加强高校内部会计控制建设的路径选择

陈修辉

（三明学院监察审计处，福建三明365004）

加强高校内部会计控制建设的路径选择

陈修辉

（三明学院监察审计处，福建三明365004）

高校内部会计控制是高校所有经济管理活动的根基，是高校内部控制的核心。加强高校内部会计控制建设是确保高校资金安全的客观要求，是实现高校可持续发展的迫切要求，是从源头上预防高校腐败现象发生的内在要求。高校应当以科学发展观为指导，构建“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用”的内部会计控制体系，促进高校科学、持续、又好又快地发展。

高校；内部会计控制；科学发展观；预防腐败；

党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”［1］参照财政部《内部会计控制规范——基本规范（试行）》（财会［2001］41号）中对“内部会计控制”的界定，结合多年参与高校管理工作的经验，笔者认为，“高校内部会计控制”是指“高等学校为了提高会计信息质量，保护学校资产的安全、完整，防止舞弊、欺诈等行为，确保有关法律法规和规章制度的贯彻执行，促进完善治理结构、建设现代大学制度和实现高校可持续发展等而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出了“加强学校财务会计制度建设，完善经费使用内部稽核和内部控制制度”、“防范学校财务风险”［2］等要求。高校如何从科学发展观的视角和从源头上预防腐败的高度贯彻落实好《纲要》，进一步加强财会制度建设、防范财务风险、确保资金和资产安全、促进学校可持续发展，这无疑是对加强高校内部会计控制建设提出了新的更高的要求。

一、加强高校内部会计控制建设的重要性

“加强内部控制制度建设，是会计行业面临的重大而急迫的课题。”［3］（P11）高校内部会计控制是高校所有经济管理活动的根基，是高校内部控制的核心。由此便决定了加强高校内部会计控制建设具有十分重要的意义。

（一）是确保高校资金安全和有效防范高校财务风险的客观要求

为了早日实现高等教育进入大众化发展阶段的目标，从1999年起，我国境内的高校开始实施扩招政策，从1998年的招生人数108．36万人、在校生340．87万人［4］，逐年快速增加到2011年的招生人数681．50万人、在校生2 308．51万人［5］，与此相对应，高校数量从1998年的1 022所［4］增加到2011年的2 409所（含独立学院309所）［5］。如今的高校特别是经历了兼并、合并后的高校，其办学体制、经费来源、后勤社会化、校办产业管理等内部和外部环境都发生了深刻的变化。面对政府财政拨款的严重不足和提高学费标准社会又无法承受的现状，高校在享受银行贷款带来的改善办学条件等好处的同时，也面临着由于过度贷款等而日益凸显的巨额债务压力和巨大财务风险问题。有数据表明：全国高校的债务总规模已接近上万亿，而其中银行贷款总规模达到几千亿之巨［6］（P34）；有的高校贷款规模已远远超过了事业经费拨款，不少高校陷入了“以贷还贷”的困境和资金链有可能断裂的危险境地。

由此可见，面对这些过去未曾见过的大量新的经济业务的出现和还贷的压力，如何规避财务风险就自然成为高校必须面对的一个迫在眉睫的现实问题。这就在客观上要求高校应当加强内部会计控制建设，建立健全财务风险预警机制，提高防控和抵御财务风险的能力，从而确保高校资金安全和资产完整，有效防范和化解高校财务风险。

（二）是促进高校完善治理结构和实现高校可持续发展的迫切要求

“发展才是硬道理。”［7］（P377）如今，随着我国教育体制改革的不断深化和高校自主权的进一步扩大，我国高校普遍获得了快速发展，但是，在高校快速发展的过程中，不少高校出现了财务管理政出多门、条块分割和多头操作等问题。这与“统一领导、集中管理”或者“统一领导、分级管理”（规模较大的高校）的高校财务管理体制极不相符，严重破坏了高校实现可持续发展的生存环境，阻碍了高校的科学发展。

由此可见，如何围绕办学目标来加强高校内部会计控制建设，以控制论的科学方法对高校财务管理过程进行有效的调节和控制，是高校完善治理结构的需要，是高校生存和发展的根本保障。这就迫切要求高校应当建立健全内部会计控制体系，增强决策的科学性和透明度，注重预防、程序和目标等环节的控制，有效避免产生财务管理政出多门、条块分割和多头操作等问题，使高校内部的全部经济活动在法治的轨道上健康有序运行，从而有力促进高校完善治理结构和实现高校可持续发展。

（三）是促进高校依法治校和从源头上预防高校腐败现象发生的内在要求

高校内部会计控制体系是一个自我检查、自我调整和自我制约的系统，它是国家财经法规在高校内部管理中的具体体现，是高校廉政风险防控体系的重要组成部分。自20世纪90年代以来，在我国高校快速发展的同时，高校内部会计控制方面出现的问题也越来越多，导致在高校管钱、管物等部门和校办企业中屡屡发生贪污、受贿、挪用公款、私设“小金库”和盈利不上缴等违法违纪违规问题，使具有“象牙之塔”美誉之称的高校的良好社会声誉受到严重影响，已经引起了中纪委、高校主管部门和社会的高度关注。

由此可见，加强高校内部会计控制建设，使授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等“不相容职务”严格做到“相互分离控制”，保证高校财务收支的合法性和合规性以及会计信息的真实性和完整性，是促进高校依法治校和从源头上预防高校腐败现象发生的内在要求，它将有利于依法管理好学校的法人财产，有利于增强资金运作和使用的透明度，有利于防止出现欺诈、舞弊等违法违纪违规行为，有利于关心、爱护和保护教职工，使其不犯或者少犯错误。

二、高校内部会计控制建设存在的主要问题

近年来，高校特别是合（兼）并后的新建本（专）科高校在内部会计控制建设中主要存在以下四个方面不容忽视的问题：

（一）预算管理松懈、经济责任不清

有的高校无视《预算法》的权威性和严肃性，对经党委会同意或者教代会批准通过的预算，随意进行调整、变更或者改变用途等；有的高校没有按照上级要求明文界定校长、总会计师或者主管财务工作的副校长、校内各预算单位主要负责人以及所有专（兼）职财务人员的经济责任，导致有关人员的经济责任意识不强和因经济责任不清而难以追究相关人员的责任。

（二）决策程序不明、开支把关不严

有的高校没有按照《会计法》等法规和上级要求，对举债融资、对外投资、基建、采购等重大经济事项实行科学决策、民主决策的具体程序；有的高校对会议费、招待费、电话费等需要严格控制支出的项目把关不严；有的高校对一些科研项目的经费使用开支把关不严，导致科研业务费用、出租车费用和个人提成费用等占了科研经费支出中相当大的比例。［8］（P48）

（三）资产账账不符、资金应收未收

有的高校对日常固定资产和材料的采购、验收、保管等职责没有分离，导致学校资产账账不符、账实不符。例如，北京市审计局在2009年7月的审计报告中披露：固定资产账账不符、账实不符涉及金额4.43亿元，占12所高校固定资产原值的4.65％。［9］有的高校对各种办班收费和应收款项等资金的管理监控不力，这在客观上为私设“小金库”、私分国有资产和进行商业贿赂等高校腐败行为提供了“温床”。

（四）内部监管不力、监守自盗严重

有的高校内部对财务人员教育不严、监管不力，致使财务（总务）部门从领导到经办人员集体监守自盗，更有甚者还把校领导拖下水。有的高校的财务人员采用伪造、涂改、重复使用会计单证、票据等手段侵吞、挪用公款。例如，北京某高校财务处会计李某某，利用职务便利，采取把单位已报销的发票重复入账报销和把其个人消费的发票在摹仿相关人员签字后入账等手段，在六年多的时间里共侵吞公款27.9万余元。［10］

上述这些问题的原因是多方面的，既有主观因素，也有客观因素。在主观因素方面，既有领导的认识问题和重视程度问题，也有财会人员的业务素质问题和责任心问题；既有思想变质、心理失衡问题，也有有制度不执行等执行力不强等问题。在客观因素方面，既有权力过分集中、权力边界不清、管理比较混乱、教育乏力、监督缺位、惩处不严、制度滞后等问题，这些是根本原因；也有受到社会中存在的封建特权思想和享乐思想、资产阶级拜金主义思想、市场经济利润最大化准则的负面效应等影响的问题，这些是重要原因。

三、加强高校内部会计控制建设的路径选择

高校特别是合（兼）并后的新建本（专）科高校，应当针对上述四个方面不容忽视的问题，围绕注重预防、以人为本和可持续发展的要求，努力在实践中不断探索内部会计控制的规律和路径，依法逐步构建起“内容科学、程序严密、配套完备、有效管用”的高校内部会计控制体系，并在工作中以坚定的决心和有力的举措确保这一体系得到贯彻落实，促进高校科学、持续、又好又快发展。

（一）加强统一领导，做到持之以恒

高校决策层尤其是党政主要领导应当加强领导，一以贯之地高度重视高校内部会计控制建设，并切实提高制度的执行力，做到不以校领导的变动或者校领导个人看法和注意力的变化而左右国家财经法规和校内财务管理制度的执行，坚决杜绝以习惯代替制度、以信任代替监督、以情面代替法纪的现象。作为法定代表人，高校校长务必清醒地认识到自己所应当承担的《会计法》所赋予的“对本单位内部会计控制的建立健全及有效实施负责”等法定职责，切实做到懂管理、懂财务、懂会计，对自己负责、对高校负责、对法律负责。［11］（P58）

（二）健全议事规则，做到科学决策

高校应当按照民主集中制的原则，建立健全议事规则，对与学校科学发展规划相适应的预算管理、融资投资、财务管理、资金调度、资产管理、经济责任、签订合同等重大财经工作事项，明确规定缜密、严格和科学的可行性和风险性的论证程序，充分发挥党委常委会（党委会）、校务委员会、校长办公会、学术委员会、教代会等决策机构以及法律顾问、专家、教职工（含离退休教职工）代表的作用，杜绝“家长制”、“一言堂”等独断专行现象，切实做到科学决策、依法决策、民主决策。

（三）明确经济责任，做到权责一致

职权和职责相一致是管理学的基本原理。没有离开责任的权力，也没有离开权力的责任。目前，高校每年的支出数额“在5亿至20亿元之间”，而且，“要经过学校很多部门安排调度使用”［12］（P41）。因此，高校应当牢固树立“全员理财”新理念，以职权和职责相一致为核心，建立健全经济责任制，切实做到从校长、总会计师或者主管财务工作的副校长，到校级财务部门和各预算单位主要负责人、再到全校各级专（兼）职财务人员和科研项目负责人等若干层级的人员都明确自己所应当承担的经济责任。

（四）健全预算制度，做到统筹兼顾

高校的预算是国家预算的重要组成部分，是高校财务管理总体工程中最关键、最核心的工程，“加强预算管理，进而提高学校的管理水平，是建设一流大学的必然要求”［13］（P23）。因此，高校应当围绕建设“节约型校园”和“低碳校园”的目标要求，按照“量入为出、保证重点”的原则，统筹兼顾学校与管理部门、教学教辅单位之间的利益关系，建立健全配套完备、有效管用的预算管理制度，“尤其要加强院系自筹收入的预算管理”［13］（P23），严格控制成本，严禁无预算支出和超预算支出，切实做到预算一经正式确定，就直接成为全校经济工作的“指挥棒”，有效解决预算宽余过度、应收费用游离于学校的总账之外等问题和“长流水”、“长明灯”等损失浪费问题。

（五）健全会计制度，做到相互制衡

高校应当按照系统论“系统、动态、层次”和控制论“可控、（信息）交换、反馈”等基本观点，根据不相容岗位要相互分离、制约、监督的原则，克服制度的顶层设计缺乏科学性和制衡性不强等问题，建立涵盖校内所有涉及会计事项的会计制度，建立全面覆盖、无缝链接，内容科学、程序严密，主体清晰、权责分明，职务分离、相互制衡，反馈及时、评估准确的财务风险预警机制，提高防控和抵御财务风险的能力，切实做到避免出现内部会计控制中的缺位、错位、越位现象；确保不放过一个财务风险点和不疏漏一个财务隐患点，确保记账、对账、调账、稽核、结算、审核、审批等各个环节相互依存、相互制约。

（六）坚持制度创新，做到与时俱进

制度创新是制度保持生命力的重要源泉。作为高校反腐倡廉制度建设的重要组成部分，高校内部会计控制体系中的各项制度建设应当坚持制度的稳定性与开放性相结合，坚持系统性原则和发展的观点，建立测评、评估、反馈和纠偏等机制，并随着高校内部会计实务的发展以及外部监管要求和生存环境的变化而发展变化，不断推进制度创新，切实做到事前防范、事中监控、事后查处三个环节中的各项权力有据可依、有章可循，界定明晰、程序透明。同时，努力增强制度的系统性和前瞻性，提高制度的针对性和可操作性，使高校内部会计控制体系中的各项制度在历史的进程中能够有效管用、不断创新、与时俱进。

（七）健全奖惩机制，做到奖罚分明

做正确的事要有明显的报酬（激励），做错误的事要承担后果（惩罚）。［14］（P92）一方面，应当建立健全合理有效的激励制度，对认真执行财经制度的单位和个人给予必要的奖励。比如，对困扰高校痼疾的学生欠费现象日益严重的问题，应当“重视学生欠费的管理，及时催缴学生拖欠的学费”［15］（P496），并做到把学费的收缴率与院、系、职能处室的经费挂起钩来。另一方面，还应当建立财务问责制度。按照“有权必有责、用权受监督”的问责要求，对容易发生腐败行为的财务风险点明确界定责任主体和责任人，严格实行责任追究，建立健全惩戒制度，而且惩戒措施应严厉。通过建立健全问责制度和惩戒制度，切实做到加大责任领导和责任人违反财经制度的成本，使其在心灵深处敬仰制度、敬畏制度，在行动中自觉遵守制度、严格执行制度，不断提高制度的执行力。

（八）加强监督检查，做到关口前移

在高校内部，监察部门应当把“管钱”和“管物”的领导干部和具体办事人员作为监督的重点对象，把资金管理权力的行使过程作为监督的重点环节；审计部门应当充分发挥“免疫系统”的预防、揭示、抵御三大功能，注重关口前移，全程参与涉及内部会计控制建设的相关制度的制定与修订，并对以财务部门为主组织实施的内部会计控制的实际过程进行“再监督”和“再控制”，切实做到从源头上预防私设“小金库”、挪用公款、贪污公款等行为的发生。在高校外部，应当把高校置于社会监督之中，定期请社会审计组织“以独立第三者的身份对高校的经济活动进行客观、公正、全面的评价”［11］（P58）；教育、财政、审计、银监局、人民银行等政府主管和监管部门以及检察院、法院等司法部门应当依法加大对高校财经行为的监控，并对发现的违法违纪违规行为及时进行严厉处理、处罚，使当事人因此而付出的“总代价”（社会声誉、地位和各种经济利益等）都要远远高于违法违纪违规行为的“净收益”。

总之，在加强高校内部会计控制建设中，高校应当从科学发展观的视角和从源头上预防腐败的高度，在改革创新的浪潮中和对存在问题的反思中切实做到思想上高度重视、以人为本，决策上科学民主、统筹兼顾，行动上持之以恒、权责一致，制度上有效管用、与时俱进，监控上关口前移、相互制衡，为促进学校的科学发展和跨越发展作出不懈努力。

［1］胡锦涛．高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［N］．人民日报，2007-10-25（2）．

［2］国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）［N］．人民日报，2010-07-30（15）．

［3］王军．乘势前进加快发展再创会计工作新佳绩［J］．会计研究，2006，（1）．

［4］1998年全国教育事业发展统计公报［EB／OL］．（1999-05-01）［2012-08-31］．http：／／www．moe．edu．cn／publicfiles／business／htmlfiles／moemoe_633／200407／842．html．

［5］教育部2011年全国教育事业发展统计公报［N］．中国教育报，2012-08-31（2）．

［6］常杰．高校财务风险的防范与控制［J］．时代金融，2012，（7）．

［7］邓小平文选：第3卷［M］．北京：人民出版社，1993．

［8］周斌．我国高校科研经费财务管理现状及其改进对策［J］．教育财会研究，2009，（6）．

［9］北京2008年审计结果：12所高校问题账目4．43亿［EB／OL］．（2009-07-24）［2012-10-10］．http：／／news．china．com／zh_cn／news100／11038989／20090724／15574679_1．html．

［10］重复报销发票摹仿他人签字［EB／OL］．（2005-04-19）［2012-10-16］．htpp：／／www．chinacourt．org／public／detail．php？id＝158797．

［11］翟志华．完善高校会计监督的对策［J］．中国审计，2007，（17）．

［12］孙平生．拓宽高学财务管理思路，着力把握几个重要环节［J］．教育财会研究，2009，（6）．

［13］杜育红．关于高等学校预算管理的几点思考［J］．教育财会研究，2009，（2）．

［14］张国清，李建发．美国政府机构内部控制的发展及其启示［J］．厦门大学学报，2009，（4）．

［15］夏瑾．地方院校适度举债发展及风险防范［J］．三明学院学报，2010，（5）．

On Construction Methods of Internal Accounting Control in Universities

CHEN Xiu-hui
(CPC Commission Of Discipline Inspection，Sanming University，Sanming 365004，China)

Internal accounting control of university is the basis of economic management,and the core of internal control in universities.Strengthening the construction of internal accounting control is the objective requirement on assuring funds security,the urgent demand of achieving the sustainable development,and the internal requirement on taking precautions against the original corruption in universities.Under the guidance of the scientific outlook on development, universities should construct the system of internal accounting control featured by"scientific content,rigorous procedures, complete setting and effectiveness"so as to promote sound,sustainable and quality development

Colleges and Universities;Internal Accounting Control;Scientific Outlook on Development;Corruption-Prevention

G40-054

A

1673-4343（2013）01-0086-05

2012-10-12

陈修辉，男，福建福州人，研究员。主要研究方向：高校反腐倡廉建设。