城镇化进程中城郊社区党的建设思考

谢忠平

[摘要]城镇化进城中的城郊社区大多处于过渡阶段和转型状态，城郊社区的特点决定其党建工作的过渡性、复杂性、艰巨性和重要性特点。只有认真研究和深刻把握城镇化发展的一般规律和内在特点，按照有利于维护人民群众的根本利益、有利于城镇化的有序推进以及有利于巩固基层党组织的领导核心地位的原则，紧紧围绕城镇化进程中基层党组织建设存在的突出问题，把转变工作观念作为首要任务，把增强党组织的凝聚力作为关键所在，把创新党员教育管理模式作为工作重点，把健全制度机制作为有力保障，才能切实提高城镇化进程中城郊社区党组织建设科学化水平。

[关键词]城镇化；城郊社区；党的建设

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1008410X（2013）05000805

随着我国城镇化进程的不断加快，城市周边地带出现了越来越多的村改居社区、工业园区、农业示范园区、集镇社区以及新建还迁社区等各类新型社区，这类社区的共同特点是地处城市周边或城乡结合部，我们将其统称为城郊社区（各地及有关学者对此类社区的叫法各异，有的称为“过渡型社区”，有的称为新型社区，还有的称为“双轨制”社区等）。城郊社区普遍处在一种过渡阶段和转型状态，其党的建设也面临着诸多挑战和难题，需要我们高度重视、积极探索实践，不断提高城镇化条件下城郊社区党建工作的科学化水平。

一、城镇化进城中城郊社区的出现及党建工作的特点

改革开放特别是进入新世纪以来，我国城镇化获得了飞速发展。据统计，我国城市化率从1978年的17.92%提高到2012年底的52.57%，已达到世界平均水平[1]。

厉以宁教授认为，改革开放以来我国城镇化道路主要分为三种模式。

第一种模式是老城区的改造。随着经济社会的发展，城市已有的一部分城区出现了街道狭窄、人口拥挤、设施简陋的现象，一些城市还出现了为数不少的“城中村”，严重影响和制约城市居民生活质量的改善。于是，在当地政府的强力主导下，通过老城区改造和拆除“城中村”，建设商业与服务业中心，而选择在城郊地方建设一批居民住宅楼，以集体安置原来老城区里面棚户区或厂区拆迁的居民。沈阳市的棚户区改造和深圳市的“城中村”改造就是典型。

第二种是建设新城区。一般来说，新城区是在城市周边、郊区或城乡结合部的空旷地带或依托城市周边的一些乡镇而建立起来的，包括工业园区、高新技术开发区、创业园区、物流园区等。新城区内往往有商业和服务区，还有居民区。居民中既有本地居民、外来务工人员、城郊农民，又有各类商户、企业职工及各类技术人才。之所以选择在城市周边建设新城区，一方面老城区一般无地可建，另一方面既可以借助原有城市的资源又可以甩开老城区的历史包袱。这种新城区建设在全国几乎遍地开花，他们大小规模不一、层次类型不同，广泛分布于我国各类城市周边。

第三种是建设农村新社区。在社会主义新农村建设中，那些地处城市周边、具有地域优势或工业基础的条件较好的农村率先开展了新农村社区建设，把城镇的教育、医疗及文化等公共服務向农村延伸，直接由农村向城镇转变。有的是依据原有的村建制通过改造原来的平房或旧房而成的，有的是打破原有的村建制，另外选择一片空旷地带统一规划建设住宅小区，把几个村甚至一个乡镇的村民全部搬迁入住，原有的旧房拆掉后，经过土地整理，重新变为耕地、厂房用地或出租地[2]。例如，天津市东丽区华明镇采取以“宅基地换房”的方法建设的示范小城镇就属于这种模式。

在城镇化的进程中，以上三种模式使得城市的周边地带出现了越来越多的村改居社区、工业园区、农业示范园区、集镇社区以及新建还迁社区等各类新型社区。这些社区地处城乡结合部，属于城市与乡村的交界处，往往居民成分复杂多样，村民、市民、流动及外来人口混杂，人口流动性强。社区本身类型性质各异，既有村转居社区、工业园区还有新建城市社区，社区内既有各类规范的企业组织、社会组织，也有不规范的小作坊、废品收购站或非法加工制造点，甚至是制假造假窝点，往往容易引起社会治安及刑事案件。一般来说，这些社区在公共交通、卫生、环境等基础设施方面与城市有较大的差距。概括起来，城乡结合部的这些社区具有社会结构的多元性、居民构成的复杂性、社会管理的混乱性、社会矛盾的多发性以及社会发展的动态性等特点，是“流动人口和特殊人群的聚居区、社会不安定因素的滋生区、社会矛盾的易发区、社会管理的薄弱区和城市发展的潜力区”[3]。

城郊社区自身的特点决定了其党建工作具有过渡性、复杂性、艰巨性和重要性。一是过渡性。城郊社区特别是村改居社区是一种有别于农村与城市社区的新的社会基层组织单元，兼有农村封闭性与城市社区开放性的特征，这些社区的党建工作既不同于农村党建和城市社区党建，又保留原来农村党建的某些特征，同时具备城市社区党建的一些特点，实际是处于由农村党建向城市社区党建的一种过渡状态，其目标、内容和模式不断由农村向城市社区党建方向发展。城镇化过渡阶段的基层党组织往往介于农村党组织和城市党组织之间，又兼具两者特点：与城市的党组织相比，它突出了对推动经济发展、带动群众致富能力的要求；与原来农村党组织相比，它突出了对强化社会管理、增强服务功能的要求。二是复杂性。例如，在工作对象上，既包括原来的村民，又有外来企业员工、民工，还有从城市中心区域迁入的市民，他们的文化层次、身份职业、收入水平千差万别，各自利益诉求也复杂多样。从工作环境看，基层党组织在管理体制、组织体系以及领导方式等方面，都面临许多新的挑战和转变。三是艰巨性。特别是城镇化过程中征地拆迁最容易引起矛盾纠纷，稍有不慎就会引起集体上访乃至爆发群体性事件，包括农民进城后的医疗、社保、就业以及子女上学等问题解决起来十分繁重。除了城镇化本身带来的党员教育管理的难度加大外，党组织在协调各种关系、解决矛盾纠纷、发挥利益整合功能以及加强社会管理等方面的任务也十分艰巨。四是重要性。城郊社区的管理状况和服务水平事关老百姓的切身利益、社会的和谐稳定和党的执政基础，迫切需要以党建工作为龙头，统领和推动社区各项工作有序进行和健康发展。

二、城镇化背景下城郊社区党的建设的主要问题

尽管各地适应城市化发展的新形势并结合各自的实际情况，针对城市化进程中基层党组织建设中存在的突出问题，进行了诸多有益的探索且取得了一定成效，但总体上还处在摸索试验阶段，在组织设置、工作方法和体制机制等方面都有待进一步深化研究和探索创新。同时，不少地方在推进城镇化进程中城郊社区党建存在一些不容忽视的问题，如不给予充分重视并切实加以解决，势必影响党在基层社区执政地位的巩固以及城镇化本身的发展。

（一）部分党员干部思想观念不适应城镇化的需要。一些基层党组织和党员干部或由于对城市化进程中基层党组织转变思想观念的重要性、紧迫性和复杂性认识不足，或不知道怎样转变思想观念才能适应城市化形势的需要，他们的思想观念和思维模式仍停留在村改居之前的状态，从而影响了社区基层党组织领导核心作用的发挥。一些社区基层党组织认为，社区党组织与村改居前的农村基层党支部的职能差不多，只是改个名字、换块牌子而已，两者并没有本质的区别。还有部分基层党组织认为，经济工作是硬指标，容易抓出政绩，党建工作是软任务，不抓也好应付。部分村两委干部对个人去留问题考虑较多，担心村改居后位置和待遇得不到保障，思想上存在消极情绪，只满足于守好摊子、维持好班子、工作不出岔子、村里不出乱子，工作缺乏主动性和积极性，存在“等、靠、要”心理。有的上级党组织对村改居社区党的建设这一过渡阶段面临的困境和问题认识不深、工作跟进不及时，甚至认为等这些社区完全融入城市社区后党建工作自然解决了，对如何搞好城镇化进程中基层党的建设所发挥的指导性和预见性不强。这决定了他们难以完成从农村党建领域向社区党建领域的跨越，存在着党建思维单纯、方式方法单一、设计载体活动单调等诸多问题。

（二）有的党员干部领导能力和工作水平亟须提高。城镇化是人口及生产要素不断向城市集聚，农业产业不断向非农产业转移，农村生活方式逐步向城市生活方式转变的过程。在这个过程中，一方面由于大量征地和大批村庄拆迁，造成各方面的利益调整，并随之引发各种矛盾冲突。另一方面，一些基层党组织不适应新形势的需要，缺乏城市工作经验和知识水平，还停留在“使用土办法打天下”的局面。部分农村基层干部在向城市化转变过程中面临能力恐慌，传统的工作方式在城镇化过程中难以适用，而新的工作方式又往往不能熟练掌握运用，出现了“老办法不管用，新办法不会用”的现象，对如何管理和服务社区、如何依法合规推进社区建设茫然失措，给工作造成了极大的被动，能力不足成为制约他们开展工作的短板。进入社区后，随着农民向社区集聚，参与社区活动日益成为群众的一种新的生活方式，群众对社区的服务管理、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面提出新的多样化的要求，这些都对基层党组织的社会管理能力提出了更高的要求。例如，“农村人”向“社区人”转变后，他们对完善公共服务的预期普遍提高，对分享社区建设成果的要求明显增强，这些就要求基层党组织承担起更多的公共服务和社会管理的职能。再如，农民变市民后，一些群众有房、有钱、有闲，想法、需求和行为变化较大，他们的生活方式逐步由单调、封闭向丰富、多元的都市生活方式转变，精神文化需求不断增长，这就对引领社区文化建设的能力提出了新挑战。面对这些新情况新问题，一些基层党组织的定位还不够清晰，仍采取原来的领导方式和工作方法，还没有实现由管理到服务的职能转变。

（三）基层党组织设置方式需要创新与优化。在城镇化过程中，大规模拆迁、还迁造成原村村民分散居住、多村村民混居、农民与城镇居民杂居和企业破产、重组等多种复杂情况，原有的党组织设置已经不能适应现实的工作需要。适应实际工作的要求，就需要将部分党支部升格为党总支或党委，有的地方需要将几个党支部合并，有的党支部需要撤销等。而实际情况是，不少地方基层组织设置跟进缺位，造成组织设置与村民集中还迁居住和产业集群发展的形势不适应。由于农村社区往往由多个行政村的村民杂居而成，彼此之间短期内难以融合，各自为政的想法根深蒂固，出于协调各方利益的需要，在一些“亦农亦居非农非居”的新社区，出现了村党组织和社区党组织并存的局面。有的地方随着工业园区、农业示范区与居住社区建设步伐的不断加快，以地域为基础的社区治理模式在农村的逐步推开，“两新”组织、产业协会、合作社等新型经济组织、群众性组织发展迅速，特色市场、商务楼宇不断涌现，如何在各种组织设置党组织以及如何理顺这些党组织之间的关系成为一大难题。由于基层党组织设置滞后，一些“两新”组织和群众性组织成为基层党组织工作难以覆盖的“盲区”。有些党组织虽然成立了，但发挥作用不大、实际效果不好，各个组织之间的关系没有理顺，多样化的设置方式和多元化的组织体系需要进一步优化组合。

（四）部分基层党组织的凝聚力下降。村改居后，集体经济力量削弱，一些基层党组织失去了经济支配权、权威性降低，党员群众对党组织的依賴感减弱。与此同时，原来属于村党组织的一些职能被收到了街道一级，社区党组织的主要职能是为社区群众提供服务，社区党组织重新调整后党员之间、党员与群众之间彼此不熟悉，造成基层党组织的凝聚力下降。村民搬进社区成为城市居民后，一般会形成各个村相互杂居，还有外来人口，社区内也会衍生出很多的经济组织、社会组织和民间组织，居民的就业形式也多样化，原来对党组织的那种依赖程度大大降低，党员群众对基层党组织的向心力减少、离心力加大。城市化进程本身面临复杂的利益纠纷，对基层党组织化解矛盾的能力提出了更高的要求，需要党员尤其是党员干部能够顾全大局、发挥模范带头作用，但一些基层党组织协调关系、调整利益、理顺情绪和化解矛盾的能力明显不足。例如在征地拆迁出现矛盾问题时，一些基层党组织不善于做群众工作，态度简单粗暴，伤害了群众的感情，个别党员干部出于自身利益的考虑，不惜损害群众利益，造成党群、干群关系紧张。

（五）党员教育管理难度普遍加大。与原来农村党建相比，城市社区党的建设所面临的工作环境更加开放。随着外来人口的大量涌入，社区党员人数随之增加，部分社区出现了党员不认识党组织书记，书记不认识党员的现象。特别是城镇化的过程中，一部分党员离开原籍、四处租房，一部分党员外出经商、打工，党员分布分散，流动党员数量越来越多，受交通、时间等因素制约，很难像过去那样轻而易举地将党员组织起来学习和开展活动，导致部分党组织出现开展活动难、发展党员难、收缴党费难等诸多情况。城郊社区的党员来自不同的行业，关注的重点各不相同，党员之间缺乏共同语言，思想认识难以统一，这必然加大党员教育管理的难度。城镇化过程中党员整体普遍呈现从业方式多样化、流动性增强、隶属关系复杂化的现象，这使得党组织开展活动和党员发挥作用的形式都需要作出相应的调整和变化。个别地方的党建工作经费基本靠有限的党费补贴，缺乏财政、社会支持等渠道的有效支援，一些新建社区自身的造血功能不强，只能靠上级有限的经费“勉强度日”，这导致党组织办公条件简陋，教育和服务党员缺乏必要场所，党组织开展活动难以保障。

三、加强城镇化背景下城郊社区党建的几点思考

做好城镇化条件下城郊社区党建工作应围绕有利于维护人民群众的根本利益、有利于城镇化的有序推进以及有利于巩固基层党组织的领导核心地位来进行。只有认真研究和深刻把握城镇化发展的一般规律和内在特点，自觉把基层党建工作放在城镇化进程中去谋划、部署和推进，大胆探索，勇于实践，不断创新，才能切实提高城镇化进程中城郊社区党组织建设科学化水平。

（一）把转变工作观念作为首要任务。第一，要从习惯于按部就班、上传下达向提前谋划、主动作为转变。城镇化是一场深刻的大变革，必然会出现各种问题和矛盾，处在工作一线的基层党组织在房屋拆迁和补偿安置中稍有不慎或不当，极易引起上访、群体性事件甚至恶性暴力事件。就城市化的具体情况而言，各地实际千差万别，基层党组织必须从本地实际出发，树立“凡事预则立、不预则废”的观念，事先做好有关政策的制定和衔接工作，把各项工作想在前面，思想工作做在前面，各项措施落实在前面，通过大量细致扎实的主动作为确保城市化的有序推进。第二，要从习惯于大包大揽向尊重群众主体地位转变。城镇化不仅改变了农民的生产生活方式，而且使他们的主体意识、民主意识和维权意识普遍高涨，党组织特别是基层干部要适应城镇化带来的新变化，摒弃过去大包大揽的习惯做法，实现由“长官意识”向“公仆意识”、由封闭神秘向民主公开转变，充分尊重农民在城镇化中的主体地位，切实维护他们的知情权、决策权、选举权与监督权。在农改非、村改居、资产改制过程中，尤其是在股份量化、股民成员资格界定上，在妥善处置出嫁女、农转非及外来户等问题上必须凝聚群众的智慧和意见，尊重大多数群众意见。第三，要从管理向服务转变。随着原来的乡镇改为街道、村委会改为居委会，基层组织的行政管理色彩逐渐变弱，服务功能凸显。要有效适应新形势下城市化的需要，基层党组织必须切实转变职能，更新服务理念，强化服务功能，实现从原来的以发号施令为主的行政化管理传统模式向以协调、引导、示范、服务为主的现代模式转变。

（二）把增强党组织的凝聚力作为关键所在。一方面，要通过提高服务群众的能力和水平来增强党组织的凝聚力。在城镇化的起步阶段，基层党组织既要协助相关部门科学编制城镇化总体规划和设计方案，切实做好征地拆迁的各项工作，又要引导村民合理消费与科学理财，正确使用征地补偿和拆迁款，避免非理性消费引发各类社会问题，帮助农民克服由于拆迁带来的诸如租房、子女上学等难题与不便。在城镇化的过渡阶段，要确保群众在新建社区中收入持续增加、居住条件迅速改善、生活质量不断提高、幸福指数明显增强，重点抓好教育引导农民养成与城市生活相适应的生活习惯和生活方式，增强对迁入社区的认同感和归属感，加速农民向市民的转变；加强技能培训，开发就业岗位，完善就业服务，促进农民充分就业；做好社会保障工作，建立健全农民利益保障长效机制，完善农民的医疗、养老保险，解决他们的后顾之忧。在城镇化的融入成熟阶段，要极力推动城市基础设施向城郊社区对接、城市管理向城乡结合部社区拓展、基本公共服务和社会保障向村改居社区覆盖、生产生活社会服务网络向新建社区发展，实现公共服务城乡一体化和均等化，使城郊社区完全融入城市。另一方面，要通过发挥党员的先锋模范作用来增强党组织的凝聚力。基层党组织的凝聚力来自党员先锋模范作用发挥的程度，这就要求在密切党组织与党员的联系与沟通、加强党员的教育管理、增强党员对党组织的归属感和认同感的基础上，结合城镇化进程中群众的期盼与愿望，重点为辖区内党员发挥先锋模范作用搭建责任岗位、示范带动、结对帮扶、双联双承诺等新平台，特别是通过因人设岗、以岗定责，使每一名党员“有岗有责、有位有为”，抓实抓好党员发挥作用的目标引导、实践活动、考评激励与组织保障等环节，把党员的先锋模范作用延伸、拓展为党组织的凝聚力。在此基础上，结合城镇化的具体工作因地制宜地开展党内活动，加强党组织与党员、党员与党员之间的联系和交往，确保城镇化进程中党的基层组织不散、党员教育管理不软、党建工作不松、党的凝聚力不降。

（三）把创新党员教育管理模式作为工作重点。第一，优化党组织设置方式并理顺各种组织之间的关系，为强化党员的教育管理奠定组织基础。城镇化会带来各类人群和各类组织的分化组合，加强党员管理首先是按照“有利于加强党的领导、有利于加强党员教育管理、有利于党员参加活动、有利于党员发挥作用”的原则优化党组织设置方式，使党的组织和党的工作覆盖和贯穿城镇化的各项工作和全部过程，特别是使每个党员都有明确的组织归属，尽量减少“口袋党员”的出现；其次是要理顺各种组织之间的关系，防止各类党组织互相推诿责任。第二，围绕城镇化带来的各种矛盾纠纷，着力抓好党员教育培训工作。紧密结合城市化的各项具体工作切实加强党员教育，增强广大党员的党性观念和组织观念，树立责任意识和大局意识，服从组织决定，关键时刻能正确处理公与私、个人与集体、局部与整体利益之间的关系，发挥党员在城市化进程中的正面引导和示范带动作用，坚决防止少数党员带头上访、带头闹事，以免在群众中造成恶劣影响。第三，针对城镇化进程中出现的党员居住分散与流动增多的状况，着力抓好党员管理工作。采取异地租借、遴选党员活动中心户、建立聚居区党员服务站、分片设置联络站的形式解决活动场地问题；采取开通手机短信平台、开办党员博客与党员论坛、设立网络党校、网上联络小组、“网络e支部”和党支部“QQ群”等方法，通过推动党建工作信息化来加强党员管理。实行流入流出登记制度，建立健全以流入地党组织管理为主，流出地党组织和流入地党组织密切配合、有机衔接、共同负责的流动党员管理体制，防止流动党员变成“隐形党员”和“口袋党员”。

（四）把健全制度机制作为有力保障。一是健全民主决策机制。在决策的规则上，制定完善相关的议事规则、表决规则和工作规则，明确决策的范围、主体、原则、方式与纪律，为民主决策提供具体化、操作化的制度支持和技术保障。在民主决策的程序上，健全完善农村社区党组织领导下的社区事务决策机制，实行社区重大事项由社区党组织提议、党组织委员会和社区居（村）民自治组织联席会议商议、社区党员大会审议、居（村）民代表会议或居（村）民大会决议，确保决策的科学化、民主化。二是健全矛盾调处机制。第一，健全利益表达和矛盾排查机制。建立以接待日、大走访、谈心日等为主要内容的“民情恳谈制”，建立民情台账，拓宽群众诉求渠道，做到早发现、早介入、早解决。第二，健全风险评估和预警机制，对城市化的关键环节和重要事项进行风险评估，完善信息收集制度，建立预警机制，形成应急指挥、治安联防、信访接待、司法调解、管理服务等融为一体的工作格局。第三，健全利益协调和纠纷调解机制，加强群团组织（如工、青、妇等组织）、社会组织（如各类协会和经济组织、中介组织及物业公司等）的领导和协调，形成基层协调利益关系和解决矛盾纠纷的合力，为城镇化提供一个和谐的外部环境。三是健全保障机制。一方面健全人才保障机制，打破地域、单位、行业、身份限制，采取内选、外请、下派、兼职等措施，注重从致富能手、复转军人、“两新组织”负责人、大学生村官中选拔优秀党员担任基层党组织书记，并健全相关的教育、培训和考核机制。另一方面健全多渠道、多形式的投入机制和稳定增长机制，及时将党建经费纳入政府年度财政预算，着重加强村改居后组织活动场所建设，改善基层党组织的办公条件和办事人员的工资待遇，使新建社区有人办事、有钱办事、有地方办事。参考文献：

[1]中国社科院城市发展与环境研究所.中国城镇化质量报告[J].中国经济周刊，2013，（09）.

[2]厉以宁.中国式的城镇化道路：老城区+新城区+农村新社区[N].光明日报，20121216.

[3]中组部研究室（政策法规局）.关于加强城乡结合部党建工作的调研报告[J].党员干部之友，2011，（11）.责任编辑：何敬文中共天津市委党校学报2013年第5期