司法体制之时弊:司法与司法行政职权合一

姜小川

2002年，党的十六大报告首次提出“推进司法体制改革”，当时就要求“改革司法机关的工作机制和人、财、物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。时至今日，此项改革“雷声大雨点稀”。这就从侧面告诉我们，此项改革因切中要害而举步维艰。党的十八大报告在十七大“深化司法体制改革，优化司法职权配置……”的基础上，要求“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。基于此，笔者就司法与司法行政事务职权的分离阐述如下。

一、司法与司法行政职权之比较

现代意义上“司法”的概念是与分权学说紧密联系在一起的，是西方资产阶级在反对封建特权和专制的革命中，作为与立法、行政相对应的产物而由行政中分离出来的，其主要职责是通过依法裁判纠纷实现社会公平，同时，对行政等权力予以限制，以防其滥用。就我国而言，“司法”之“司”乃“掌管”、“操纵”之意。“司法”即执掌法律实施的专门活动。“司法”一词，我国古代即已有之，专指掌管刑法或狱讼官吏的官名①如唐朝州一级的掌管刑法的官名为“司法参军”，县一级的掌管狱讼的官名为“司法”。。作为与立法、行政相对应并成为一种专司国家审判职能意义上的司法概念，在我国始于近代清末的变法修律。由于历史的原因，我国宪法将检察院与法院相提并论，视为同类机关。党的“十五大”至“十八大”报告中，则明确将法院、检察院均作为司法机关。故理论上有“司法两权理论”之说。②“司法两权理论”是相对于“司法四权理论”和“司法三权理论”而言的。在上个世纪80年代中期之前，我国通行的司法观点是公安、检察、法院、司法行政四机关行使司法权的活动，可以佐证这个问题的是上海辞书出版社1984年版《法学词典》第242页关于“司法”的解释，以及修改前、后《刑法》第84条、94条关于“司法工作人员”的说明。此后，流行的观点是公安、检察、法院三机关是司法机关，如自1982年起使用的法学教材编辑部编审，法律出版社出版的高等学校法学教材《刑事诉讼法学》即认为，公(含国家安全)、检、法三机关是刑事诉讼中的司法机关，依法分别行使侦查权、检察权、审判权。近年来，随着司法体制改革理论与实践的深入，世界通行的司法与审判实为同义语①【日】伊达秋雄著:《刑事诉讼法讲义》，政文堂昭和四十三年十月十日刊行，第15页。的观点也渐为人们所认可，这与“近现代西方国家的司法权只是指审判权，不包括检察权”②肖扬:《当代中国司法制度》，《五个当代讲稿选编》，中央党校出版社2000年版，第180页。是一致的。本文所说的司法权，主要是就审判而言的。

司法行政事务，是指司法机关的行政事务，主要包括对司法机关的机构设置及编制、人员选拔及培训、财务经费、物资装备、基本建设、科技管理、后勤服务、行政人员等的管理。司法行政事务直接为司法工作提供物质经费保障、司法技术支持、后勤服务管理。这项工作的状况直接影响着司法的公正程度。

司法与司法行政是两种不同的职权，这主要表现在:

首先，二者产生的基础和作用不同。司法职能基于履行宪法赋予司法机关的职责而产生，其作用在于解决社会纠纷;司法行政事务的管理则是基于司法机关行政事务的需要，是一种对司法的辅助性职能，属于行政职能，目的在于为司法职能的正常运行提供服务和保障。

其次，二者的内容和基点不同。司法是裁判者对权利、权力各自以及相互之间的纠纷依据一定的规则居中裁判的活动。司法作为对是非曲直进行的识别与判断，要求在制度的设计上保障裁判者的地位、身份、意志和活动的独立。这种独立，既包含着裁判者与权利拥有者之间的独立，也包含着裁判者与(行政)权力持有者之间的独立。通过独立达到司法目的的公正。司法行政是一种在国家司法权力体系中以管理和服务为内容的工作，具体讲是对司法机关的机构、编制、经费、装备等司法行政事务实行的管理。与司法职能强调独立相反，司法行政职能强调命令和服从。

再次，二者的性质和内在规律性要求不同。司法职能通常表现为对案件的审理和裁判。审判这一本质属性，决定了司法职能在行为方式上具有独立性，在行为启动上具有被动性，在行为态度上具有中立性，在行为效力上具有终极性，在行为效果上具有权威性，在上下级关系上具有审级性;而司法行政职能是一种管理工作，其在行为方式上具有行政性，在行为启动上具有主动性，在行为态度上具有倾向性，在行为效力上具有先定性，在行为效果上具有阶段性，在机构关系上具有隶属性。

正是由于两种职能性质不同，作用各异，故理论上讲，裁判性质的司法职能与管理性质的司法行政职能应当分别由不同的国家机关来行使，以适应两种不同工作的不同规律性要求。如果将两种有着截然相反内在运行规律和要求的职权放在同一个部门，必然因职责的混淆而导致职能的无序。

二、我国司法行政职权配置之沿革

中国自古司法与行政不分，直到清末，迫于西方列强的压力，内外交困的清廷不得不于1901年进行“新政”。1906年，清廷效仿西方，改刑部为法部，改大理寺为大理院，中国首次出现了现代意义上分别专掌司法行政事务和审判职能的两个不同机构。只是大理院和法部自产生之初起，院部之争就没有间断，这也就为后来司法与司法行政事务职权的反复埋下了伏笔。之后的中华民国南京临时政府、北洋政府、国民党政府延续了这一格局。

中华人民共和国成立以来，司法与司法行政事务职权的配置大体经历了以下四个阶段的演变过程。

1、1949年至1959年的分离阶段

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十条规定，政务院设司法部，主持全国的司法行政工作。根据以往革命根据地人民司法工作的经验，当时实行司法行政与审判职能的“分立制”。为此，在原华北人民政府司法部的基础上组建了中央人民政府司法部。1949年12月，中央人民政府委员会批准了《最高人民法院试行组织条例》和《中央人民政府司法部试行组织条例》。规定最高法院为纯粹的审判组织，相关司法行政事务主要由司法部负责，并明确了司法行政的15项具体任务。

在中央，这一司法与司法行政分立的组织构架延续至1959年司法部被撤销。在地方，由于建国之初，只有中央及各大行政区才设专门的司法行政机关，而当时地方县、省两级法院的司法行政工作均由省级法院掌管。①1954年《人民法院组织法》通过之前，地方仅设县、省两级法院，均为同级政府的组成部门，最高法院在各大行政区设分院、分庭，省级法院在本省内专区设分院或分庭，之后才逐渐改为基层、中级和高级三级法院，并在形式上不再隶属于同级政府。直到1954年8月，随着各大行政区及大区司法部的撤销，中央司法部发出了《关于各省与中央直辖市审判机关与司法行政机关分立问题的意见》，要求各省逐步建立司法厅(局)，负责本省省级审判机关的司法行政工作。因此，与中央自建国起即实行司法与司法行政分立的格局不同，省级层面仅在1954－1959年期间实行过司法与司法行政职权的分立，而基层法院尚未来得及实行审判与司法行政职权的分立，两种职权就又被合并由法院统一行使了。

2、1959年至1979年的合并阶段

受1957年“反右”斗争扩大化的影响，以为“司法改革已经基本完成，各级人民法院已经健全，人民法院的干部已经充实和加强，司法部已无单独设立必要”②蓝全普等:《当代中国的司法行政工作》，当代中国出版社1995年版。转引自陈航平《论中国法院的“合一制”(上)》，《法制与社会发展》，2011年第6期。。因此，1959年4月28日第二届全国人民代表大会第一次会议通过决议撤销司法部。于是，从中央到地方，司法行政与审判两种职能由之前的分别由司法行政机关和法院行使，合并由法院独家行使。司法与司法行政职权的配置在之前已经埋下了伏笔的情况下，进一步留下了隐患。

3、1979年至1982年的再分离阶段

文革期间，各级法院先后由军管委(会)接管。1972年以后，各地法院逐渐结束军事管制，沿袭了文革前的做法，恢复相关的司法组织机构建设。鉴于公证、律师、法制宣传等广义上的司法行政事务相当庞杂，且工作日益繁重，而法院又难以胜任的情况，1979年6月，中央政法领导小组向中共中央报送《关于恢复司法部机构的建议》，提出:“人民法院是国家的审判机关，担负着行使审判权的重任，它不适宜并且也确实难以兼顾上述各项(司法行政)工作。”同年7月通过的《中华人民共和国人民法院组织法》第17条则恢复了1954年法院组织法的规定:“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”;第37条规定“各级人民法院助理审判员由司法行政机关任免”;第42条规定“各级人民法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定”。这些规定为司法与司法行政职权在合并20年之后的分离奠定了法律基础。同年9月，第五届人大常委会十一次会议决定恢复司法部。同年10月，中共中央、国务院下发《关于迅速建立地方司法行政机关的通知》。

4、1982年至今的再合并阶段

1982年5月，司法部党组向中共中央报送《关于司法部的任务和工作机构改革的请示报告》，建议将法院的司法行政工作交由法院自行管理;法律法规汇编工作交由国务院办公厅法制局承担。同年6月，国务院以“(82)国函字115号”《关于司法部机构编制的复函》，批复司法部机构及编制为:“办公厅、政策研究室、教育司、宣传司、公证律师司、调解司、外事司、人事司。机关行政编制260人。”同年8月，最高法院与司法部联合下发通知，要求司法部主管的与法院相关的司法行政工作移交最高法院管理，各省级司法厅(局)管理的同类工作移交各高级法院管理。③具体内容包括“司法部主管的审批地方各级人民法院、各类专门人民法院的设置、变更、撤销，拟定人民法院的办公机构、人员编制，协同法院建立各项审判制度，任免助理审判员以及管理人民法院的物资装备(如囚车、枪枝、司法人员服装等)、司法业务费等有关司法行政工作事项”。《司法部、最高人民法院关于司法厅(局)主管的部分任务移交给高级人民法院主管的通知》((82)司发办字第218号)。这样，在中央和省级政权机构层面，审判职能与司法行政职能“分立”不久的状态又回归到“合一”。至于县级司法行政机关则由于建设缓慢，尚来不及对基层法院的司法行政工作形成实际的影响，司法行政的职权便不复存在了。

至于司法部党组当时为何将司法行政等相关职权移交法院等有关部门，笔者尚未见到能够说明确切原因的材料，推测其来自司法部和法院两方面:一方面，司法部刚刚重建，无力胜任司法行政工作。如前所述，1979年司法部的恢复，本身就是基于党的十一届三中全会之后法制建设百废待兴的紧迫需要。当年底，全国司法行政部门实际调进的工作人员仅占全国组织工作座谈会上布置总数的6.4%，至于省级司法厅(局)则更面临组织建设不健全，各项工作势单力薄，没有专责的下级工作机构和人员，许多工作无法进行等一系列问题，管理司法行政工作力不从心。另一方面，法院自1975年恢复至1982年，建制已经相对稳定、完善，组织机构也相对健全，特别是在“文革”之后，随着复查纠正“冤、假、错”案工作成绩的显著，其地位相应日益显赫，加之其在此之前有多年从事司法行政工作的经历，已非司法行政机关所能驾驭。

三、我国司法机关管理司法行政事务分析

长期以来，我国司法行政工作与司法行政机关分离而由司法机关管理，实乃理论上的不清、法律制度不健全所致，同时，也与特殊的历史背景分不开。

1、司法机关自行管理司法行政事务缺乏法律依据

首先，从宪法角度看。如前所述，1982年6月，虽然国务院已同意司法部党组关于将法院的司法行政工作由司法部交由法院自行管理的请示，但同年12月五届全国人民代表大会五次会议通过的《中国人民共和国宪法》第89条第(八)项却又明确规定，国务院有“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”的职权。与此相对应，宪法第107条规定:“县以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。此后，宪法虽然几经修改，但上述内容始终未动。这就从根本大法的角度，确立了政府管理司法行政工作的宪法地位。与此同时，宪法第123条和第129条分别规定:“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”;“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。也就是说，1982年的宪法重新确认了司法行政职能与司法审判职能相分离的原则，只是这一宪法原则自1983年至今从没有得到实际的落实。而且，此后在1983年、1986年、1997年等历次的机构改革中，国务院及县以上人民政府事实上也均放弃了对司法机关司法行政工作的管理职能，使宪法关于司法行政职能与司法审判职能相分立的原则被搁置，在事实上形成或者恢复了司法行政职能与司法职能均由司法机关合一行使的状况。

其次，从法院组织法的角度看。一方面，1983年9月，第六届全国人大常委会第二次会议通过修改的《中华人民共和国人民法院组织法》，删除了所有涉及司法行政机关的条文，似乎实现了审判与司法行政的正式“合一”，但实际上，法院组织法对上述内容的删除与1982年宪法第89条第(八)项、第107条的规定是相抵触的。另一方面，1983年修改的法院组织法也没有对法院管理司法行政事务作出明确规定，更未赋予其直接管理司法行政事务的职权。对此，时任全国人大常委会法制委员会副秘书长、后任全国人大常委会副委员长的王汉斌在对当时法院组织法的修改“说明”中这样解释道:“考虑到这项工作的分工(即由法院和司法行政机关共同研究商定分别管理的办法——笔者注)较易发生变动，为了有利于法律的稳定性，‘法院组织法’以不作规定为好。”①王汉斌:《关于修改人民法院组织法和人民检察院组织法的说明》，《人民日报》1983年9月3日。而事实上，有关法院管理自身司法行政事务工作的立法规定至今付之阙如。因此，严格地说，多年来法院将司法职能与司法行政职能“合一”的做法是缺乏法律依据的。

2、司法机关自行管理司法行政事务缺乏充分的理论依据

首先，司法行政职能与司法职能在本质上的不同，决定了行政与司法有着不同的特点和内在要求，需要不同的管理模式和手段。如果两种职能由同一机关行使，诱发了不同权力的运行冲突，也加大了管理的难度和成本。若由司法机关自行管理司法行政事务，不仅使司法机关在本应行使法定审判、司法解释等有限的司法职责之外，事实上还行使着其他多元职权，而多元职权并存于司法机关的格局本身就与司法的本质属性相悖，且因这些职权的派生缺乏法律依据，将不同性质的司法权与行政权相混同，甚至很大程度上颠倒了主次位置，有碍司法权的公正行使。

其次，司法机关管理自身的司法行政事务工作就使司法机关事实上处于了既是裁判者又是当事人角色的地位。司法机关如若管理和操作具体的司法行政事务，不可避免地会与行政等部门发生这样或者那样的联系，由此而产生的纠纷也将不期而至。而这些纠纷一旦诉至法院，意味着司法机关事实上已经处于一方当事人的地位。此种情况下，司法机关再行审理和裁判，无异于即是运动员又是裁判员，再讲司法的中立和公正，实难令人信服。

再次，司法机关行使司法行政职能，不符合司法的属性。应该看到，对司法行政事务的管理，涉及到政府及其他若干部门，司法机关行使司法行政事务，必然与政府等部门发生联系并希望其给与支持，由此也使政府等其他部门干预司法成为可能，使与生俱来的司法机关在司法职能之外又具有了行政的职能，也因此增加了外部对司法活动的影响，有悖于司法裁判的本质属性和司法中立等一系列司法基本属性的要求。而由司法行政机关作为中介专司司法行政之职，一方面，因将司法与司法行政职能分离，司法机关没有了与政府等其他部门发生联系的理由和机会，阻断了其与政府等其他部门的联系，从体制上确保司法机关始终处于一种超脱、公允和中立的地位，不必为各种繁杂琐碎的行政事务奔波分心，浪费本来就有限的司法资源，也避免了司法机关因人财物等行政事务而可能与有关方面发生利益冲突和依附。另一方面，由于司法行政机关只负责司法行政事务，没有职责之外其他利益追求，对司法机关的干扰因此降至最低。

最后，司法职能与司法行政职能分离有利于司法独立的实现。司法改革的整体目标是实现司法独立，司法管理制度改革也必须以有利于司法独立为追求。为了避免法院内部司法业务与行政管理职能发生冲突，进一步将法官从行政事务中解脱出来，必须在法院内部实现行政管理职能与司法职能的分离，以避免行政化管理给审判独立带来的干扰。

正是基于上述理由，党的十六大报告提出“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。这既是合理配置司法权内在逻辑的必然要求，也是中国司法体制改革的要害所在。很显然，这一要求的实质就是要将司法机关的司法行政事务交给司法机关以外的行政部门管理。但有观点认为，“法院自行管理司法行政事务，符合党的十六大精神”，“要实现审判工作与司法行政事务的分离，应当在理顺法院人、财、物管理体制的基础上，从法院内部进行恰当的职能划分来实现，保障法院法官和其他工作人员职责相区分”。①邵文红、蒋惠岭:《中国法院体制改革论纲》(作者单位均系最高人民法院)，载孙谦、郑成良主编《司法改革报告:中国的检察院法院改革》，法律出版社2005年版，第226－227页。殊不知，法官自己主张法院自行管理司法行政事务本身就难免有基于本位和部门利益考虑之嫌，更何况，党的十六大关于司法与司法行政事务相分离的要求，正是理顺法院人、财、物管理体制的政治基础和突破口。因此，笔者主张，恢复1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的人民法院组织法第17条关于“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”及其他相关的法律规定，使法院从繁重的司法行政事务中解脱出来，全身心地投入到对案件的审理和裁判之中。

勿庸讳言，即使司法与司法行政职能分离也不能彻底杜绝司法的不公和腐败，因为，任何制度的运作都有其自身的局限性，司法的不公和腐败不会因为一项制度的施行就销声匿迹，而且，司法腐败的原因复杂多样，不限于司法与司法行政职能的合一。因此，问题的关键在于哪种制度相对更科学，理论上讲，司法与司法行政职能的分离，不仅从体制上理顺了两种不同性质的职能关系，而且，在另一种意义上，也从制度上使司法与司法行政两种不同但有联系的职能形成一种监督制约关系，从而有效地减少和防止腐败。

3、司法机关自行管理司法行政事务之时弊

首先，司法机关自行管理司法行政事务致司法工作喧宾夺主。这体现在两个方面:一方面，司法机关内部业务人员和行政人员的比例倒挂。根据统计资料显示，本世纪初，每10万人口中含法官数排序是:中国21.5，美国 11.6，法国 8.4，英国 6.1，日本5.7，德国2.6。②刘海亮:《司法体制改革的关键:完善职权划分清晰角色边界》，《司法研究》，2003年第2期。中国有30万绝对数字的庞大法院队伍，虽然数量位居各国榜首，但却有一半的人不从事审判业务工作。现行司法体制下，法院审判人员与行政管理人员、工勤人员的比例倒挂，因此，后勤和行政部门的中层领导及工作人员与业务庭审判人员交叉使用、待遇相同已成为法院内部不成文的规定;而一些业务骨干为了能得到提职晋级的机会，自愿到辅助司法的行政部门谋求一官半职也已成为既实用又符合体制的潜规则。另一方面，司法机关各类行政事务的机构应有尽有，甚至办成了“一条龙”服务的小社会。形式上，“大而全”的司法机关似乎行政事务功能齐备，便于操作，但实质上，却背离了司法的定位，搞乱了上下左右的各类关系，且易同司法内部和外部社会的方方面面发生千丝万缕的联系，难以从制度上保证司法的客观中立。

其次，由于司法机关管理司法行政事务，自然派生出一系列司法之外的其他职责。既然司法机关兼具行政的性质，那么，党委、政府将其视为行政机关，分配、摊派司法之外的行政工作也就在情理之中。从植树造林到解决涉诉信访、从城镇拆迁到应对司法舆情……司法机关无所不在，无所不能。但固有的司法与行政合一的司法体制面对层出不穷的矛盾，往往因僵硬而脆弱，疲于应付但效果欠佳。而且，随着我国进入诉讼社会，①一般而言，如果一个社会每年约有10%的人口涉诉，则该社会即可被认定为“诉讼社会”。进入21世纪以来，我国每年约有一亿二千万人(次)牵涉各类诉讼或准诉讼、类诉讼程序，约占全国人口的9.2%;如果再把人民群众诉诸民间组织、行业协会等调处的涉法矛盾纠纷加进来，则涉诉人口比例更高。(参见张文显:“联动司法—诉讼社会境况下的司法模式”，参见http://www.law－lib.com，登录日期:2011年2月2日)这类问题越来越突出，严重冲击和影响着司法机关的本职工作。

再次，司法机关管理司法行政事务，颠倒了其在司法体制改革中的地位。由于司法机关掌控着司法行政职能，加之行政固有的属性，造成了司法体制改革事实上转换为司法机关相互争权夺利平台的局面，本来应该处于被改革对象的司法机关摇身一变，成为了首当其冲的司法改革主力军。他们必然基于本位，从固有和眼前的利益出发，各自为政，头痛医头脚痛医脚。改革也只能局限于内部的机制，而不可能触及司法体制，更缺少部门间的协调与配合。一些看似轰轰烈烈的司法改革举措，不仅无助于司法行政职能的优化配置，反而为未来的司法体制改革加大了成本。当司法改革方案的实施者成为改革方案的设计者时，意味着被改革的对象成为了改革的主导者，改革的后果就不能不令人担忧。

最后，司法机关管理司法行政事务，导致了司法行政事务改革中主次顺序的倒置。这些年来，虽然司法职能与司法行政职能的分离一直被作为司法体制改革的重要工作在努力进行，如建立了国家统一的司法考试制度，改革司法鉴定制度……。但是，主要的司法行政事务仍然留置在法院。固然，我们应该按照党的十六大的要求，“逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”，但也不能因此就一味等待，甚至停滞不前，而且，需要逐步由法院分离的司法行政事务应该是诸如法官的考核、奖惩、法院内部人员和案件管理行政化等与法院关系密切的司法内部行政事务，而绝非本应属于司法行政机关业务职能的司法行政事务。但在司法机关自行管理司法行政事务的体制下，这种涉及司法机关既有利益的司法体制改革的难度可想而知。

四、国外司法行政职权配置比较

司法与司法行政职能相分离，是现代法治国家司法体制设计遵循的一项基本原则，也是各国宪政发展的一般性规律。我国司法部研究室曾对法国、德国、意大利、埃及、奥地利、英国、美国、加拿大、澳大利亚、南非、日本、俄罗斯等具有代表性国家的司法制度作过专门研究。这些国家既有大陆法系国家，也有英美法系国家;既有发达国家，也有发展中国家;既有法治传统比较成熟的国家，也有目前正在推行法治的转型国家。通过研究发现，对于法院行政事务的管理，世界各国主要有这样三种模式:一是由政府专门的司法行政部门主管。如加拿大、法国、德国、澳大利亚、南非、埃及等;二是由独立的司法委员会等机构管理。如英国没有司法部，在2003年改革之前，法院的司法行政事务由独立于法院的法律大臣办公室负责，改革后由新成立的宪政事务部和法官任命委员会负责。而西班牙、葡萄牙、智利等国则由司法委员会管理;三是法院管理司法行政事务。这主要涉及美国、俄罗斯、日本、韩国。

对于上述由法院管理司法行政事务工作的四个国家的范式，笔者想强调注意以下几个问题:

第一，法院管理司法行政事务并不意味着法院对该项工作完全独立自主，而是要在议会的直接领导下来进行管理的。在美国，国会首先设立了只对国会负责的联邦司法委员会，作为对法院司法行政事务的管理工作进行决策的专门机构。与此同时，国会还成立了联邦法院行政事务管理局，作为联邦司法委员会的秘书机构，具体负责落实联邦地区法院、联邦巡回上诉法院、联邦最高法院的司法行政工作，避免了在每一个联邦法院都设立行政事务管理局，保障了整个国家司法行政工作实施的统一。此外，国会还设立了美国联邦司法中心，作为专门的培训咨询机构。日本则是由议会在最高法院设立旨在向议会负责的最高法院事务总局，专门负责对最高法院司法行政事务的管理和全国法院司法行政工作的指导。韩国也是在国会的领导下，在法院设立行政处，负责法院的司法行政工作。俄罗斯由议会上院俄罗斯联邦委员会在最高法院内部设立直属的司法司，专门负责法院的司法行政事务工作①参见《世界主要国家司法体制研究报告》(司法部研究室)，《中国司法》，2004年第1期。。

第二，司法行政事务最初一般是由司法行政机关管理的，后因各国的不同情况和原因导致了法院对自身司法行政事务的管理。美国法院的司法行政事务，在建国之初的100多年内，一直是由司法部进行管理的。只是因为美国司法部职责过多，权力过于集中，②美国司法部管理和监督联邦警察系统，负责危害国家安全的约200种罪行的侦查工作。管理和监督联邦检察系统，指导联邦地方检察官工作。管理和监督联邦所属的全国监狱及其他惩罚机构。对违反联邦法律的各种犯罪活动包括颠覆活动等案件进行调查和起诉。执行移民法、国籍法和有关麻醉品管理的法律。协助起草联邦法律规程，作为总统或政府的法律顾问。依法对公民予以法律上的保护和帮助。保护商业正常竞争等等。不利于分权制衡，故在1939年将法院的司法行政事务工作交由国会设立的专门机构负责。前苏联法院的司法行政工作也一直是由司法部负责的。只是1991年苏联解体后，社会急剧转型，经济非常困难，法院经常被停电、停水，甚至因为经费不足而无法传唤证人、进行鉴定、购买邮票和纸张等必备的办公用品，各级法院院长不得不为此四处奔波，而司法部面对上述法院面临的一系列司法行政事务问题无能为力。鉴于此，俄罗斯于1997年被迫将法院的司法行政事务职能由司法部交由在议会领导下的最高法院直属司法司负责。日本早在1871年就设置了司法省，实行司法与司法行政两种职能合一的体制。1875年，将法院从司法省中分离出来。二战失败后，日本被迫接受美国三权分立的模式，参照美国的方式管理法院的司法行政事务。1947年之后，通过《法院法》等新制定的法律，将法院从司法省分离。司法省的法务厅后来改为法务府、法务省。于是，法院便成立了法院事务局，负责一部分法院的司法行政事务。

第三，法院管理司法行政事务并不意味着所有的法院司法行政事务都由法院独自负责，司法行政机关仍然承担着一部分法院的司法行政工作。美国司法部负责的法院司法行政事务包括:一是负责总统任命联邦法官过程中的具体行政事务。美国联邦法官的职位设置虽然由国会控制的，但联邦法官人选却是由司法部拟定，并由司法部在进行考察和背景调查等程序后，才能报总统提名。二是负责对联邦法院执行官服务处的管理。包括押送犯人，通缉联邦监狱逃犯，为法院及员工提供安全保卫等。三是管理司法警察，负责民事、刑事裁决的执行。俄罗斯司法部承担的法院司法行政事务有:刑事、民事和国际债务的执行;司法警察的管理;审判工作及相关人员安全的保障。日本法务省管理的司法行政事务包括:内阁任命法官程序中的具体行政事务;组织国家统一的司法资格考试;负责对监狱、少年院、妇人辅导院等刑罚执行部门的管理;负责对司法警察的管理。③上述内容参见孙业群:《司法行政权的历史、现状与未来》，法律出版社2004年版，相关章节。

综上所述，将司法行政事务从司法机关分离，是我国宪法关于司法与司法行政分立规定的要求，这不仅符合权力制约的一般原理，也符合我国的国情和当今世界多数国家的司法惯例。一方面，只有实现司法与司法行政的分离，才能把司法机关从繁重的司法行政事务中解脱出来，把精力集中到司法机关的业务工作上，才能把司法机关从行政对办案的束缚和干扰中解脱出来，使司法人员能够真正集中精力，专心致志地依法独立公正地行使职责。另一方面，也只有司法行政事务的管理权回归司法行政机关，才能使司法部成为名符其实的司法机关的“组织部、宣传部、教育部、后勤部，”④《我国司法行政体制的历史沿革》(司法部研究室副主任王公义执笔)，《中国司法》，2004年第1期。为司法的公正从人才、行政等多方面提供有力的保障。从这个意义上讲，十八大“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，可谓切中时弊、正逢其时。