耦合与失衡：闵行政区变迁中的上海城镇化进程（1958—1992）

2019-04-28段晓彤

上海党史与党建 2019年4期

段晓彤

[摘要]1958至1992年，在国家发展战略和上海城市发展需求等多种因素的交织影响下，原隶属于江苏省上海县的闵行镇行政区划有过五次调整。作为新中国成立以来建设的第一个卫星城，闵行的政区变迁与其城镇化进程表现出阶段性耦合的特点，反映了闵行城镇化进程中工业化与城镇化失衡的现象。作为上海卫星城城镇化探索中的典例，闵行政区的历史变迁在一定程度上衍射了上海的城镇化进程。

[关键词]闵行；政区；上海；城镇化

[中图分类号] C911 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2019）04-0013-05

闵行位于上海市南郊，处于黄浦江上游北岸，距上海市中心约30公里。在城市发展过程中，闵行行政区划经历过多次调整，和上海城镇化进程紧密相连。本文在前人研究的基础上，从闵行政区变迁的角度探讨上海城镇化进程，着重论述闵行政区变迁的过程及影响。

一、闵行政区变迁的过程

新中国成立后，闵行在华东局的主持下开始了重工业建设，为动力卫星城的建设打下了基础。1958年至1992年，闵行先后发生了五次大的行政区划变动。

（一）随县入市（1958）。1958年1月，国务院作了同意将临近上海的江苏省嘉定、宝山、上海三县划归上海市管辖的批复，闵行镇作为当时上海县的辖镇，也随之并入了上海市。

江苏三县划归上海，一方面缓解了工业用地紧缺的局面，另一方面也有利于建立起副食品就近供应地。上海的副食品供应“除蔬菜由郊区供应百分之七十左右外，其他几乎全靠兄弟地区的支援”。上海建立起副食品基地，节省了运输成本，同时更有利于保障经济建设任务的顺利完成。

（二）撤镇立区（1959-1964）。1958年9月，上海将闵行规划为以机电工业为主的卫星城。随着国营上海电机厂、国营上海汽轮机厂的新建和扩建，并且“还有工厂四个（地方国营上海农具铁工厂、私营中联染料厂和两个籽棉加工厂），建筑工地一个，手工业作坊四十余户，商贩二百八十户”[1]，闵行镇的性质已经由农产品集散的小市镇向以工业为中心的小城市方向发展，因此原隶属于上海县的政区管理已经不适应新发展需求。由于闵行的人口和经济状况还不足以构成设市的条件，而上海县领导农业生产的任务繁重，闵行单独设区成为合理选择。1959年12月上海市人民委员会第十、十一次会议讨论决定，“建立闵行区（包括吴泾），将原属上海县的部分行政区域划为闵行区的行政区域”[2]。

（三）并入徐汇（1964-1982）。在工业大跃进浪潮下，闵行重工业基地取得一系列显著成就。随着国民经济调整的“调整、巩固、充实、提高”八字方针提出，上海进行了第三次工业大改组，“大跃进”时期快速发展的冶金、机电和建材行业成为了压缩重点，以机电工业为例，“共关、停、并、转118家企业，精简职工6万余人”[3]。在精简职工、减少国家财政支出的要求下，上海市为了加强集中领导，采取了调整行政区划的措施。1964年4月，上海市人民委员会提出了“关于撤销吴淞、闵行两个区建制的建议”，“原闵行区建制撤销以后，分别设立闵行办事处和吴泾办事处，划归徐汇区人民委员会领导”。[4]

（四）恢复建制（1981-1991）。自1964年随着工业体制的变更，闵行区被撤销并入徐汇区管辖之后，闵行的建设和发展出现了裹足不前的状况。对闵行地区的组织领导力量削弱，也影响了居民的生活质量。党的十一届三中全会以后，上海的城市规划工作逐步获得恢复和发展。上海市城市规划局于1979年编制出了《闵行总体规划和近期建设规划》，“建议恢复区一级的建制”[5]。徐汇区对于此种调整也持赞同态度，建议“把我区所辖的闵行、吴泾两个街道划出，另建闵行区”[6]。1981年，闵行从徐汇区分出，开始进行具体筹建工作，重新恢复区级建制。

（五）新闵行区（1992-至今）。进入20世纪90年代，上海国民经济和社会发展迈入关键期。1991年4月上海市第九届人民代表大会第四次会议在关于城市规划方面提出，“要充分利用浦东开发的有利时机和政策，加快闵行、虹桥、漕河泾三个经济技术开发区的建设和完善。”[7]在促进浦东与浦西共同繁荣的发展形势下，1992年11月，撤销闵行区、上海县，设立新的闵行区。随着新闵行区的成立，闵行和吴泾两个卫星城被进一步整体规划为“占地60平方公里、50万人口的中等城市”[8]，成为上海西南重要的工业基地、科技创业区、现代居住区。

二、闵行政区变迁的条件要素

闵行政区变迁是多種因素交织影响下的产物。既有国家在社会主义建设的不同时期政策调整的影响，也有上海城市发展战略定位的需求；既有发展工业、推进城镇化进程的经济因素，也有扩宽城市发展空间、缓解城市病的社会责任。

（一）服从国家战略布局。从“维持利用，调整改造”到“充分利用，合理发展”。“一五”期间，上海并没有成为社会主义工业化的重点“投资”建设区，其主要任务是利用原有的工业基础为全国经济建设服务。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中指出“沿海的工业基地必须充分利用”。中央对于上海工业发展的重新定位，使“充分利用，合理发展”的工业发展方针得以确立，这直接影响了后来的上海城市定位及城市发展规划。

从“跃进”到“调整”。1958年，在城市跃进的号角下，上海卫星城的规划建设提上日程，闵行作为第一批重点规划的卫星城，设立独立的区级建制。进入60年代，开始贯彻国民经济调整方针，精简机构、节约资金成为国家对城市建设的指导思想之一。根据新调整的经济发展指标和出现的城市粮食供应危机，精简职工、压缩城镇人口支援农业生产的运动由上而下地贯彻实施。[9]

从“三线建设”到国际都市建设。20世纪60年代，中央要求全国在人力、物力、财力方面全力支援三线建设，“要求一切新的建设项目应摆在三线”[10]。在1964—1966年的三线建设高潮中，上海成为内迁工厂和职工最多的地区之一，上海卫星城建设遭遇瓶颈，闵行并入了徐汇区管辖。改革开放之后，随着国家对上海城市的重新定位及闵行地区自身发展的考虑，闵行从徐汇区分出。1992年10月，中共十四大提出“以上海浦东开发开放为龙头，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一”[11]，这加速了上海对乡级政区和县级政区的重新整合，1992年撤销上海县，将原上海县并入闵行区。

（二）上海都市发展的路径驱动。首先是上海对自身发展的渴求。“一五”计划时期，上海的工厂在进行公私合营的社会主义改造和工业改组的同时，也在为国家156项重点建设项目生产配套设备。例如在1956年设备承制的分交任务中，国内负担40%，其中上海在1957年完成的就有62个重点项目、500个品种、11522台设备。完成公私合营后，上海市委国营工业部向市委提交《关于工业生产的报告》，“反对盲目从上海迁厂到内地和将上海的技术人才过多地支援内地，认为要对上海工业改组、技术改造等方面采取更积极的措施”[12]。上海希望发挥本地工业潜力，扩大工业用地，进行工业改组的要求，在“充分利用，合理发展”的工业发展方针下有了实施的可能性。

其次是坚持卫星城规划建设。1959年，闵行作为以机电工业为主体的卫星城建设被提上了日程，单独设区成为合理选择。“全面调整”时期，闵行出现了缓慢发展的状况。至1979年，上海市七届二次人民代表大会上提出了要“严格控制城市人口，合理调整工业布局”，加强卫星城城市建设再次成为城市规划的重点，促进闵行从徐汇区分出。20世纪八九十年代，上海卫星城进入新的发展阶段，以形成中心城、卫星城、郊县小城镇和农村集镇四个层次分明的体系。时任上海市市长江泽民对闵行卫星城的建设工作做了肯定，指出：“发展闵行新区是对的，而且已经有了一个好的基础，应该尽快把它建设好。”[13]在上海城市发展“面向世界，面向二十一世纪，面向现代化”的定位背景下，闵行新区围绕改善基础设施、完善投资环境与提高城市质量的主体规划，迅速发展。

三、闵行政区变迁中的“耦合与失衡”

作为上海郊区城镇化探索中的典例，闵行的政区变迁与城镇化的密切关系，在一定程度上衍射了上海的城镇化进程，可以反映出上海城镇化进程中的某些共同特征。

（一）政区变迁与城镇化的阶段性耦合。社会主义建设时期，闵行的城镇化进程出现了两个高峰期，即卫星城建设时期和改革开放之后的快速发展阶段，而闵行并入徐汇后至改革开放前，闵行地区的建设则在低谷中缓慢前行。闵行城镇化进程阶段性的变化和闵行行政区划的变迁出现了时间节点上的耦合状况。

从1958年开辟为上海市第一个卫星城镇至60年代初，是闵行城镇化发展的高峰期，这也是闵行单独成区的发展阶段，市政基础建设和生活配套设施等方面都有显著发展。新中国成立前闵行不过6000多人口，只有几家服务于居民日常生活的日用百货。在“大跃进”的浪潮中开展的闵行卫星城建设发展迅速，1958和1959两年中，“新增的工业、民用建筑共计四十三万六千余平方米，新建电厂、水厂各一座，新建铁路三十六点九公里，公路五十公里，新建住宅十八万余平方米”[14]。随着工业的发展，城镇人口不断增多，使得住宅建设、市政公共设施及生活配套设施等方面的完善成为城市建设工作中的重点。1958至1960三年间，每年分别新建住宅面积为6600平方米、149915平方米、31782平方米。[15]随着人民生活水平的提高，商业网点在一号路建立起来。“在这崭新的街上，有商店11个，饮食店2个，服务型商业3个，建筑面积达21000平方米。”[16]按照成街成坊规划原则设计起来的闵行一条街，商业服务设施齐全，不仅使闵行居民切实感受到了生活的便利，并且给上海卫星城城市建设提供了借鉴。

1961年起，国家进入国民经济调整时期，住宅及公共建筑面积明显比“大跃进”时期减少。由于缺少统一组织规划，一些市政建设及生活文化设施条件并未得到完善，甚至撤销了原有的工人俱乐部等。群众说：“过去没有的，现在仍然没有；过去有的，现在也没有了。”[17]“文化大革命”开始后，卫星城城市建设基本处于停滞状态。虽然革委会坚持“市区抓改造，近郊搞配套，重点发展远郊”[18]的方针，但是“1966年至1979年间上海新建房屋面积二千多万平方米，大部分在市区见缝插针”[19]。

改革开放后，闵行的城镇化发展出现第二个高峰期。1979年10月，市规划局组织编制完成《闵行总体规划和近期建设规划》，对建设项目做了安排：“共规划建造住宅40万平方米；扩建闵行水厂，日供水10万吨；新建5个雨水排水系统，泄水面积3.4平方公里；扩建工农医院，新建昆阳新村地段医院；在兰坪路西新建科技图书馆，与闵行剧场组成科技文化中心；新建中学、小学、幼儿园、托兒所各3所。”[20]至1987年，《闵行总体规划和近期建设规划》列出的城市近期建设项目基本完成，闵行卫星城的住宅建设、市政公用、公共建筑等配套设施得到进一步的完善。

（二）工业化与城镇化发展的不平衡。闵行卫星城发挥着工业生产和缓解城市病的双重功能，为了吸引市区人口以达到就地生产、就地居住的目的，闵行在卫星城初建时期就注重城市建设工作，工业化带动了市政建设，但是总体上城市建设落后于工业发展。

1.工业化推动城镇化。闵行卫星城的定位是一个以机电工业为主体的重工业基地，至1960年，“闵行地区共有工厂23个，工人20967人”[21]，“比1949年增长了32倍”[22]。人是一切之本，人口集聚成为闵行城镇化进程的重要因素，这也为闵行的不断壮大，并最终得以独立成区奠定了人口基础。

闵行卫星城对上海重工业发展起到了至关重要的作用，最为典型的就是“四大金刚”，即上海汽轮机厂、上海电机厂、上海锅炉厂和上海重型机器厂。四大工厂都较为重视厂办学校，上海电机厂和上海汽轮机厂都设有职工子弟小学并附设幼儿园。以上海汽轮机厂职工子女小学为例，“至1965年已有34个班，学生1835人”[23]。此外，四大工厂都办有技工学校，学生毕业后可直接进入工厂上班，是为工厂培养工人的专业渠道。

工厂的产业效应导致的工人聚集往往会带动生活服务业的兴起，形成工人生活区，但如“四大金刚”拥有完整的生活配套设施的却不多见。这些大型企业厂内附设有食堂、浴室、商店、理发店、影院、图书室、银行、托儿所、卫生站等，可谓是一应俱全。各厂工人的文娱生活也是较为丰富的，主要有体育活动、放映电影以及组织文艺演出等，深受工人们的好评。

为了使卫星城具有吸引力，闵行建设初期配套设施建设比一般的城市标准要高一些，“闵行一条街”就是一个典型的例子。闵行的重工业建设提升了其城镇化水平，使闵行在20世纪50年代末60年代初期形成了繁华热闹的街市和崭新的城市面貌。

2.城市建设的滞后。闵行卫星城建设过程中，存在对工业和城市规模估计过大、对建设速度估计过快的跃进思想，造成近期和遠期脱节的状况。1961年之后闵行城市建设基本处于停滞状态，城市建设落后于工业发展，人民生活水平的提高与公共设施不足的矛盾越来越突出。

在城市发展过程中，由于工业发展速度快，住宅建设往往赶不上职工增长的需要，很多企业都出现了缺少职工宿舍的情况。上海电机厂和上海汽轮机厂表示，“原来已有的福利项目均已不能满足当前的需要。例如职工及家属的疾病治疗与子女教养等问题均迫切要求于最短期内予以改善。”[24]住宅建设的紧张使闵行带眷职工数量减少，至1960年闵行区共有职工39063人，其中工厂35274人，职工家属共有133126人，这些家属迁居闵行的有20427人，仅占家属数的15.4%。[25]1981年国家城建总局赴上海调查组调查中的“四大难”问题，即“买菜、看病、找对象难；文体活动难；乘车难；住房难”[26]，反映了矛盾集中在和居民生活密切相关的地方。总体来说，闵行是卫星城中发展较好的例子，但是仍然出现了生活服务设施不能满足职工需要的状况。

四、结语

1958至1992年间，闵行行政区调整与郊区城镇化的不同阶段基本吻合。工业区的建设大大提高了闵行的实力和水平，加速了城镇人口在闵行卫星城的聚集过程，但是闵行所出现问题也反映了上海郊区城镇化当中的问题，即将卫星城混同工业开发区，忽视卫星城的城市特征。尽管当时在规划中也重视了人们对于生活质量的需求，但是由于基础设施投入不足，城乡隔离的户籍制度，交通不便等方面的原因，卫星城留不住市民，带眷职工比例低，成为闵行卫星城发展的阻碍因素。

城镇化是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。新中国成立以后我国就基本确立了工业化先行、城镇化附属的经济发展方针。闵行是上海郊区城镇化探索中的典例，总结城市建设经验，吸取教训，新闵行也在时代进程中不断更新定位，提升城市品质，为上海建设卓越的全球城市而贡献自己的力量。

参考文献

[1]关于加强闵行的政权机构，成立闵行区的报告（草案）[A].上海市档案馆，B1-1-1375.

[2]上海新建闵行吴淞两区，并将原有十四个区调整合并为十个区[N].文汇报，1960-01-13.

[3][12]中共上海市委党史研究室.艰难探索 1956-1965[M].上海：上海书店出版社， 2001：296.317.

[4]关于撤销吴淞、闵行两个区建制的建议（草案）[A].上海市档案馆，B1-1-189.

[5]上海市基本建设委员会（报告）——关于“闵行总体规划和近期建设规划”审查意见的报告 [A].上海市档案馆，B1-9-179-120.

[6]中共上海市徐汇区委员会（报告）——关于调整我区区域的请示报告[A].上海市档案馆，B1-8-200.

[7]上海市国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要，1991年4月29日上海市第九届人民代表大会第四次会议批准[N].解放日报，1991-05-02.

[8]黄文忠.上海卫星城与中国城市化道路[M].上海：上海人民出版社，2003：95.

[9]关于进一步减少本市城镇人口支援农业生产和外地建设工作的汇报[A].上海市档案馆，B1-1-189。

[10]陈东林.从“吃穿用计划”到“战备计划”——“三五”计划指导思想的转变过程[J].当代中国史研究，1997（2）.