙江省省会城市，是长三角经济中心城市之一，海宁是嘉兴市（地级市）下属的一个县级城市。交易的地块为杭州市和海宁市共同沿钱塘江围垦后归属海宁市的一部分土地，一方面该地块远离海宁市建成区，海宁市没有将其融入城市规划之中，只有一些化工企业和农业企业愿意出很低的价钱取得地块的使用权；另一方面该地块又紧邻杭州市三大开发区之一的下沙经济开发区，开发区内正在建设一个全国最大的大学城，东芝公司最大的笔记本电脑生产基地也已经落户其中。但随着项目增多，经济开发区土地日益匮乏。

（二）土地产权交易的具体方式。2002年12月1日，杭州市政府和海宁市政府签署协议，杭州市政府以6万元/亩的价格购买海宁市一块3，000亩土地的使用权。同时，杭州市政府还取得这块土地的部分行政权力。根据协议，今后在这3，000亩土地上，除了企业的税收仍旧归海宁之外，土地拍卖所得的财政收入都将归杭州所有。在这块土地上，从建设规划到派出所到计划生育工作，都将由杭州市政府决定和管理。双方已经达成默契：涉及行政管理方面的文件今后将由杭州起草，海宁只负责无条件地盖章同意。

一般来讲，国有土地使用权由城市政府直接出让给用地单位和个人，并获取土地出让金。而在上述案例中，海宁市政府将土地使用权等有关权利以每亩6万元的价格出让给了杭州市政府。尽管海宁市政府保留了对企业征税的权利，但是，由于土地利用从规划到使用权出让等权利均转让给了杭州市政府，事实上，杭州市政府可以决定该地块在工业、商业和住宅方面的比例结构，海宁市可以获得的企业税收的主导权掌握在杭州市政府手中。

（三）困惑：稀缺的土地资源成了买方市场？当前，建设用地相关收益已经成为地方政府财政收入的重要部分，且在我国对建设用地增量严格控制之下，各地建设用地出现日益紧缺的状况。然而，在上述案例中，海宁市将土地使用权等权利出让后，杭州市政府通过对土地整理，并将土地使用权出让给市场需求者，获取更高收益。那么，为什么海宁市政府不能够利用该地块紧邻杭州市下沙经济开发区的优越区位条件，直接将土地使用权出让给市场呢？在杭州市相关职能部门领导眼中，海宁市政府还会继续主动廉价出让土地，该行为果真会持续么？

二、事件剖析：对政区边界地租的探讨

上述案例中，该地块位于海宁市境内，与海宁市经济中心（建成区）较远。尽管杭州市及其经济开发区提高了该地块实现高价地租的可能性，但是在行政边界形成了地租的实际落差。因此，海宁市政府将其视为“倾倒垃圾的废地”，形成了“只有一些化工企业和农业企业愿意出很低的价钱取得地块的使用权”的现状。恩格斯说过：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要求把地租—虽然是用改变过的形式—转交给社会。”作为国有土地行使代表的城市政府，不能够实现土地的级差地租，实际上使整个社会蒙受了损失。

就该案例来讲，之所以形成政区边界地租落差，其原因是多方面的：首先，下沙经济开发区属于杭州市政府管辖，落户企业可以享有其优越的政策优势，而这是海宁市政府不能够赋予的，企业在开发区落户，多是基于“开发区特事特办，效率高”的考虑；其次，我国政府与企业之间存在着较为复杂的关系，长三角地区的16城市还存在各类排斥外地产品和服务、对本地产品和服务予以特殊保护的各种分割市场的规范性文件，等等，这些保守的个体化思维自觉或不自觉地深植于不少行政官员脑中，因此，企业在投资的同时，宁愿承担较高的地租，也不愿意在海宁市境内落户，也就有了土地产权买卖之后，“杭州市政府在这块土地上规划出企业”的行为；第三，由于政区分割，杭州市政府基础设施建设等方面，当然不会考虑该地块的土地增值，实际上，尽管空间距离与开发区较近，但是“可达性”并不好；第四，由于该地块远离海宁市中心，在城市规划中产业布局和基础设施投资等方面，海宁市政府是将其边缘化处理的，这是海宁市没有将其“融入城市规划”的一个原因，该行为一定程度上又加固了边界对土地要素配置的分割作用；第五，当前中国的社会、经济活动基本上是以行政区划为单位组织进行的，在很大程度上提高了要素流通的成本，海宁市隶属于嘉兴市，尽管开发区与该出让地块空间距离非常近，但是通话实行长途资费。（图1）

三、案例小结：土地资源难以合理配置的现象将趋于普遍

在长三角等经济发达地区，由于建设用地紧缺和市场需求旺盛，各大城市地价暴涨，于是纷纷在城市的郊区设立经济开发区，如上海金山石化开发区接壤浙江嘉兴的平湖市、杭州萧山区紧临着绍兴等。随着经济的进一步发展，形成了经济开发区向周边城市寻求低价土地的走势。尽管大中城市有拓展发展空间的要求，周边小城市也有把区位优势转化为经济优势的渴望，但是，由于我国行政区边界对土地资源配置的影响，无法有效突破行政区划的限制，导致了大城市难以扩展自己的发展空间；小城市不能够接受经济发达的大城市的经济辐射带动作用；企业不能够在市场的作用下自由选择自己的区位等局面。

在上述案例中，竞争的双方最终达成了妥协，实际上是通过海宁市出让更多的收益权给杭州市而实现的——以每亩六万元的价格出让了对该地块的相关使用权、部分收益权和处置权和行政管理权。尽管海宁市保留了对入住企业的税收，但是因为该地块的规划权为杭州市所有，因此，杭州市可以通过土地利用结构配置来主导税收状况。一个较为引人关注的现象是：海宁市盼望通过出让该地块的土地权利，以实现周边土地的增值，那么，在案例的后续报道中，也切实看到了周边土地地租一定的提高，但是，由于行政区边界对土地资源配置的影响依然存在，行政区划边界也仅仅是向杭州市外侧推移了少许，可以肯定，地租落差依然会存在，该出让地块周边的土地增值状况拭目以待。

由于行政边界的分割，在我国特有的行政管理体制和土地产权安排下，不具有隶属关系的政区之间土地利用普遍受到政区边界的影响，在城市化程度较高的地区表现的更为充分，如市辖区之间、中心城区与郊县之间、街道之间（准行政区）、县（市）之间、乡镇之间等。即使是在我国的农村地域，由于村界（土地）行政边界之间的高度重合，“其边界的开放程度也是有限的”。行政区边界对土地利用的影响，降低了土地利用的效率，削弱了作为土地产权所有者实现地租的能力，在我国社会主义公有制的产权制度安排下，实际上也是社会总福祉的损失。

四、破解之道：实现土地资源跨政区配置的可选模式

（一）园区模式。在政区边界的资源禀赋较高或开发条件较好的地区，设立国家级或省级经济开发区，从土地利用、项目审批、基础设施、建设资金补贴、社会管理事务等方面给予大力支持。并赋予负责经济开发区管理的园区管委会独立于所在政区政府的行政职能，重大项目的审批等可直接报省政府有关部门报批。然而，相对于经济发展的需求来讲，这种模式将是滞后的。在土地资源的配置上，开发区的边界必然产生类似于行政区边界的影响，随着开发区建设的深入，土地资源的新的分割，又会加深开发区与基层政区之间的矛盾。

（二）依托中心城市的政区调整模式。这一种模式在广域型城市行政区内部较为常见，所谓依托中心城市的政区调整模式，就是通过行政区划调整，理顺城市中心区和城市边缘区行政区划体制。在倾向于大城市发展的战略安排及中心城区的政治强势下，解决这一问题原则是有利于大中城市行政中心利益安排，具体的做法有两种，一是中心城区对郊区县（市）的逐步扩展；二是郊区县（市）的整建制设为中心城市的下辖区。

在这一模式中，大中城市通过对土地产权的重新配置，实现了对发展空间的控制，从而促进了中心城区的发展。中心城区的扩展相对于城市发展来讲具有明显的滞后性，在政区扩张过程中，并没有合理的统筹规划，而是哪里发展好了就圈一下，容易导致以下问题：一是对农村土地产权的配置存在着一定的随意性，使郊区县（市）利益受到不公平对待；二是城市发展规划缺乏前瞻性，频繁而随意的行政区划调整，形成了土地利用混乱与低效的现状。

（三）市场调控模式。该模式就是要通过制度创新，包括政府制度创新和企业制度的创新以及市场体系的培育，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。具体来讲，应当从以下方面具体展开，一是对市场实施宏观调控的同时，减少对企业的不合理干预；二是统一制度环境，为不同所有制企业、不同地区企业营造公平有序的竞争环境，减少行业垄断与行政分割；三是建立健全土地要素市场，完善土地使用权出让的价格形成机制，等等。市场调控模式的实现，是一项系统工程，涉及到当前政府职能转变，土地权利在政府结构中的合理配置、政府经济政策以及地方政府其他社会事务管理行为改革等一系列制度的创新，任重而道远。但是，不容否认，通过市场来有效配置政区边界地区的土地资源将是未来的最合意模式。

（作者单位：山西师范大学城市与环境科学学院）