我国财政科技支出结构分析

葛园园 孔刘柳

摘要：政府资金是科技资金的主要来源之一，对财政科技投入结构的研究具有重要意义。本文通过对中央和地方政府财政科技支出结构的分析，发现我国财政科技支出结构存在着如基础研究投入不足等不合理问题，据此出一些建议。

关键词：财政科技；R&D；科技支出；中央政府

一、引言

科学技术对经济发展的促进作用是有目共睹的，从第一次工业革命人类进入蒸汽时代到第二次工业革命电气时代的来临，再到第三次工业革命人类进入科技时代，每一次都源于科学技术的发展。科技创新已经成为促进经济发展的巨大动力，同时也是一个国家综合国力的重要体现。各国政府对科技的投入都非常重视，2008年美国研究与开发（R&D）支出为3982亿美元，占到其国内生产总值的2.79%，2009年日本R&D支出为1690亿美元，占其GDP的3.33%，当然我国也不例外，2010年我国R&D支出为1043亿美元，占我国GDP的1.76%，但是与发达国家相比，我国研究与开发（R&D）投入仍然显得不足，需要政府加大财政科技投入力度，从而提高我国科技竞争力。本文分别从中央政府和地方政府两个层次分析财政科技支出结构，找出支出结构的不合理，为优化财政科技支出结构提出相应的建议。

二、中央财政科技支出结构

中央财政科技投入主要用于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发等公共科技活动。通常情况这类科技活动具有公共产品的性质，存在市场失灵，仅仅依靠企业去投入是不能满足社会的需求的，而且这些活动又有高风险和低收益的性质，企业缺少投入资金的动机。

（一）从科学研究活动类型来看

科学研究从类型上看主要包括基础研究、应用研究和试验开发。其中基础研究的产出一般为公开发表的论文、专著等，是非竞争性的产品，具有很强的外部效应，而且无法通过专利等制度设计排他，同时也很难直接与产业或者商业目标相联系。显然社会资金是不会大量投入的，因此需要政府的投入。另外由于基础研究的溢出范围为全社会，而地方政府更关注的是能够带动当地经济发展的科学研究，其更倾向于投入溢出范围相对较小的试验开发，因此中央政府必须加大对基础研究的科技投入。

应用研究同样也具有正的外部性，但是与基础研究相比，应用研究的溢出范围相对较小，而且部分应用研究成果是可以通过制度设计排他，地方政府也愿意将科技资金投入到应用研究中，因此对于中央政府来说，在应用性研究中只对具有产业竞争力及未来国家发展战略起重要作用的领域给与重点支持，而把科技资金更多的投入到基础研究中。

对于试验发展，其公共产品的特性更弱，对实验发展投入的私人收益通常会大于社会收益，企业有动力将科技资金投入到实验发展研究中，从而通过市场对科技资金的配置即可满足社会的需求，而且市场对资源的利用效率是大于政府部门的，因此对于试验发展中央政府应该尽量较少干预。

表1是中央本级科技资金在不同科学研究活动类型中的分配情况，由于2006年我国财政预算科目发进行改革，开始实行新的财政预算科目，前后分类科目之间缺少可比性，因此本文只选取了改革后的2007年至2010年的数据。从2007年至2010年中央本级对科技支出增长了将近两倍，平均每年增长率为21.82%。在2010年中央本级财政支出1661.3亿元，其中基础研究占14.61%，应用研究占53.44%。显然中央政府把更多的科技资金投入到了应用研究中，而基础研究占比较小，而且2008年后基础研究的支出比例有所下降。另外应用研究的支出比例在2008年后也出现下降，显然中央政府并没有将应用研究中较少的资金投入到基础研究中，而是投入到了其他与科研相关的费用中。从理论方面来说，中央政府的财政科技支出结构显然是不合理的，基础研究是中央政府重点支持的研究活动，其次为应用研究，而我国中央政府将更多的资金投入到了应用研究，基础研究只占了很少一部分。因此中央政府应该提高基础研究在科技投入中的比例，降低应用研究的支出比例。

（二）从科技的战略意义来看

中央政府作为我国最高行政机关，关注的是国家未来的发展和全社会的进步，因此对于科技的投入应该注重具有很强的社会公益性的领域以及与国家未来发展战略密切相关的领域。如农业、能源、信息、资源环境、人口健康、材料等领域应该是国家重点投入的。目前我国对于这些领域设有专项的科技支持计划如国家科技支撑计划/国家科技攻关计划、国家重点基础研究发展计划（973计划）等，这些项目都是由中央财政直接拨款。在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）》（以下简称纲要）国家提出首先将发展能源、水资源和环境保护技术放在优先位置；其次在装备制造业和信息产业核心技术方面获取更多的自主知识产权，提高我国产业竞争力；第三是加强生物技术研究尤其在生物技术在农业、工业、人口与健康等领域的应用研究；第四是加快发展空天和海洋技术；第五是加强基础科学和前沿技术研究，特别是交叉学科的研究1。根据国家中长期发展战略部署，中央政府应该有侧重的把科研资金投入上述科技领域，努力完成我国科技中长期发展目标。

表2是由中央政府支持的国家科技支撑计划投入情况，2006年以来，中央政府对能源的资金投入表现出了先增后减的趋势，在2008年达到最高为24148万元，之后开始大幅下降，到2010年仅为15532万元，相比2008年下降了近1/3，甚至少于2006的投入。对资源研究的投入同样表现出先增后减的趋势，2008年达到最高之后连续两年出现下降。对环境科研资金的投入则是一直保持着增长的趋势，2010年较2006年的资金投入翻了一倍多。

表3是中央政府对国家重点基础发展计划（973计划）的财政资金支出情况，从表中可以看出，2006年以来中央财政对973计划的支出不断增加，到2010年已经达到40亿元。从分项目看，2006年以来各个项目都表现出不同程度的增长，其中综合交叉项目的支出增长的最多，几乎翻了4倍。从2010年的投入情况来看，重大科学研究计划投入最多为12.8亿元，其次为综合交叉和重要科学前沿，这与我国科技中长期发展规划中第五个目标相一致。但是在国家基础研究发展计划中农业、信息、能源等领域的的科技支持比例较低。

三、地方政府财政科技支出分析

（一）地方政府财政科技投入强度分析

为了探讨我国地方财政科技支出在区域之间的差异，本文将我国分为东、中、西三个区域2。首先从政府财政科技投入强度进行对比，政府财政科技投入强度是指政府财政科技投入占财政收入的比例，比例越大说明该地区政府对科技的投入强度越大。从表4中可以看到，东部、中部、西部财政科技支出无论是总量还是财政科技支出占财政支出的比例都表现出一次增高的情况，即经济发达地区的财政科技投入强度强于经济发展水平低的地区。另外西部地区从2008年开始财政科技投入强度出现了减弱，对于经济落后的西部地区来说，显然是不利的，西部地区应该加大财政科技的投入强度，提高当地的产业竞争力，从而摆脱落后的经济水平。

（二）从地区产业优势看科技投入

地方政府财政科技支出应该与各地既有资源禀赋相一致，不同的资源禀赋引起不同财政科技投入重点，从而提高地区间产业差异化竞争度，如东部地区是我国最主要的工业区，几个最具实力的工业基地都分布在这里。辽中南是我国著名的重工业基地；京津唐是我国北方最大的综合性工业基地；沪宁杭是全国最大的综合性工业基地；珠江三角洲是以轻工业为主的综合性工业基地。因此对于东部地区来说，财政科技的投入重点应该放到对制造业、信息化产业等领域的研究上，推进产业升级。中部地区能源、资源种类齐全，富集程度高，具有发展能源、原材料生产基地的优势，因此在科技投入方面重视对能源、原材料研究的投入。西部地区能源和矿产资源潜力巨大，而且丰富的水能与丰富的有色、稀有矿产空间组合理想，发展能源密集型工业得天独厚。因此西部地区应该加大对能源密集型工业科学研究，进一步完善、提高西部地区能源密集型工业的发展。

（三）从科研活动类型看地方财政科技投入

表5是我国2010年区域之间R&D资金按科研活动类型支出情况比较，首先从基础研究来看，西部地区基础研究投入额为36.6亿元，占R&D资金投入总额的7.05%，是三个区域中占比最高的，其次为东部地区，基础研究占R&D资金支出总额的4.34%，中部的投入比例最低仅为2.91%。显然西部地区对基础研究的投入过多，西部地区经济落后，资金相对缺乏，而基础研究是一种投入资金量大、效益不明显、外溢性强的科研活动，过多的投入并不能大幅的提高西部地区的产业竞争力，因此对于西部地区应该把资金更多的投入到能够具有明显经济效益的研究活动中，如试验发展。相反东部地区经济发展水平高，科技资金相对充裕，可以将更多的资金投入到基础研究中，这同时也弥补了中央财政对基础研究投入不足问题。其次在应用研究投入方面西部地区仍然是投入比例最高的，其次为东部地区，西部地区最少，从理论来看同样存在一定的不合理性，东部地区和中部地区应该提高应用研究的支出比例。最后对于试验发展的投入，西部地区需要提高支出比例，中部地区可以适当的减少。整天来说，西部地区应该适当减少基础研究的投入，而增加对试验发展的投入，对于东部地区则是提高对基础研究的支持，适当减少试验发展的投入。

四、结论

通过上述分析，本文得出以下结论：

（1）中央财政科技支出结构存在不合理性。首先是对基础研究的投入强度不够，中央政府把过多的资金投入到了应用研究中，而对具有很强公共产品性质的基础研究重视不够。中央政府应该加大基础研究投入，对于应用研究，中央政府可以通过引导地方政府去投入，尤其是经济发达的东部地区，从而形成中央与地方相互配合、相互弥补的投入方式。其次政府在《纲要》中提出将能源、水资源、环境保护技术研究放在优先发展的位置，然而在实际投入中，能源、资源和环境保护的支出比例近几年不仅没有增加反而出现了下滑。这显然与国家发展战略相悖。因此中央政府应该调整相应领域的支出比例，提高能源、资源、环境保护的投入比例。

（2）地方财政科技投入强度与地方经济发展水平具有相关性，经济发展水平高的地区财政科技强度较强。如东部地区2010年财政科技支出占财政收入的2.27%，而西部和中部地区都不到2%。另外东部地区和中部地区对基础研究投入较低，甚至低于西部地区。因此东部地区应提高对基础研究的投入比例，相应的可以在试验发展方面适当减少资金的投入。

参考文献：

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[2]刘华，郭凯.地方政府行为、财政支出结构与区域经济增长研究[J].南方金融，2009（02）：18-21

[3]曲昭仲，吴文兴.关于地方财政科技投入的理论分析[J].生产力研究，2007（19）：30-31

[4]包健.我国财政科技支出优化分析[J].科学管理研究，2010（3）：79-81

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[6]Guellec and Pottlesberghe.The Impact of Public R&D Expenditure on Business R&D[J].Paris： OECD， 2000.

注释：

① 《国家中长期学和技术发展规划纲要（2006-2020）》

② 东部地区：包括北京，天津，河北，辽宁，上海，江苏，浙江，福建，山东，广东和海南11个省市。

③ 中部地区：包括山西，吉林，黑龙江，安徽，江西，河南，湖北和湖南8个省市。

④ 西部地区：包括内蒙古，广西，重庆，四川，贵州，云南，西藏，陕西，甘肃，青海，宁夏和新疆12个省市