农村土地纠纷中人民调解的作用发挥现状、问题及对策研究

2013-04-29闫治鹏何绍毕李占有韦珊

群文天地 2013年5期

闫治鹏何绍毕李占有韦珊

摘要：在当今政治、经济、文化高速发展的中国社会，受内外环境的影响，各类社会矛盾不断凸现，经济发展遭遇瓶颈，社会稳定同样面临严峻挑战，这在一定程度上也增加了人民调解制度的完善需求。现阶段，阻碍构建社会主义和谐社会的重要因素之一是民间纠纷，而在农村中土地纠纷问题显得更为突出。在此背景下，我们课题组于2012年3月到2012年8月期间先后对甘肃省酒泉市肃州区和云南省保山市腾冲县人民调解组织在调解土地纠纷时的作用发挥问题进行了量化问卷调查和深度访谈。在实证调查和深入访谈的基础上，课题组对新时期农村土地纠纷中人民调解作用发挥的现状、问题及对策进行研究分析，并力求提出了可行的对策和改革思路。

关键词：土地纠纷；人民调解；乡村法庭

一、研究缘起

人民调解是在依法设立的人民调解委员会主持下，在双方当事人自愿的基础上，以国家的法律、法规、规章、政策和社会主义道德规范为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷当事人平等协商、互谅互让，自愿达成协议，解决纠纷的群众自治活动。人民调解作为一项具有中国特色的民主自治形式，是社会主义和谐的重要组成部分，是实现基层社会稳定、民主团结的重要途径。在解决农村土地纠纷中，由于农村土地纠纷问题的复杂性、特殊性，使行政调解、法院调解并不能成为农民的首选，然而人民调解自身的群众自治性使得它成为了解决农村土地纠纷的最佳途径。但是，由于农村人民调解组织自身调解素质不高、主体意识不强、机构建设滞后、工作条件受限等诸多方面的因素导致了人民调解在土地纠纷调解中未能充分发挥其作用，进一步诱发土地纠纷的恶化，增加了行政调解、法院调解的调解负担，未能合理的整合应用社会资源，造成了新的社会矛盾，影响社会稳定，人民调解也就失去了它在社会矛盾第一线的“预警窗”作用。为了更好地发挥人民调解离人民矛盾近、自治性强的优势，更好地整合社会资源解决土地纠纷，课题组深入农村基层，走家串户，以实事求是的科学精神，了解农村土地纠纷中人民调解作用发挥的现状，整合我国现有政策、激活乡村自治模式，以人民调解制度为向导结合乡村自治的视野，探索科学性、服务性、目的性更强的农村土地纠纷解调模式。

二、调查过程

由课题组负责的这项调查于2012年3月至8月在甘肃省酒泉市肃州区和云南省保山市腾冲县先后进行。课题组主要采取进村入户、走家串巷的调查方式，针对土地纠纷被调解人和参与调解的人民调解基层组织进行了调查。调查累计发放问卷200份，实际发放200份，有效回收问卷150份（其中甘肃省酒泉市肃州区实际发放120份，有效回收份数为100份；云南省保山市腾冲县实际发放80份，有效回收份数为50份）。此项调查以问卷调查为主，调查所收集的数据采用spss17.0软件进行处理，尽可能做到用数据说明问题，事实产生结论。受人力、时间、和资金等因素限制，问卷调查没有采取严格的抽样方法，属于随机式调查。为弥补问卷调查之不足，课题组辅之必要的深度访谈，通过收集大量的第一手材料和原始数据，從而确保该项研究具有一定的代表性和科学性，文中所采用的数据除专门说明出处外，均来自这项调查。

三、调查数据的统计概述及问题分析

以填问卷和访谈结合的方式针对人民调解员的基本情况进行的调查：

（一）被调查对象人民调解员的基本情况

表- 1被调查对象人民调解员的基本现状统计（N=150）

1.调解员性别比例要科学合理

从表—1被调查对象人民调解员的基本现状统计可知，从事人民调解工作的女性性别比例较低，仅占有效调查总量的25.33%；调解员年龄多偏向于35至55岁之间，这个年龄段占到了有效调查总量的65.33%；而在学历方面，小学初中却占到了近85%的较高比例，从这些数据我们可以很清楚的看出，调解工作对于年龄的指向性。人民调解法规定：人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当由人数较少的民族的成员。课题组在做深度访谈时发现，土地纠纷当事人对于女性调解员的规劝引导往往能得到采纳，而且从人际交流的层面上来说女性在与人交流时的亲和力远高于男性，这就说明人民调解工作对于女性的需求是正向递增的。但是，由于女性在生产劳作中处于从属地位，其威信相比男性就会低一些。因而，在安排调解工作时，男女调解员性别比例不合理就会造成对于调解效率的降低，从这个角度来看，调解员男女性别比率必须做出一个合理的规划。

2.年龄阶段与性别搭配要合理有效

年龄对于一个工作机构或是团体单位的工作能力来说至关重要。由于人民调解组织其自身的群众自治性使得组织自身与基层民众更为接近，这也是农村发生土地纠纷时，当事人为什么首选人民调解形式的一个重要原因。在问卷数据统计过程中课题组发现，在遇到土地纠纷时，当事人总是优先选择在自己村或是单位中“有威望的人”来参与调解，通过了解，“这些有威望的人”多数是男性，而且是在35到55岁之间的人居多，不难看出，以年龄长者居多。这就说明在这个年龄阶段的男性相对于自己所在集体而言，是有着较高威信的，而且这些人在解决村组内矛盾时发挥着很大的作用。

3.调解组织以及调解人员素质对于纠纷调解的重要影响

美国曾对参与人民调解性质相同的工作人员的学历做过一项调查，发现学历对于调解的影响也是很大的，发展服务性强的调解组织必须要给予被调解人很大的信任，由于调解人与纠纷当事人自身社会环境、受教育程度的存在差距，过高的学历会造成调解人与被调解人之间的差距。从这一点出发，调查组在通过对学历的问卷数据分析以及深度访谈材料发现，在农村土地纠纷解调过程中，学历的要求应当符合当地的受教育程度。在对“您觉得人民调解委员会的成员可以由谁来担任”这一问题统计中我们得到“村干部、村委会成员”、“法律专家、律师法官”的意见居高，这既体现了人民调解组织的自治性，又反映了纠纷当事人对于人民调解员的素质、人民调解组织的组织建设要求。

（二）被调查对象关于人民调解在土地纠纷中作用发挥受制原因的反映调查

1.法律理论不足、缺乏法律指导

在调查中我们发现，有67%的调解员认为在从事调解土地纠纷这一繁琐复杂的纠纷时，法律理论不足、缺乏对土地纠纷调解的法律指导。处于政策过渡阶段的纠纷一直以来是调解员调解时最为棘手的，建国以来的不同土地政策时期，由于缺乏与之配套的法律法规政策，不能给予处理机制建立、处理纠纷过程中及时的法律指导，造成了人民调解员对于调解纠纷的主动性降低，没有合理的法治调解后盾，不利于调解工作的开展。同时，由于不同地区土地纠纷的差异与不同，国家临时制定的规章制度过于模糊，不能很好的被调解员所应用，造成基层纠纷调解成功率大大折扣，甚至对于社会资源的利用率也不高，不能达到高效优质的工作绩效，行政机关对于纠纷当事人来说，虽然在政策和规章方面更具调解优势，但是由于它本身不是人民自治组织，离人民纠纷实际的距离相对于人民调解组织更远，而人民调解组织是人民自治组织，但对于行政规章制度却又缺乏；相对于法院来说，法律在纠纷调解中的作用发挥就更明显，而人民调解组织对于相关法律比之法律专业人士来说又缺乏得多。

2.政策、经费投入不足，工作机制滞后

对于调解员工作条件方面的访谈结果反映出对于人民调解组织的经费投入远远不够，工作机制的建设也很滞后。比如说，某乡镇司法所在接受访谈时就提到了“单位负责的区域过大，但是交通工具的配备却很成问题”，如果同一时间发生了多起纠纷，人员与交通就成了阻碍纠纷解调成功的重要制约因素。对于村组内参与调解土地纠纷的村组成员来说，由于奖励机制的不健全，奖励长时间不能兑现，也在不同程度上降低了人民调解组织自身的主动性与积极性，进而影响到整个社会的和谐进程。在基层的人民调解组织当中，由于基层工作的复杂性和反复性，对于机构的要求也是很高的，工作人员过少，办公条件不能保障，这些都是由于政策、经费投入不足而导致的。我国传统的调解制度与“德治”、“教化”等国家治理方式密切相关，虽然在新中国，人民调解被赋予了新的内容，但仍主要被视为是一种政治行为，“判断其是否成功的标准在于个人的意识形态立场与党的政治目标契合的程度，调解是党的意识形态在实践中的表现，调解被发展成为动员的工具，它将纠纷的解决与共产主义者重构社会的尝试联结在一起，并使纠纷解决的政策适应社会主义建设的需要。这种功能遮蔽了人民调解解决纠纷的功能”。所以，人民调解与计划经济时期的国家治理方式存在某种同构性①。但是，随着改革开放、农村土地制度的变革、国家治理方式的转变，人民调解的组织形式、工作方式并没有及时进行相应的调整，这是导致纠纷解决机制滞后的重要原因。

（三）农民个人土地纠纷解决方式及结果满意度调查

以填问卷和访谈结合的方式针对农户遇到土地纠纷时所选择的纠纷解调途径以及对于解调结果的满意度进行的调查：

1.人民调解组织的调解机能的不健全、不发达

从表-2的数据和实地调查我们认识到农户遇到土地纠纷时多数是通过先私下协商解决，协商不能解决的再寻求村组内有威望的人帮助调解，然而此种情况由于参与人员都是同村人，既怕损害一方利益又怕影响自己村内的人际关系，再加上双方都各持己见，即使调解成功也没法律效力，然而目前来看这却是一条最有效、离纠纷解决当事人最近的解决途径。如果村里人都解决不成功，那么只得靠村干部出面解决，然而村干部多数调解都是“和稀泥”的方式，不能从根本上解决问题。村干部也调解不成功，由双方写申请请求政府调解，然而，现阶段政府调解机能的不健全、不发达也并不能给问题以合理有效的解决结果。

2.人民调解组织的效力发挥不到位

中国民间调解自古就是通过“晓之以理，动之以情”以达到“和之以是非”的目的。历史发展到今天，人民调解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”还有一个“利”，这些都是实践工作中总结出的宝贵经验，也是人民调解工作所具有的自身特色。但是对于纠纷解决满意程度的数据反映出了人民调解组织在解决土地纠纷时的解调结果不满意的比例较高，我们通过访谈了解到，被调解人对于调解组织或调解员的信任不够，接受访谈的部分人认为由于处理不好在“情理”“威望”之间的“利”，导致出现了虽然存在这种机制，但是不能获得当事人的信任，机制失去了存在意义的情况。也有一部分意见反映人民调解组织的效力不能得到发挥，调解员反映说，由于调解员在整个纠纷调解过程中只是以一个规劝、引导的角色存在，所以对于调解结果的强制力就会出现折扣，影响调解成功率，激发更大的矛盾。

四、研究结论及政策建议

（一）关于“乡村法庭”基层纠纷处理机制建立理念及其可行性分析的思考

乡村法庭是一个虚拟机构，是在政府涉纠纷解决机构及司法权力机关和社会团体、整合国家现有力量的基础上共同拟建，是贯彻党的为人民服务宗旨和社会主义人民群众路线的指导思想、转变政府职能向服务型社会发展的有效途径；是人民调解在基层农村纠纷解决中探索出的新的基层纠纷处理机制。旨在促进司法入村，既能节约社会资源、降低法院、行政机关的调解压力、提高社会机构效能，又能促进社会和谐发展。

乡村法庭是在司法所层面人民调解组织调解不成功后根据纠纷事件性质、相关组织原则请求行政组织（仲裁机构、社区民警、当地政府等）和司法力量（法官、律师）及社会服务机构力量和当地村民参与调解而形成的临时性组织；是一个改善当前政府低效能、机构冗余、国家机构权责不明、相互推诿责任、司法远离群众现状、是将分散的行政权力集中行使和保证复杂的农村纠纷能得到更高效率解决的机制。在对农村土地纠纷逐步解决的过程中，处在行政调解和法院仲裁前一线的是人民调解，而乡村法庭是人民调解的延伸和扩展，在保留行政调解和法院仲裁机构的大前提下，以乡村为基础，运用司法系统的权力去解决实际问题，整合当地的力量与乡村单位、政府機关、社会服务提供者建立合作的关系。这一机制由于它本身处在人民调解和行政、法律手段之间，既吸纳了原有各级人民调解组织的优势又保留了行政调解与法律仲裁的权威上诉途径，但是它的价值不仅仅只是提升原有社会资源的利用率，而且增加了纠纷调解的效率，进一步减轻法院、行政机关的压力，实现了司法权力的优化。在这个虚拟机构中要以人民调解组织为主导，解调结果按照解调协议的形式出具当事人，（该调解协议在近几年的人民调解立法中已经被赋予了法律效力），并在司法所备案，保证这一新型组织在自治组织基础上人民司法权力的实现。乡村法庭吸收当地村民的参与，具体参与人员可以由法官、律师、政府人员、社会服务提供者、当地有威望的人和双方证人。在乡村公共场合以公正、公开、透明的方式解决纠纷案件，以形成一致的结论。乡村法庭的重要意义在于靠近群众，能吸取当地村民的参与和投入。司法与乡村双向交流，提供快速审判，乡村发生的纠纷可以在乡村得到审判结果，加大普法效果，促进对乡村矛盾纠纷的解调与管理。

（二）从土地纠纷的解调展望人民调解组织的发展

第一、提高基层人民调解组织对于纠纷调解的思想意识，进一步强化新农村建设新形势下构建“乡村法庭”解决农村纠纷的重要性，增加政策、资金支持力度，促进人民调解工作机制发展。随着我国经济社会的快速发展，社会矛盾纠纷增长迅速，情况日趋复杂，新型纠纷不断涌现，农村纠纷呈现出化解周期长、处理难度大、易激化的特点，这些矛盾纠纷的处理，仅靠单个部门或组织力量已变成了难以应对的荆棘。因此，新时期要在发展和革新人民调解各项功能的基础上，实现资源整合，优势互补，优化调解人员组成结构、合理配置社会资源，从而构筑维护社会稳定的防线。

要高度重视人民调解组织的建设，合理规划政策支持，增加资金支持，努力做好对于人民调解的后盾支持工作，切实保障人民调解组织在基层的作用发挥，谋划并做好与之相关的工作，推动调解作为化解矛盾纠纷的主渠道作用，真正实现工作理念大转变，摈弃“调解工作可有可无，作用不大”的错误思想，树立起“节约社会资源、提高社会机构效能”的理念，各个负有纠纷解决职能的部门要坚持贯彻“调解优先”的原则，共同营造“乡村法庭”纠纷调解机制的氛围和环境。“乡村法庭”在发展了原有人民调解优势的同时还整合了各种纠纷解调组织的资源，这就要求在新型调解组织投入巨大的人力、物力，因而，转变观念、增加政策、资金支持力度，对于促进人民调解工作机制发展是具有重要意义的。

第二、開拓思路，积极探索建立社会矛盾新型解决机制“乡村法庭”的工作格局，努力改善人民调解组织机能不全、组织效率发挥不充分的现状。建立“乡村法庭”调解机制是当前解决新型复杂社会矛盾纠纷的有效途径之一，也是一项系统工作，需要全社会的共同关注、各职能部门的积极参与和紧密配合。处在行政和法律解调途径之前的“乡村法庭”纠纷调解机制是以司法行政机关为主导，特别是人民调解的指导下建设运行的，司法行政机关作为人民调解的主管机关，要对人民调解工作的组织、队伍、硬件设施、工作制度和业务开展等各方面提出详细具体的要求。乡（镇）人民调解组织要在人民法院、基层法庭设置调解工作室（人民调解窗口），派驻人民调解员，协助构建这一机制，完善职能流程建设，促进开展调解工作；法院要成立相关机构，建立相关制度，支持、指导相关调解工作。要在诉前或立案、审判、执行等诸环节之前充分发挥这一新型组织的效能，尽量使更多的纠纷消融于“乡村法庭”之前的环节，一定把握对于这一机制在行政、法律解决途径之前的重要意义，并非是直接整合人民调解组织、法律、行政三家的权力，而是要集三者的优势提高法律、行政调解、人民调解的效率、完善人民调解组织的机能。

第三，加强指导，努力提高基层纠纷解调组织的调解能力和实践水平。“乡村法庭”调解机制的建立和完善，有赖于调解组织、调解员素质的提高。调解组织、调解员的调解能力和水平提高了，调解纠纷的种类和范围扩大了，预防和化解社会矛盾纠纷的关口才能得以真正前移，做到层层过滤，层层化解，增加社会和谐因素，多元纠纷解决机制分流案件、疏导矛盾的作用才能真正实现。人民法院要积极会同司法行政部门加大对调解组织的指导、培训力度，采取旁听庭审、案例讲解等灵活多样的方式，不断优化调解员队伍的知识结构。要把调解员的培训纳入司法行政队伍培训计划，坚持统一规划、分级实施、注重实效。要选派有经验的现任法官、优秀调解员担任调解工作指导员。对符合规定条件的，人民法院可依法提请任命为人民陪审员，使其有机会参加审判，通过司法实践不断提高政治素质和业务素质，从而提高调解组织和调解员在群众中的威望和公信力。

第四，实事求是，运用职能，依法增强对基层纠纷处理的解决力度，提高纠纷解决协议执行的效果。纠纷协议效力的司法确认问题，是当前调解机制中的关键一环。新型调解组织在拟建过程中对于纠纷协议的效力问题也得到了解决，按照调解协议在人民调解立法当中的规定，该协议具有法律效力。针对纠纷解决后协议执行的效果偏低的现状，后续纠纷解决机制，行政机关、法院要积极配合，对于协议的执行给与支持。比如说当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。对具有债权内容且经公证机关公证赋予强制执行效力的人民调解协议，当事人申请人民法院强制执行的，法院应及时受理并予以审查和执行。

各涉纠纷调处机关对于发生在本领域、本行业以及不同行业、不同部门之间的利益冲突和矛盾进行协调，是“乡村法庭”实现社会管理职能、社会服务职能的重要手段，也是处理矛盾纠纷的首选方式。探索以“乡村法庭”模式来解决人民调解的效力问题，对于不同程度的纠纷问题要按照乡村法庭的模式逐级进行调解，包括群团组织受理的调解案件，也可以采取上述模式来运作，要激励健全完善对于协议回访的执行机制。“乡村法庭”对于现有纠纷调解机制不断探索与革新，切实实现人民调解组织的功能和效力具有深远意义。

基金项目：中央司法警官学院2011年度学生科研创新能力培养专项项目，项目编号XYX201138。项目主持人：闫治鹏，课题主成员：何绍毕，李占有，韦珊，指导老师：王宪国。

注释：

①强世功.调解、法治与现代化：中国调解制度研究[M].北京：中国法制出版社，2001.P125

参考文献：

[1]民间纠纷处理办法简称《办法》，自1990年4月19日发布实施。

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[3]黎贇. .国农村社会中人民调解存在的问题及其对策[D].华中师范大学，2007-05-01.

[4]郭露璐.论我国的人民调解制度的完善[D].华东政法大学，2010.

[5]刘士国，高燕竹，董玉鹏，沈思言，吴博.农村人民调解制度的现状与完善———山东省邹城市村镇人民调解制度调查报[J].山东大学法学院；山东济南山东大学学报（哲学社会科学版），2003.

[6]曾敏.人民调解制度的历史、现状与完善[D].中共中央党校，2011.

[7]李长健，卞晓伟，陈志科.我国农村纠纷解决中的人民调解制度探究[J] .华中农业大学文法学院，河北科技大学学报（社会科学版）， 2010.

[8]马新福，宋明.人民调解与现代农村社会[J].吉林大学理论法学研究中心；吉林大学理论法学研究中心，吉林长春徐州师范大学学报，2006.