中国自然遗产管理主体博弈分析

罗金华，袁书琪，滕剑仑

(1.福建师范大学地理科学学院,福建福州350007；2.三明学院海峡理工学院，福建三明365004；3.三明学院管理学院,福建三明365004)

中国自然遗产管理主体博弈分析

罗金华1，2，袁书琪1，滕剑仑3

(1.福建师范大学地理科学学院,福建福州350007；2.三明学院海峡理工学院，福建三明365004；3.三明学院管理学院,福建三明365004)

从国家公园管理模式的视角，对中国自然遗产管理主体及其集权和分权管理体制进行博弈分析，结果表明：中国自然遗产管理可以采用国家公园管理模式，并以中央集权管理体制为宜，即中央政府直接参与、对自然遗产地实行直线垂直的统一管理。这种体制有利于中央政府强化国家统一的管理目标和职能，对自然遗产地进行统一的利益分配和协调监督，明确国家与地方之间、各利益主体之间的责权利，使各博弈参与人着眼于总体利益和长期利益，在博弈过程中进行有效合作和监督，协同保护遗产地的资源和生态环境，从而发挥国家公园管理模式的效率最大化和利益最优化的功能。

自然遗产；管理体制；中央集权；博弈分析

中国是自然遗产资源非常丰富、类型齐全的国家，但是其自然遗产不是以管理目标为基础而是按照保护对象进行分类分级管理的，因而分为自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水利风景区、矿山公园等多种类型，存在着管理责任错位、缺乏协调职能机构、管理机构重经营轻管理、保护经费难有基本保障、经济创收不规范、单一保护目标与经济发展需求脱节等问题。［1］（P1－6）［2］（P201－207）从管理体制上看，中国自然遗产名义上为国家管理，实为部门分权、委托地方政府的多头混合管理，这种分权化的管理体制——将管理权限下放至地、县是制度安排的失当［3］（P29－32），导致管理控制过程的不协调或者控制机构的不合作［4］（P9－14），造成不同部门的无效配合或不作为，甚至权利滥用或管理权利无效。因此，管理体制创新成为中国自然遗产保护与管理的关键。笔者以为自然遗产管理体制改革所遇到的最大问题是各方利益的博弈，本文应用博弈理论为指导，以国家公园管理模式为视角，对中国自然遗产管理主体进行博弈分析，旨在为中国自然遗产管理体制改革提供理论依据。

一、国家公园模式的基本管理体制

起源于美国的国家公园管理模式是目前被广泛认可的一种管理模式。美国国家公园执行多方参与、权责利平衡的管理体制，采取中央集权为主，辅以部门合作和民间机构合作的模式，实行内政部国家公园管理局、地区管理局和基层管理局三级管理机构的垂直领导和统一管理，与公园所在地政府没有业务关系。管理局和管理人员只有照看与维护公园的义务，没有随意支配的权利，其保护资金的来源主要是联邦政府的财政拨款，辅之以门票、特许经营收入和社会力量的支持。[5]（P63-67）但是，国家公园管理模式虽然为众多国家和地区所采用，具体的管理体制却并不统一。除了美国的中央集权管理体制外，澳大利亚、德国、瑞士等国家采取的是地方主导型管理体制，而法国、挪威、英国、加拿大、日本等国家则采取中央集权和地方自治相结合的综合管理模式。［5］（P63－71）［6］（P445－447）可见，各国和地区因国家政体和财政投入不同，往往根据各自的实际采取符合各自管理目标的管理体制。针对中国自然遗产地空间类型多样、自然与人文景观交融、遗产地影响因素复杂等特点，中国自然遗产管理可以借鉴国家公园模式和美国的中央集权管理体制，但是必须切合中国的政体和财政投入等国情，反映各管理主体在利益博弈中的诉求。

二、国家公园视角的主体博弈分析

自然遗产利益相关者众多，维系着多方主体长期反复的合作和竞争关系，参与博弈的主体有管理主体、建设主体和消费主体等。在中国现行政治体制下，参与自然遗产管理的主体包括中央政府、行政主管部门和地方政府。根据博弈论的观点，局中人、策略、支付函数是影响博弈全局的基本因素。在自然遗产管理中，是否设置国家公园以及执行怎样的管理体制，中央政府、行政主管部门和地方政府等各主体分别代表不同利益主体的决策者（局中人）实施某种行动方案（策略），行使自身在国家公园管理中的义务和权利，通过寻找信息的真实性获得符合他们自身利益的更多选择，表现出在冲突或合作后的损益结果（支付函数）。由于是否设置国家公园以及国家公园设置之后管理过程的信息难以成为完全信息，不完全信息的博弈过程按照交易过程进行一次性博弈和重复博弈，三个主体在一次性博弈和重复博弈时产生不同的制度安排和利益划分结果。因此，对管理主体进行博弈分析，旨在明确不同主体的利益诉求，进而将国家公园管理制度建立在总体利益和长期利益协调的基础上，为国家公园发展提供制度层面上的必要支持。

（一）非完全信息一次性博弈分析

1.一次性博弈的理论分析

从理论的角度上看，自然遗产管理主体中的中央政府和地方政府之间存在着一定的矛盾和分歧。首先，中央政府和地方政府之间存在着整体利益与局部利益的差异。从隶属关系和委托代理关系看，地方政府应当听从中央政府的安排，进行国家公园的设置和管理。但是，因为存在着信息不对称问题，地方政府为了谋取更多的地方私利，不会以中央政府的意愿作为国家公园建设和发展的主要依据，而是希望通过中央政府的扶持，获得更多的有利于地方发展的资金和其他便利条件。中央政府在难以获取真实信息条件下，只能按照大体的规划，根据专家的判断和地方政府的国家公园建设计划，做出相关的扶持和保护政策与规划。在这种状况下，中央政府在国家公园建设和发展中会出现效率损失。在一次性博弈的过程中，中央政府即使知道效率损失，但是作为提供公共产品的唯一主体，为了通过对公共资源的调节达到均衡和满足各方主体利益的目的，中央政府依旧会提供扶助和生产公共产品的资金和措施。其次，在一次性博弈的过程中，基于利益的差异，国家公园的具体规划和建设不会征询消费群体意见，建设者希望通过建立国家公园获得更多的利益。因此，在未受到消费者的监督时，他们倾向于获得各级政府和消费者提供的建设资金，以较低的成本完成政府和消费者建立国家公园的要求。因此，在一次性博弈且监督缺乏时，国家公园很难达到各方主体的意愿。为了达到国家公园社会福利不必要减少的帕累托分配的目标，国家公园的管理和发展还必须进行重复博弈分析，以进一步明确各主体之间的目标和利益关系。可见，是否设置国家公园以及国家公园能否顺利发展，取决于利益主体是否获得预期利益的决策。

2.一次性博弈的数理分析

从数理分析的角度上看，由于国家公园分布于不同地方政府的所在地，即使是国家全额投资的国家公园，也会受到地方政府的干预，地方政府的信息优势使得其拥有与中央政府博弈的基础，由此做出如下假设：

第一，中央政府和地方政府之间的博弈过程是信息真实性获知的可能性导致的两者的决策。为了获得更多利益，受地方政府控制的国家公园策略空间为真实信息或虚假信息，受制于地方政府的国家公园根据利己原则做出符合实际的策略；中央政府的策略空间为建设国家公园或放弃国家公园建设，是否建设国家公园取决于中央政府在博弈中是否能获得预期的效果。

第二，双方对有关博弈规定的信息是不完全的，知道对方的策略空间和效用函数，不知道对方披露真实信息的概率或接受信息与否的概率，但双方都争取自身利益最大化，不会相互合作，故该博弈属于不完全信息的不合作博弈。

第三，中央政府建设国家公园的正常收益为U，此时地方政府不会披露虚假信息。如果国家公园缺乏监管，会给中央政府带来负收益D。为了防止这种情形的发生，中央政府支付监管成本C1，中央政府放弃某地国家公园的机会成本是C2，一般来说C1≻C2，否则国家公园将不会存在被放弃的可能性。国家公园被放弃的概率是p，不放弃的概率是1-p，中央政府通过监管能够获得真实信息的概率是γ，不能获得真实信息的概率是1-γ，假设N是国家公园受到严格监管后所获得的收益，其中p∈[0，1]，γ∈[0，1]。

第四，地方政府选择披露虚假信息并受到惩处的成本是V1，披露虚假信息又未被查处时的收益为V2，披露真实信息的正常收益为V3，即V2≥V3。国家公园披露虚假信息的概率是q，而披露真实信息的概率是1-q。

根据以上假设，构造出中央政府与地方政府对国家公园管理模式的博弈模型，见表1：

从一次性博弈的角度分析，中央政府是否愿意设置国家公园，取决于其对国家公园的控制力。如果U-C1+γN≻U-C2≻U-D，中央政府可以凭借对国家公园的有效监督获得建设或者不建设国家公园的决策。此时通过监管获得的利益大于放弃国家公园的利益，即γN＞C1-C2，且C2≺D，中央政府可以通过实施有效的监督实现其设定目标。当U-C1+γN≤U-C2且U-C2≻U-D时，可以求出γN≤C1-C2，且C2≺D，说明国家公园的监管效果不佳，中央政府在掌控不力的情况下，有可能放弃设置国家公园。倘若U-C1+ γN≺U-C2≺U-D，可以求解得γN≺C1-C2，且C2≻D，此时，国家公园建设的监管成本过高，由于中央政府已经花费了巨额成本，不会再投入资金，国家公园建设可能处于停滞的状况，地方政府也无法承担国家公园的建设任务。

表1 国家公园管理模式的博弈策略

从一次性博弈分析可以看出，当中央政府能够掌控国家公园建设时，国家公园才能顺利建设。

（二）重复博弈分析

长期性的项目存在重复博弈，其过程实质上是对不同利益群体最优化决策的反复分配并达到均衡，因此能够为说明和解释人类之间的合作行为，特别是历史与现实社会的制度选择与制度变迁过程，提供强有力的理论支持。［7］（P78－81）［8］（P189－225）各主体通过重复博弈认同自身获得的现有利益，且不会因为其他群体的决策而有所减少或者被剥夺，而其他群体的收益也不会因为本主体的要求而降低。在信息普遍获知的情况下，自然遗产国家公园模式的管理主体进行重复博弈的最终目的就是要实现各种资源的最优配置以及各主体能够实现最优利益和最佳选择。

1．重复博弈的理论分析

一次性博弈属于非合作性的博弈，决策者之间很难形成有益于各方整体的有效契约，效果往往不尽如意。国家公园的建设和发展作为一项长期性项目，相关主体存在长期契约关系，因此参与博弈的各方可以采取恰当的控制方式，通过群体的相互作用保障和均衡不同主体的利益。

首先，中央政府和地方政府之间的目标和利益不同，顾及博弈方的利益是实现共同长远利益的基础。一次性博弈分析表明，存在利益差异的地方政府和中央政府均会发生利益损失，不符合效率优化。在重复博弈中，中央政府会通过多次的博弈对地方政府诉诸自身利益的企图做出一定的防范措施，同时，中央政府和地方政府之间会形成制约和监督机制，地方政府在中央政府的监督和合理补偿下必须考虑国家的总原则来最大化自身利益。国家公园作为中央政府和地方政府之间的契约主体，通过多次交易过程，依照博弈结果逐步完善和协调。例如，地方政府在建立国家公园伊始，利用自身的优势从中央政府获得比预期更多的资金或者优惠政策和措施。随着重复博弈的推进，中央政府逐步了解国家公园的真实状况，会通过建立监管部门以及现场调查，明确国家公园需要完善和控制的内容，使国家公园的建设和制度安排更符合资源最优化的配置要求，进而提升公园管理效率，保障管理目标。

其次，公众消费需求与国家公园建设者的重复博弈也是国家公园能否完成其使命的关键。在初次博弈时，公众由于缺乏对国家公园真实信息的认识和监督，国家公园管理主体会最大化自身的利益，公众利益未必能得到满足。公众在重复博弈中能够观测出国家公园建设和管理是否依据公民的意愿并接受公众的监督。当国家公园管理与公众需求偏离时，公众有权进行干预。在尊重人的个性、提倡人与人之间平等且政治体系互相制衡的国家，国家公园的管理和监督措施较为全面，各种信息的透明度相对较高。在信息完全被获知的条件下，不同群体的利益可以通过重复博弈实现均衡分配。

2．权利分散博弈的数理分析

如果中央政府和地方政府及其他群体之间能够通过彼此的制约获得最终利益的均衡，不同群体之间会形成一种均衡状态，通过彼此之间的博弈过程，实现长期混合的博弈均衡。

其一，中央政府的策略均衡

根据前述国家公园管理模式的策略博弈（见表1），中央政府的混合博弈策略为：

其最优策略为：

其二，地方政府的策略

同理可得，地方政府的混合博弈策略为：

地方政府的最优策略为：

上述分析显示，在各方面权利均衡的情况下，中央政府或者地方政府能够达成符合各自利益的均衡决策。在权利集中的体制中，中央政府会获得公共产品的优先决策权，此时国家公园的策略将发生偏移性变化。

3．权利集中博弈的数理分析

上述分析表明，不同主体的利益差异决定了自然遗产管理体制必须能够实行对不同部门之间的利益进行制衡和监督。这种制衡和监督实为不同利益主体博弈的过程。自然遗产管理通过国家公园的建立，确立利益相关主体的长期契约，采取恰当的管理体制和控制措施，能够实现不同主体利益的相互保障和均衡，有利于解决自然遗产保护和利用之间的矛盾，因此，采用国家公园管理模式，并建立中央集权的国家公园管理体制具有制度设计的合理性。在这样的体制模式中，中央政府强化国家统一的管理目标和职能，进行统一的利益分配和协调监督，国家与地方之间、各利益主体之间责权利明确，促使各博弈参与人着眼于总体利益和长期利益，进行有效合作，从而发挥国家公园的管理效率最大化和利益最优化。为此，中国自然遗产管理体制改革应当符合三点要求，即中央政府直接参与、直线垂直型管理、部门协同保护，从而，达到避免因多头管理、利益纷争、部门摩擦而造成的保护效率低下等问题的目的。

［1］宗诚，马建章，何龙．中国自然保护区建设50年——成就与展望［J］．林业资源管理，2007，（2）．

［2］韩年勇．中国自然保护区可持续管理政策研究［J］．自然资源学报，2000，（3）．

［3］张晓．遗产资源所有与占有——从出让风景区开发经营权谈起［J］．中国园林，2002，（2）．

［4］张昕竹．自然文化遗产资源的管理体制与改革［J］．数量经济技术经济研究，2009，（9）．

［5］黄德林，朱清．国家地质公园管理制度研究［M］．北京：科学出版社，2009．

［6］马永立，谈俊忠．风景名胜区管理学［M］．北京：中国旅游出版社，2003．

［7］王文举．经济博弈论基础［M］．北京：高等教育出版社，2010．

［8］谢识予．经济博弈论［M］．上海：复旦大学出版社，2002．

A Game Analysis on the Main Bodies of the Natural Heritage Management in China

LUO Jin-hua1,2，YUAN Shu-qi1，TENG Jian-lun3
(1.College of Geographical Sciences,Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China; 2.Straits Institute of Technology,Sanming University,Sanming 365004,China; 3.Schoo of Management,Sanming University,Sanming 365004,China)

From the perspective of the national park management model,the analysis by game theory on the main bodies of natural heritage management and its centralization and decentralization management system in Chian shows that the national park management model is applicable to China's natural heritage management,and that the centralized management system is favorable with vertical management of the central government directly involved.and.This management system focuses the game players on the overall interests and long-term interests and is better for the Central Government to strengthen the national management objectives and functions,to carry out unified interest allocation and coordination of supervision.It also helps the players to achieve an effective cooperation,supervision and collaborative environmental protection in the process of the game,maximize the efficiency and optimize the benefits of the model.

natural heritage;administration system;centralization of authority;game analysis

F592．1

A

1673-4343（2013）01-0001-05

2012-11-10

福建省高校服务海西建设重点项目(HX200808)

罗金华，男,福建沙县人,副教授,在读博士。主要研究方向：旅游文化与旅游地理、旅游规划开发与管理。

袁书琪，男，上海人，教授，博士生导师。主要研究方向：人文地理学与旅游地理。