风险与机遇

赵振宇

摘要：2013年3月，根据国务院机构改革和职能转变方案，实行铁路政企分开，拟定将铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，撤销铁道部，组建国家铁路局，同时组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。中国是世界上人口最多的国家，国土面积是世界第三，铁路运输一直是中国最主要的客运方式，也是中国内陆最主要的货运方式，关系着国家经济的命脉，改革失败的后果严重，风险较高，本文立足中国经济发展的历程，借鉴美国铁路发展经验，对铁路改革进行了分析，并就改革提出了政策建议。

关键词：铁路；改革；风险；铁路改革

铁路改革，实行政企分开，是经济社会发展的大势所趋，但是现阶段进行铁路改革风险极高，存在隐患极大，因为铁路运输直接关系到每个企业的运营成本，铁路运输价格每增高一点，分摊到每个企业的运输成本就会随之增高一点，企业的负担就是会加重一点，竞争力就会削弱一点，如果铁路运输价格突变，出现飙升，则必然会有大量企业在短时间内因无法调整运营而破产。所以说，铁路改革关系到国民经济的命脉，却又不得不改，政府必须要像做精密的外科手术一样，慎之又慎。

一、美国铁路建设得失分析

（一）美国铁路运营改革历史

美国的铁路建设开始于十九世纪六十年代。初期，国家采取古典自由主义1的经济模式，以企业为主体，实行完全市场化，政府充当“守夜人”角色，为铁路市场的繁荣提供政策支持和财政贷款，比如联邦国会在1862年7月1日通过的《太平洋铁路法案》规定：“政府保障援助为用于邮政、军事和其他目的而建设的由密苏里河到太平洋的铁路线和电报线路；政府负责赠送大批国有土地和资助大量资金，由联合太平洋铁路公司和中央太平洋铁路公司共同承建。”，根据此法案，预计承建这条铁路线的公司可获得4500万英亩的赠地以及6000万美元的贷款。[3]（297）

到二十世纪时，联邦政府先后授予的土地高达20400万英亩（其中2500万英亩因铁路未建成而被政府收回）[6]（12），占了明尼苏达和华盛顿州面积的四分之一，威斯康星、衣阿华、堪萨斯、北达科他和蒙大拿的五分之一，内布拉斯加的七分之一，加利福尼亚的八分之一，路易斯安那的九分之一[7]（173）。这种优惠的政策和贷款投入催生了美国的“铁路热”，鼎盛时期，美国铁路公司高达6万多家。

由于现代自由主义2的觉醒，公众呼吁铁路运价公平，1887年美国国会颁布了《管制商务法》，后据此法成立了州际商务委员会，被赋予监管运价、市场准入和退出以及兼并重组大权，政府由此加大了对铁路行业的管制。

到了二十世纪五十年代，随着高速公路网的建设、汽车的普及以及航空业的快速发展，铁路的客运业务开始大幅萎缩，到二十世纪六十年代末，美国铁路行业中三分之一的企业破产，客车停运比比皆是。随着新自由主义3的复兴，1976年美国国会通过了《铁路复兴与监管改革法》，免除了许多对铁路公司限制。1980年，国会又通过了《斯塔格斯铁路法》，给予企业定价自由、简化兼并手续，加快线路调整程序，允许多种所有制等政策支持，进一步促使了铁路公司把业务重心从客运转向货运。

为了保持铁路客运的社会服务职能，美国政府在1971年创立了美国国家铁路客运公司（简称美铁），统一运营全国的城际铁路客运。美铁公司的最高决策机构是公司董事会，董事会成员由总统任命，需联邦参议院确认，总裁由总统提名，参议院任命董事会成员之一是运输部部长。铁公司运营总路线长22万英里，服务覆盖美国46个州和加拿大三个省份，总共约500个车站。为了坚持运营那些赔钱的线路，政府一直为美铁提供补贴，仅2011财年，美国政府就向美铁投资563亿美元以弥补亏损，并追加922亿美元用于公司的资本流通。

（二）美国铁路运营经验分析

一百多年来，美国的铁路运营政策一直随着经济发展模式的变化而改变，不同时期分别受古典自由主义、现代自由主义、新自由主义的影响。

在建设初期，国家给予企业政策支持和资金支持，调动了市场积极性，使铁路建设在较短时间内就取得了辉煌的成绩，这是好的方面，但是这种古典自由主义的模式下，至少造成了三个方面的问题：首先是私人所有制下造成的运输成本偏高，不利于整体经济发展，当然这一点是与我国的铁路运营相比的；其次是造成一部分私人对铁路的垄断，破坏了市场的平衡和竞争的公平性；第三是市场的盲目性造成后来的资源浪费。

现代自由主义兴起以来，国家加大了对铁路的宏观控制，规范了铁路的建设标准，使铁路从完全市场化运营转向了政府管理控制下的市场运营模式。就是说，即使在美国，铁路也不是完全市场化的，也是越来越重视政府对铁路运输的控制。

美铁成立以来，美国实行了货运与客运的分离，客运在政府控制和财政支持下运营。这种方法值得我国铁路改革借鉴。

二、铁路在中国经济发展中的重要作用

铁路对陆地为主的国家的经济发展乃至社会发展作用至关重大，铁路成网是形成国家大市场的必要条件，可以说没有铁路就没有市场经济。

对于一个地区的经济社会发展也是如此，有了铁路运输，才能融入国家大市场，才能在物流上与外界沟通，商品和物资才能引进来，产品和劳动力才能卖出去，以粮食为例，城市里不种地而有粮食，不养殖而有鱼肉，西北大漠能吃上白米白面，广东福建能吃上内蒙牛羊肉。

回顾历史，1978年中国开始改革开放，中国的企业刚刚起步，论科技、论人才、论管理、论资本，无一能与世界强国的企业竞争，但却能在经济全球化的浪潮中发展壮大起来，究其原因：第一是本国的贸易保护，即对进口的国外产品征收高税来确保民族企业在国内市场的竞争力；第二是中国国内廉价劳动力、低价原材料、低运输费用带来的企业低成本运营，在国际竞争中形成竞争优势。总的来说，过去我国经济之所以能够快速发展，政府建设并运营下的廉价铁路运输成本功不可没。

长期以来，我国铁路一直由政府管理，货运、客运的价格都远低于国际水平，加上政府模式下的结构庞大，人员冗余，效率低下，铁路运营长期亏损，本身通过财政拨款弥补运营亏额并进行铁路新建，至铁道部改革之日，仍有欠款26万亿。虽然铁路运输长期亏损，铁道部作为政府部门管理铁路弊病百出，但是廉价铁路运输一直支撑着中国的市场运营和经济发展，可以说，政府管理铁路这种形式，对于铁路行业来说是弊大于利，但对于全国经济来说是利大于弊。

三、中国应该采取的政策走向

所以说，中国的铁路改革风险高，失败的后果严重，宁可不改革，维持旧貌，也绝不可改革失败。但既然中国已经开始了铁路改革，势必无法回头，就必须沿着正确的道路强力推行下去，而中国如果想要铁路改革不对国民经济造成不良影响，决不能照搬别国经验，应该走自己的路，政策上要把握以下几点：

首先，必须严格控制铁路运输的价格，尤其是控制货运价格，要实行严格的价格管制，运输价格决不能完全市场化，尤其不能过快上涨。

其次，进行财政补贴和财政投入。一是对于铁路总公司来说，既要维持收支平衡，还要进行铁路新建，作为企业还想盈利，在这种情况下，维持现有水平的运输价格是不可能的，也是违背市场规律的，所以政府在严格控制运输价格的基础上，必须制定相应的财政补贴计划，尤其是针对客运进行财政补贴，才能保证铁路可持续发展。二是对于全国市场经济来说，在铁路运输价格保持不变的前提下，铁路建设仍需平稳较快推进，这就要求政府为铁路建设提供资金、政策上的支持。

再次，引进竞争机制。竞争机制是市场经济的核心之一，铁路总公司可以在适当的时候分解为两、三个分公司，或者总公司保留行政职能，市场职能分解为几个独立运营的分公司，形成竞争机制。

最后，控制私人资本。铁路投资绝对不能搞完全市场化，新自由主义不适合发展中国家。国家可以在一定范围内允许私人资本进入铁路投资，铁路总公司也可以上市融资，但是一定要严格控制，尤其是严格控制国外资本投资，绝对要保持国家对铁路总公司的有所有权和控制权。

参考文献：

[1]马克斯·维贝尔.世界经济通史[M].上海译文出版社，1981.

[2]张婧.西部开发的美国经验及启示[J].商业经济与管理，2000（9）.

[3]艾伦；比林顿.向西部扩张（下）[M].商务印书馆，1991.

[4]J·布卢姆.美国的历程（下）[M].商务印书馆，1988.

[5]J·布尔斯廷.美国人（建国历程）[M].三联书店，1993.

[6]希尔斯曼美国是如何治理的[M]商务印书馆，1988

[7]何顺果美国边疆史[M]北京大学出版社，2000

注释：

① 古典自由主义以亚当·斯密的《国富论》为出发点，突出企业的主体地位，认为市场这只无形的手能够完全进行资源最优配置，市场环境下，个人在追求个人利益的同时就实现了整体利益，强调政府职能最小化，认为“管得最少的政府是最好的政府”，代表人物为亚当·斯密。

② 现代自由主义与古典自由主义是相反的，主张政府介入经济，并应确保每个人在贸易时的平等权利，产生于20世纪初期，代表人有霍布豪斯等。古典自由主义后来演化为现代保守主义。

③ 新自由主义产生于20世纪50年代，倡导个人主义，提倡全球资本自由化，反对国家干预，其本质是古典自由主义，代表人物有弗里德曼、卢卡斯等。