中国环境执法问题分析及改善方法

2013-05-14鄂晋

卷宗 2013年3期

摘要：我国当前经济的发展离不开环境的支持，经济发展与保护环境的问题也日益凸显。近年来，随着环境问题的不断严重，因突发环境事件所引起的群体性事件也随之增加，环境问题不仅给我国经济的可持续发展带来严重影响，而且也影响到了社会的稳定。环境问题没有妥善的解决与我国环境执法中存在的有令不行、有禁不止、政令不畅的现象有密切关系。环保执行力力度不到位的问题不仅影响政府的公信力，更影响了政府效能和执行力的公平性。因此，对环保执行力的研究具有现实意义。

关键词：环保执法；法律路径；管理途径

随着改革开放的不断深化，中国经济的发展取得了巨大成功。当前，我国已经进入工业化、城镇化加快发展的阶段，这不仅给我国经济社会的发展带来前所未有的机遇，同时也考验着我们如何在保护资源的前提下快速、有效、健康的发展经济。虽然环保工作越来越受到国家和各级地方政府的重视，环保执法的力量和力度也在不断增强，但我国环境资源的保护仍旧面临着十分严峻的形势。

1. 环境执行工作存在的问题

环保工作是否能有效进行，执法力是其关键。执法力不仅是执行能力的重要体现，也是各级方针政策能够贯彻落实的必要环节。虽然我国环境立法迅速发展，但环境问题仍旧日益凸显，环境立法与环境政策在地方政府的执行过程中仍旧存在一些问题。

1.1 环境执法疲软

环境执行疲软首先表现为执法受阻。环保部门虽然有环境执法的职责和责任，但在日长环境执法中，经常会碰到被检查方以厂里规定、地方政策规定等位借口拒绝检查。由于缺乏相应的强制手段，许多检查人员都被拒之门外或是错过了最佳执法的有利时机、其次就是处罚、整顿执行未果。虽然环境执法人员对企业的环境违法行为进行了查处并开出了处罚决定书或整顿通知书，但不少企业对于环保部门的处罚拒不执行，企业因违法所要承担的行政责任无法落实。最后就是有令不行、有禁不止。虽然我国环保法律政策不断迅速发展，但是很多地方政府为了发展本地经济，使得这些法律政策在地方执行过程中走样、变形，不能很好发挥其真正的作用。

1.2 环保执法不规范

在日常执法中，个别环保行政执法部门存在环保执法程序不规范、不依法办事的现象。执法自由裁量权的存在一方面可以保持执法过程的灵活性，但另一方面也可能造成执法过程中的主观性、随意性。执法程序的不规范容易造成执法的不规范，形成对相对人的合法权益的侵犯或是包庇相对人的不法侵犯。

1.3 地方保护主义的干扰

环保执法本应是政府执行力的一个重要组成部分，是环保部门及其工作人员贯彻落实国家环境保护政策、法律、法规及工作部署的工作[1]，但在实际工作中，一些地方政府为了保护本地利益，对环境问题视而不见，甚至放任自流，不惜以牺牲全局和长期资源和环境利益来追求短期和局部利益[2]，从而对环保部门的环境执法进行干扰，也使得个别污染企业有恃无恐，加大了环境执法困难。

2. 环保执行不力的成因分析

面对环保执行力疲软，其原因是多方面的，但大致表现为以下几点：

1）法律障碍，现有的环保法律法规原则性规定多，操作性差，部分法律、法规条文仅规定了违法行为而未规定法律责任，这使得环保部门在面对一些企业违法行为时往往难查处、难执行 [3]。

2）环保部门执行资源短缺，行政执行能力能否有效执行，执行资源是否充足是其关键，充足的执行资源是其实现的重要保障，但在我国许多的环境执法基层中，经费保障、技术支持等物质资源的短缺和信息资源的不足现象严重，使得执法机构在开展执法工作时心有余而力不足。

3）执法环境有待优化，对公众参与的渠道、机制、方式等应进一步做出具体规定，丰富公众参与的形式。公众作为环境污染的受害者，理应有权参与到环境保护中，维护自身的合法权益，但现阶段我国公众参与程度低、参与形式也非常有限。

4）执行主体能力不足，执法力量薄弱，我国的环保较发达国家而言起步较晚，环保自身建设滞后的问题严重。

5）环保执法的体制困境与执法中的利益博弈，执法部门之间协作、沟通渠道不畅与地方保护主义，也是导致环保事务执行不力的重要原因。

3. 提升我国环保执行力的政策、法律和管理路径

环境生态问题不仅仅影响我国经济社会的可持续发展，而且关系到我们每一个人的切身利益。面对当前环保执法疲软、环保执法不作为或乱作为的形势，我们有必要从政策、法律和管理路径方面来探讨环保部门的执行力的提升路径选择，从而提升我国环保执法的力度和强度。

3.1 提升我国环保执行力的政策路径

想要提升我国环保执行力的政策路径，一方面需要发挥环境经济政策的导向作用。在市场经济条件下，充分利用环境经济政策手段来引导和规制市场主体的行为，必将对各方主体产生更大的激励作用。具体可采取的经济手段包括环境保护税、低息贷款、环保拨款、环境标志、环保补助、押金、加速折旧等。通过政策的引导和相应的措施来降低相对人的环保成本，增强相对人的环境自我管理意愿，提高相对人的环境事务管理能力。另一方面，应建立环境治理成本分摊和经济补偿机制。环境污染本身的特点是影响范围大、危害严重、治理难度大，在明确污染者的个体责任的同时，应进一步扩大适用范围，突出区域、地区间的社会责任，调整我国单一的经济补偿机制和补偿水平。

3.2 建立环境行政强制制度

环境行政强制制度包括两个方面：环境行政强制措施和环境行政强制执行。面对我国环保执法当前所面临的执法受阻、处罚结果未果等问题，我国正在制定的《行政强制法》应确立环境行政强制制度，赋予环境行政主体行政强制权，改变执法手段软弱无力的现状。

3.3 提升我国环保执行力的管理途径

通过优化组织架构、完善执行流程、优化执行资源、加强执法能力建设、建设环境管理绩效考核与环保行政问责制和构建府际协作机制来全面提升我国环保执行力的管理途径，使我国环保执行力不仅在政策、法律上有保障，还在管理上有依靠，从而真正改变当前环保执行力疲软的形势。

3.4 加强政府及全社会对环境保护工作的认识

加强宣传、提高认识是解决环境政策执行力的关键，要从根本上转变社会环境观念，尤其是政府观念的转变尤为重要。要梳理正确的环境观念，在社会发展中追求GDP增长的同时，更要兼顾环境和谐的促进。将环境保护与经济增长放在政府政绩考核同等重要的地位。

4.结语

环境保护问题仍旧是我国社会经济可持续发展中不可忽视的问题之一，这不仅关系到社会经济的可持续发展，而且关系到社会的和谐稳定。环保执行力的有效保障，是确保解决环境保护问题的关键。环境保护执行力的提升，不仅需要政策、法律的保障，也需要管理的革新，更需要公众的积极参与与配合。

参考文献

1. 陈厚龙：“基层环保执行力建设的探索与思考”，《改革与战略》，2007 年第 4 期。

2. 周叔莲、刘戒骄：“怎样解决我国工业发展的资源环境问题”，《技术经济与管理研究》，2007年第4期。

3.董学宇：“环保执行力的低效困境与改善路径”，硕士学位论文，2010年3月。