浅谈外资小额信贷公司的监管问题

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一、外资小额信贷公司的发展情况

小额信贷是指对低收入阶层和微型企业提供的金融服务。按照国际惯例，小额信贷可分为福利型和制度型两大类。福利型小额信贷是以社会发展目标或扶贫为宗旨，更注重项目对改善穷人经济和福利的影响，以孟加拉乡村银行为代表。制度型小额信贷主张走商业化道路， 用金融负盈亏率和资产回报率等财务指标来衡量小额信贷机构是否成功， 以玻利维亚的阳光银行为代表。

外资小额信贷公司即是指有外方股东参与的小额信贷公司，主要包括外方独资设立和合资设立两种方式。随着国际金融危机的爆发，国内银根紧缩，国内外利差较大，人民升值预期强烈，在此背景下，外资小额信贷公司发展较快，目前在我国广东、四川、北京、天津等地区都有设立，以四川省为例，其辖内共有外资小额贷款公司7家，其中1家成立于2007年，1家成立于2008年，5家成立于2010年，其中4家为外商独资企业，另3家为合资企业。注册资本总计18136万美元，规模最大的注册资本为8304万美元，规模最小的注册资本为179万美元，其中外方所占注册资本总计17144万美元，外方实缴注册资本金额总计15846万美元。

二、外资小额信贷公司的监管问题

外资小额信贷公司对于合理利用外资改善城乡间金融服务水平有着重要意义，但是从印度小额信贷危机来看，监管缺失不但会导致较多的社会风险，同时也不利于小额信贷行业的良性发展。从目前来看，外资小额信贷公司的监管主要存在以下几个问题：

一是对外资小额信贷公司定位不准，难以形成监管合力。2008 年5 月，银监会和人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23 号，以下简称《指导意见》），明确规定，“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。”按照这一定义，外资小额信贷公司虽然其业务运营存在显著的金融服务特性，却不是金融机构，而是普通工商企业。在无法获得外资金融机构应有权利的同时，也不能纳入现有金融机构的监管范围。《指导意见》将小额贷款公司的监管权力授予了省级金融办。但是各地制定的管理办法又将监管权一分为二， 准入监管由省级金融办负责， 而运营监管则由区县政府负责，使得“准入权”与“日常监管权”分离。同时，由于区县地方政府缺乏具备金融监管知识、经验和能力的金融监管人才和相应的行政处罚手段，进一步使得“监管权与处罚权”分离，并最终形成“准入监管、日常监管与处罚”三者分离的监管状况，难以实现对外资小额信贷公司的有效监管。外汇管理局只能对外资小额信贷公司的资本金汇兑环节进行监管，难以保证外商投资的真实性和流出资本的来源合法性。

二是外资小额信贷公司的业务特点使得难以兼顾监管与服务。外资小额贷款公司的经营特性来看，其贷款发放往往具有“小、频、快”的特点，结汇笔数多而繁琐、结汇金额小、结汇时间性要求高，但小额贷款公司未获得非银行金融机构身份认定，不能参照非银行金融机构将外汇注册资本金纳入营运资金范围实行一定规模控制下的意愿结汇，只能比照普通外商投资企业对其外汇资本金实行支付结汇制。虽说外资小额贷款公司备用金结汇仍适用普通外商投资企业单笔不超过5万美元、每月不超过10万美元的结汇额度，但其无法跟随公司贷款规模同步增长，无法满足企业日益增长的人民币支出需求，而大额资本金结汇则由其经营特性决定，必然无法提供资本金结汇所得人民币资金对外支付发票等结汇资料。使得外汇管理局难以在不突破现有政策框架下兼顾对外资小额信贷公司的服务和监管。

三、成本约束使得难以实现对外资小额信贷公司的动态监测和风险预警。《指导意见》规定“小额贷款公司采用有限责任公司的注册资本不得低于500 万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。”远低于其他金融机构的准入要求，虽各地为了有效防范金融风险相应提高了准入门槛，但是仍然无法与其他金融机构相比较。在这一背景下，较多外资小额信贷公司规模较小，成本控制较严，难以及时向监管机构报送相关业务资料，使得监管机构难以及时掌握外资小额信贷公司发展情况，对其进行动态监管和风险预警。

三、优化外资小额信贷公司监管的探讨

为了有效防范外资小额信贷公司的监管风险，促进小额信贷行业的良好发展，本文认为应该从以下几个方面入手：

一是强化准入监管，不应过度放低准入门槛。从我国目前对金融服务类企业的管理来看，对其市场准入门槛的设定是所有监管手段的中最重要的一条。较高的资本要求有利于金融服务机构防范市场风险冲击，从而保证金融市场的稳定。虽然根据《指导意见》规定外资小额信贷公司不属于非银行金融机构，但是其经营特性中的金融服务本质是毋庸置疑的，《指导意见》对小额贷款公司注册资本的门槛虽有规定却并不高，“小额贷款公司采用有限责任公司的注册资本不得低于500 万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。”远远低于对其他金融服务机构，如银行、证券、保险等公司的要求，本文认为这不但是可行的，也是必须的。而且从我国各地的实行来看，众多的地方行政规章中，地方政府将小额贷款公司的准入门槛大大提高。如在西部省份陕西，小额贷款公司采用有限责任公司形式的，注册资本为3000 万元，采用股份有限公司形式的，注册资本为6000 万元。而在北京，小额贷款公司采用有限责任公司形式的，注册资本为5000 万元，采用股份有限公司形式的，注册资本更高达1 亿元。

二是逐步建立网络监管框架强化对外资小额信贷公司的管理。在目前对外资小额信贷公司的管理框架下，存在显著的“准入监管、日常监管与处罚”三者分离状况，对此，只有建立有效的网络监管机制才能实现有效监管，网络监管机制形成的基础是多部门的广泛参与，一般来说外资小额信贷公司的监管涉及金融办的准入管理、工商登记管理、资本金结售汇管理、资金往来清算管理、税务管理、反洗钱管理等，广泛涉及工商、公安、经贸、银监、人民银行、外汇管理局等部门，因此有效的网络监管模式必须以上相关部门的参与，由其构成网络中的结点，并通过结点之间的相互信息共享实现全面监管。网络监管机制的保障是责任机制，网络中结点的责任归属必须有相应的规定加以明确，建议以金融办为牵头单位，建立对外资小额信贷公司的监管联系体系，制定明确的管理办法加以规范。

三是要创新监管手段，兼顾服务与监管。就外资小额信贷公司资本金结售汇管理方式来看，目前仍然没有能够有效兼顾服务与监管的管理方式，建议根据我国资本项目外汇管理现有框架，结合外资小额信贷公司的业务特点，对外资小额信贷公司的资本金结售汇、账户管理、资金划拨管理等出台相应政策。