中国公共产品服务高成本的原因及其对策

□ 金 潇 何翔舟

中国公共产品服务高成本的原因及其对策

□ 金 潇 何翔舟

公共产品直接关系公众的日常生活，随着社会经济的发展和公共管理理念的深入，我国公共产品服务体制的不科学引发的不良后果日益凸显，特别是公共产品服务高成本问题，已经严重影响着公众的福祉。政府对公共产品服务的垄断体制是其高成本服务的根源。政府垄断体制下，不仅不可避免地导致低效率，还使公共产品的管理机制松散，“公地悲剧”随处可见，对公共产品服务科学合理有效的监督管理机制也难以形成。公共产品服务高成本问题需要从破解政府公共产品垄断体制入手，变公共产品政府垄断体制为公共产品公私伙伴体制，进行民营化改革，有效化解公共产品高成本服务顽疾，最终达到增加公众福祉的目标。

公共产品；垄断体制；高成本；公私伙伴体制

我国现代社会的发展，要求各级政府提供各种形式的公共产品来保障社会大众的日常生活，这些公共产品显然应当是以优质服务和低成本为前提，寻求社会福利的最大化，这客观上要求政府提供公共产品必须是有效率和有效果的，这也是低成本政府建设和构建和谐社会的应有之义。然而，当前我国公共产品服务的高成本问题却是比较严重的，政府垄断的公共产品服务体制弊端诸多：决策制度设计的不科学导致政府盲目地作出决策而很少考虑成本问题，效率就无从谈起；核心的决策机制不科学，内部监督机制即使有，也难以发挥多少作用；社会的低关注和缺少监督动力更是造成了公共产品服务领域的“公地悲剧”，这一系列弊端不可避免地导致我国公共产品服务成本的畸高。公共产品高成本服务问题的研究和解决刻不容缓，需要从公共产品服务成本理论入手，剖析政府垄断体制下的高成本问题，构建低成本、有效率、服务优质的新型公共产品服务体制与机制。

一、公共产品服务成本研究的理论概述

公共产品服务成本的理论主要由西方学者提出和建立。公共经济学研究和公共选择学派创始人之一奥斯特罗姆在其《公共事物的治理之道》一书中阐明公共事物的治理应实行多中心的治理，利用各种社会力量合理配置公共资源，增加公共福祉。20世纪80年代，萨瓦斯针对政府垄断造成的公共产品高成本提出民营化改革作为公共服务提供机制，“狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济”。③E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，中文版前言。萨瓦斯把民营化作为一种管理工具、一个社会治理的基本战略，目的是建设更好的政府和社会。布坎南、戈登·塔洛克创立的公共选择理论从官僚体制上解释了公共产品高成本的主要原因，对公共产品服务成本的研究具有很大的理论意义。20世纪70年代兴起的新公共管理运动提倡在公共部门领域引入私营部门的管理方法和管理技术以节省政府对公共产品的服务成本，主张政府公共产品服务应广泛引入市场竞争机制，让更多的私营部门参与公共产品的提供和服务。21世纪初，美国人保罗.纳特出版了《决策之难－15个包括政府重大决策失误案例分析》，从真正意义上开始公共产品政府垄断成本问题的研究，对政府在公共产品决策的成本问题进行了深入讨论。不过，该研究没有深入对公共产品政府垄断成本的原因进行研究，也就无法提出对政府垄断成本的解决路径。

公共产品服务成本的理论研究表明公共产品服

图一 垄断导致无效率②

（二）卡特尔模型下公共产品的政府垄断

就公共产品服务领域而言，政府基本处于完全垄断地位，其它组织无法与之竞争，即使存在竞争，也由于政府掌握更多信息和资源，造成事实上的不平等竞争。

经济学中的卡特尔模型正可以用来阐述我国公共产品服务的高成本机理。卡特尔是指正式串谋在一起的一群厂商，能使一个竞争性市场变成一个垄断市场，以扩大产品提供者整体利益作为它的主要务不应该也不能由政府垄断提供，否则必然导致服务成本畸形膨胀和社会资源的浪费，最终损害公共福祉的实现；私营资本可以也应当进入公共部门领域，采用市场化的管理方法和技术，用多元竞争代替垄断，降低公共产品服务成本。

二、垄断体制是公共产品服务高成本的根源

（一）垄断导致无效率

斯密在《国富论》中谈到，独占乃是良好经营的大敌。良好经营，只靠自由和普遍的竞争，才得到普遍的确立。自由和普遍的竞争，势必驱使各个人，为了自卫而采用良好的经营方法。①亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究上卷》，郭大力，王亚南等译，商务印书馆1972年版，第140页。垄断是无效率的源泉，垄断行为使消费者遭受的损失大于垄断者获得的利润（图一）。可以预见，当政府对公共产品服务实行垄断体制时，也同样会导致低效率。目标，为了达到这一目的，在卡特尔内部将订立一系列的协议，来确定整个卡特尔的产量、产品价格，指定各企业的销售额及销售区域等。两者具有极其相似的特征。卡特尔的建立至少需要三个条件：一是卡特尔必须具有提高行业价格的能力；二是卡特尔成员被政府惩罚的预期较低；三是设定和执行卡特尔协定的组织成本必须较低。政府实际处于公共产品服务垄断地位决定了政府本身拥有随意提高公共产品价格而不受限制的权力；公共产品主要由政府本身提供，在现行政府没有科学完善的公共产品服务绩效评价体系下，公共产品的卡特尔几乎很少受到惩罚；特定公共产品供给涉及的公共事业单位数目少、行业高度集中、产品几乎完全相同，并且这些供给主体也已形成类似行业协会的组织（实际上相当于一些政府主管部门），公共产品组织成本也就不高。此外政府公共政策的约束造成我国公共产品政府垄断几乎是独一无二的卖方市场，政府公共产品服务的卡特尔体系相比较于一般市场经济中的卡特尔，具有更加稳定的基础和地位。

我们研究公共产品成本问题通过比较多个案例发现，在公共产品经营活动中私人经营管理的成本为15元人民币时，政府经营管理的成本为46元；一旦出现政府和私人组织或者其他组织在共同提供同一品种的公共产品时，就会计成本而言，政府要高出私人组织3－4倍。①何翔舟：《公共产品政府垄断的高成本机理与治理》，《社会科学战线》，2011年第9期。表1是课题组调研获得的某市群众艺术馆经营管理与民间经营管理的相关成本比较，不论从工资、车辆使用维护费还是业务招待费用，民间经营成本都要比政府经营管理低得多，总成本之比达到了4.42：1，节省费用106万元。由此可知，在公共产品服务领域，政府垄断体制确实导致高成本，公共资源被低效率配置和浪费。而且政府垄断体制造成的高成本一旦形成，便难以改变，很难找到替代品，也无法找到其他组织与之竞争，高成本、低效率状况会一直延续下去。

表1 某市群众艺术馆政府经营管理与民间经营管理的相关成本比较（1年）

三、垄断体制下我国公共产品服务高成本的原因

垄断导致高成本已是公认的事实，垄断体制下，公共资源的帕累托最优无法达到，帕累托改善效应也不可能在垄断组织中出现。公共产品政府垄断造成的高成本问题，在世界范围内都客观存在、不可避免。现行垄断体制下难以找到控制公共产品高成本的依据和措施，不过，分析垄断体制下我国公共产品服务高成本的原因仍然十分重要，有助于我们从政府垄断体制本身入手，破解垄断体制及其体制下的一系列机制，寻找公共产品服务高成本的解决方法。

（一）硬约束制度的缺失导致不科学决策

根据经济人假设，一个组织在缺乏应有的制度约束时，任何意义的决策都不可能给个人或者组织带来决策成本，一定意义上只有决策福利，决策这个本来有很大风险或者说有很大责任的活动，就会被最没有决策头脑的人争抢去了。市场经济中决策者作出的决策都力求高效、低成本的原因在于决策者不仅是对资源配置进行决策，一定程度上也是对自身的一种决策。如果决策者作出低效的决策导致损失时，其自身的职业发展、薪酬、生活水平也会一并受到影响，这种不言自明的制度约束使得私人领域的决策大都是有效率的。然而在政府垄断体制下，政府凌驾于公共产品决策之上，决策者作出任何公共产品决策几乎不会使自身受到任何损失，决策失败不需要付出个人代价，缺乏私人领域相类似的约束制度，政府内部也未能建立起有效的硬性约束制度，决策无效率、不科学导致的高成本现象也就不足为奇。

（二）社会监督的“公地悲剧”导致监督机制松散

美国学者哈丁1968年在《科学》杂志上发表的《公地的悲剧》一文，描述了无偿放牧导致公地不堪重负成为不毛之地的悲剧，阐述了产权不明、约束制度缺乏终究会造成资源过度浪费，社会福利的下降。我国垄断体制下的公共产品服务领域，正是由于产权高度抽象模糊，缺乏产权意识的公众没有产权的内在使用动机，造成社会监督缺失，无法有效规制政府决策和行为。当政府决策导致一少部分人利益受损时，这些人就有着强烈的动机通过各种方式表达利益诉求直到问题解决；然而，当利益受损方是全体公众时，无论损失大小，几乎没有人会去追究政府决策的责任，造成公共产品生产经营决策的“监督真空”，我们称之为公共产品服务领域社会监督的“公地悲剧”。公众的漠不关心直接导致一系列监督机制的缺失，加之政府自身由于既有利益的存在，是很少有意愿对现行制度进行改革。当政府决策缺少有效监督时，腐败就会大范围地出现，也必然提高公共产品成本，危害公共福利的实现。所以从监督制约方面看，公共产品在垄断状态下，其高成本问题是难以得到控制的。

（三）公共产品领域的人员膨胀导致高成本

人员膨胀在政府垄断公共产品领域非常普遍。调研发现，在高等院校、政府所有的学校，教师与学生的比例是1：13.6，私人所有的学校师生比例为1：26.6。相应地，管理人员与学生的比例，政府所有与私人所有分别为1：15.3和1：85.8。①何翔舟：《公共产品政府垄断的高成本机理与治理》，《社会科学战线》，2011年第9期。如果假定私人所有的学校人员比例是合理的，那么政府所有的管理人员膨胀现象就很严重了。此外，“帕金森定律”在政府垄断的公共产品服务领域广泛存在，公共事业单位希望增加管理者，而公共事业单位的优厚福利使其管理职位在社会上有着无限的需求，无数不称职的管理人员占据领导岗位，机构臃肿，人浮于事，效率低下。垄断体制下的公共产品服务领域，从事公共产品生产经营的人员越来越多，经费支出自然越来越大，造成政府隐性成本巨大。

四、公共产品公私伙伴体制：公共产品服务低成本的出路

（一）垄断体制下无法达致公共产品服务低成本

政府垄断体制本身带来的低效率，以及该体制下产生的人员冗余、决策机制不科学、内部监督机制不完善、社会监督“公地悲剧”等问题，都直接或间接导致公共产品服务的高成本。虽然国内外学者基于政府垄断体制较难改变的现实状况下，提出了体制内部的一些解决高成本的方法，诸如进行政府绩效评估、改变政府职能等，但都没能够在垄断体制下建立一系列科学合理的管理机制使得公共产品服务高成本问题得到根本性解决，政府垄断提供公共产品高成本仍然居高不下。笔者认为，在现行垄断体制下无法找到控制和解决公共产品高成本的依据和方法，只有从体制入手，变公共产品政府垄断体制为公共产品公私伙伴体制，才能真正解决我国公共产品高成本、低效率的顽疾，为公众提供低成本且质优的公共产品，使公众享受到更多福祉。

（二）公共产品公私伙伴体制的内涵

1、公私伙伴关系是公私伙伴体制的基础

建立公私部门之间的合作伙伴关系是公私伙伴体制的核心与基础。公私伙伴关系（Public－Private Partnerships，PPP）是指公共部门和私人部门为提供公共服务、公共产品而建立起来的长期伙伴关系。萨瓦斯认为公私伙伴关系有三种意义：首先是指公私部门共同参与生产和提供物品与服务的任何安排；其次，它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；再次，它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。同时，萨瓦斯认为公私合作可以采取多种形式（表2）②E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第254页。。具体到特定的公共产品服务领域，公私合作伙伴关系模式可以根据公共产品的不同类型而有不同的形式，诸如公私合资合作制、托管制、特许经营制、政府采购（服务外包）等形式。

表2 公私伙伴关系类型连续体

2、公共产品政府决策科学化是公私伙伴体制的前提

决策科学化是指运用科学的理论、程序、方法和手段进行决策，以求合理确定决策目标、科学规划和优选方案，从而以最低的代价取得最好的效果。③王春福：《论决策的科学化和民主化的统一—兼论政策科学的学科理念》，《政治学研究》，2004年第4期。政府决策的科学化是各级政府一致追求的目标，包括公共产品公私伙伴体制这一科学决策在内，最终都需要政府通过制定公共决策来执行。现实情形中，各级政府处于公共产品服务实际的垄断地位，做出的有关公共产品的决策在垄断体制下从其角度看可能是科学的，但从整体社会福利角度来看，却有其不科学之处。要使公共产品政府决策科学化，需要顶层决策层运用科学化决策程序否定公共产品服务垄断体制，建立公私伙伴体制这一符合公共资源最优配置的公共产品服务体制，并在此基础上一如既往运用科学化决策程序进行公共产品的资源配置。只有公共产品政府决策达到科学化这一前提，公私伙伴体制才能得到确立并有效落实和运用。

3、民营化改革是公私伙伴体制的主要机制

作为公共产品公私伙伴体制核心的公私伙伴关系客观上要求政府在公共服务领域破解现行垄断体制，进行卓有成效的民营化改革。实现公私部门之间的伙伴关系，民营化改革应当成为公私伙伴体制实现的主要机制。萨瓦斯通过对49个国家民营化实践的研究认为“民营化旨在改善政府作为服务提供者的绩效，这包括打破不必要的政府垄断，在自来水、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争”。①E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，中文版前言。公共选择理论也指出，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府垄断提供，摆脱和打破政府垄断体制的最好出路便是建立公私机构之间的竞争。民营化机制意味着政府应当取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特区经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。民营化改革就是要重新审视政府的角色，更多依靠市场、社区和公民的力量，达致公共服务的优质高效。

4、需求导向型的公共产品服务机制是公私伙伴体制的必然要求

需求导向型公共产品服务机制是新世纪以来国际社会公共管理的主流，是针对传统官僚模式下公共组织缺乏对公众需要何种公共服务的回应而产生，把购买需求和公共需求作为改善公共管理、实现社会和谐的重要举措，试图把政府打造成以需求为导向、积极回应需求的需求型政府。需求导向型政府的管理哲学就是回应需求、为需求服务、对需求负责。

需求导向型的公共产品服务机制，是公共产品公私伙伴体制的必然要求。在这一机制作用下，政府需求导向型的公共产品服务机制改变了政府一直处于公共服务的垄断地位，提倡在公共产品服务领域采取公私伙伴关系。首先，政府提供公共服务应当是低成本、优质、高效的，这与公私伙伴体制力图达到的目标是一致的；其次，需求导向型的公共产品服务机制要求在社区和公共需求中引入竞争机制，只要能够提高公共服务的效率，使公共服务更加优质，政府就应当把原由政府直接提供的一些公共服务以不同的合作模式，鼓励私营企业投资到原来由政府包揽的公共领域，构建公私部门之间良好的合作关系，这正是公私伙伴体制所追求的目标。

五、公共产品公私伙伴体制的展望

不可否认，在我国现行政治体制下，政府对公共产品的垄断体制还会存在相当长的时间，公共产品公私伙伴体制还仅仅是理论上的一种探讨，笔者也还无法将公共产品公私伙伴体制详细阐述。但是我们可喜地看到，在很多公共产品服务领域、很多局部地区，公共产品公私伙伴关系和体制正在建立，如深圳市从2002年起，对水务、能源、燃气和公交等公用事业进行国际招标，出台《深圳市公用事业特许经营方法》，社会资本得以进入过去完全由政府垄断的公共产品领域。②李延均：《公共服务领域公私合作关系的契约治理》，载《理论导刊》，2010年第1期。此类公私合作的成功案例已经很多，大多数都能够减少公共产品服务的成本进而降低其价格，让公众享受到更多的福利。公共产品公私伙伴体制被证明的确是一种较公共产品政府垄断体制更优的公共产品服务体制，与我国社会、政治及经济体制也不存在明显的冲突。

当前需要解决和突破的问题主要有两个：一是结合理论研究和实践创新，形成公私伙伴体制的理论体系；二是创设针对公私伙伴关系的专门法律，完善各类地方性法规，统一规范，为公共产品公私伙伴体制的形成提供稳定的法律制度环境。□

（责任编辑：严国萍）

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1007－9092（2013）02－0087－05

金潇，浙江工商大学公共管理学院行政管理系研究生，主要研究方向为政府成本与绩效；何翔舟，浙江工商大学政府成本与绩效评价研究所所长、教授，主要研究方向为政府成本与绩效。

国家自然科学基金项目“有形公共产品低成本服务的体制与机制研究”（71273236）、浙江工商大学研究生科研创新基金。

②保罗·克鲁格曼，罗宾·韦尔斯：《微观经济学》（第三版），黄卫平等译，中国人民大学出版社2012年版，第444页。