我国农村交通运输公共服务市场化研究

李妮

摘 要： 随着市场经济的发展，我国农村交通运输公共服务市场化取得了很大进展，但随着农村经济的规模化、集约化发展，农村交通运输公共服务事业远远落后于我国农村经济发展，我国农村交通运输公共服务还远不能满足农村社会公共需求。通过对我国农村交通运输业发展现状进行理论与现状分析，指出了我国农村交通运输业存在的突出问题是公共服务市场化不足，从供方因素、消费受益情况和市场化与管制几方面分析了我国农村交通运输公共服务市场化的必要性，在此基础上指出了我国农村交通运输市场化的路径，并从转变政府公共服务职能、引导、扶持市场发展、创新农村交通运输基础设施供给模式和完善法律法规等四个方面提出了促进我国农村交通运输市场化的对策。

关键词：农村交通运输；公共服务；市场化

中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）05-0041-07

一、农村交通运输市场化理论

（一）垄断理论

基础设施行业因为规模经济性明显易于形成垄断性。从传统意义上说，作为基础行业之一，农村交通运输业具有自然垄断色彩。按照垄断理论和农村交通运输业的经济、社会等属性分析，其自然垄断特性产生的主要依据有五点：

1.资源的稀缺性。与土地资源相似，农村交通运输业的道路、场站等基础设施的稀缺性决定了其自然垄断性，在短期内其供给曲线与X轴呈垂直状。因为不考虑升级改造、管理手段提升等原因带来的农村交通运输业产能扩大，道路、场站等设施建成后在一定的生产时期内改变的可能性很小、使用目的单一，除运载工具外，移作他用的可能性很小，所以农村交通运输业具有资源的稀缺性^[1]。同时，由于道路、场站等基础设施公益性较强，在为广大交通用户提供便利的同时，也决定了农村交通运输业具有资源的稀缺性。

2.基于运输网络供应系统的规模经济效益。运输产品所需完整的设施、设备，是一个有机的整体系统，这种以场站为放射点、以道路为放射线的运输网络是运输产品形成的基础，这个有机系统就是运输网络供应系统。由于交通运输业固定成本占总成本比例很大，所以网络供应系统生产、配送的规模经济效益比较明显，也非常重要，只有通过增加一定容量限度内的需求者数量，才能进一步降低、分散成本。线路通过能力、枢纽处理能力、车队规模经济、载运工具载运能力、经济运距等因素直接影响着农村交通运输业的规模经济，在这种规模经济与范围经济的共同作用下，农村交通运输业的网络经济性尤为突出，运输密度经济和幅员经济是其表现形式^[2]。

3.范围经济效益。在一定程度上，范围经济和规模经济的涵义是相通的，并存在着内容上的重叠。一个企业开始阶段先是追求单个产品的规模经济性，后来随着不断扩大生产规模和不断积累资本，企业转而追求多产品的规模经济，这种多产品生产的规模经济就是范围经济。由于具有不可分割性和整体供给性，运输网络供应系统对多用户提供多种类运输产品时存在复合效益，所以农村交通运输范围经济效益明显。在20世纪70年代对105家交通运输企业所做的分析证明，大型、特大型企业的范围经济效率远远高于小型企业^[3]。

4.固定成本的沉淀性。由于运输基础设施、载运工具被报废后很难移作他用或残余价值很小，所以一般情况下运输基础设施、载运工具使用期长，相应的折旧周期也较长，所以固定成本存在沉淀性，这种固定成本的沉淀性或大或小，程度不同。这种固定成本的沉淀性，决定了农村交通运输行业的自然垄断性^[4]。

5.强外部性。农村交通运输服务具有较强的正外部性，相应地也同时具有外部不经济性。一方面，运输供应网络在其容量限度内会尽可能多的吸引用户，随着这些用户数量的增多，成本就会出现相应地降低，正外部性表现突出；另一方面，随着运输生产活动的加剧，又必须花费高额的社会成本去治理噪音、废气、粉尘和水土流失等负面外部影响，外部不经济性相应产生。这种正负两方面的外部性一旦失去平衡，都会破坏帕累托效率资源配置的实现。

基于以上五点主要依据，农村交通运输业自然垄断性定位非常明确，因此长期以来交通运输业以此为基础制定行业管理政策。

（二）竞争理论

垄断理论与竞争理论相辅相成，相互推动发展，建立在这两种理论的阶段性发展成果之上，目前农村交通运输行业制定了科学的管理政策。通常情况下认为，垄断是相对的，竞争是绝对的，是必要条件，通过竞争才能维持农村交通运输市场的活力。竞争理论从市场理论和价格理论中逐步分化独立发展而成，随着现代社会学科的综合化的精密化，竞争理论不断强调动态分析、效率、结果和中间过程，竞争理论不断向多元化方向发展，理论不断细化，自成体系，为农村交通运输业发展方向提供了一种发散性思维，对其调整提供了解决路径。农村交通运输业的竞争理论来源于20世纪初熊彼特的动态竞争理论、克拉克的有效竞争理论、战后芝加哥学派的竞争理论、80年代的可竞争市场理论和交易费用理论等^[5]。

农村交通运输是在规定的时限内，对旅客或货物实现空间位移。由于旅客流通量在一定阶段内总量基本固定，货物属于生产生活的必需品，所以旅客或货物弹性系数总体较小。在市场机制比较完善的情况下，如果沉淀成本最小化、无政府规制或规制仅仅针对市场环境的成熟，市场中就可能仅一家或少数几家企业能提供产品，这时产品的同质性就很强，行业平均利润就高，垄断性就表现得尤为明显。但在这种高利润率下，随着经济的发展和市场需求的扩张，其他竞争者纷纷加入农村交通运输市场，随着市场主体增加、产品数量提高和产品同质性的逐渐降低，行业平均利润就会逐步下降。当市场主体的增加与产品需求的增长速度背离时，市场主体间竞争日趋加剧，产品的差异就越来越大，集中度就持续下降，行业平均利润也会随之降低。在某个时期内，当市场主体处于饱和容量时，市场主体数量会维持在一个稳定的水平，但经过一段时期的优胜劣汰后，市场主体间不断兼并、重组和联合，会形成较大规模市场主体间的寡头竞争格局，市场集中度会略有提高。所以，以设置或提高障碍等手段来制定行业政策，可以调节农村交通运输市场的集中度，调整农村交通运输市场的范围。

从上可以看出，规模、实力较强的几家市场主体在市场中稳定存在，通过联合抵制等行为可以有效预防或阻止潜在的市场主体新加入市场并占据市场份额，使农村交通运输市场处于垄断竞争状态。

如果政府规制有效，上述是农村交通运输市场发展需要经历的三种状态。但实际社会经济活动中，农村交通运输业发展受产业政策所左右，同时政府管制的低效性和无效性已严重影响到农村交通运输业的发展。所以实际情况是，农村交通运输业的垄断或竞争状态是相互博弈、交替滚动发展的状态，当某一阶段的某一状态占优势时就成为市场的主要特征，相应的行业集中度会随之变化，产品质量特性会发生变异，也会割据运输网络覆盖面的产生^[6]。

二、我国农村交通运输公共服务现状分析

近年来，我国交通运输管理部门在公共服务和公共产品领域引入市场竞争机制，降低行业准入门槛，拓宽投资渠道，在道路建设领域允许和鼓励私营企业等以多种形式参与投资建设或经营。随着市场经济的发展，我国交通运输公共服务市场化也取得了很大进展， “十一五”以来，借鉴国外改革服务市场化经验，采用多元融资手段，我国在道路、场站的建设中，广泛推行BTo（Build-Transfer-Operate）、Bot（Build-Operate-Transfer）等多种公-私合营模式以及特许经营模式^[7]。农村交通运输业投资大幅增长，“十一五”期间中央对农村公路建设投入资金计1 978亿元，年均递增30%，加上地方对农村公路建设的投入，5年间全社会共完成投资9 500亿元。沥青水泥路覆盖了全国97.17%的乡镇和83.89%的建制村，全国乡镇、建制村通客运班车率分别为98.12%和91.47%。2011年农村客运车辆达35.7万辆，全年完成农村客运量79.5亿人，占道路运输完成客运量的26%，农村“出行难”问题得到了明显改善。

（一）我国农村公路及农村客运站建设

截至2011年年底全国农村客运站总数达到l9万个，比“十一五”初增加7.7万个，增长68.5%。其中东部地区农村客运站总数达8.1万个，比“十一五”初增加13 316个，增长l9.5%；中部地区农村客运站总数达8.5万个，比“十一五”初增加44 806个，增长110.8%；西部地区农村客运站总数达2.3万个，比“十一五”初增加19 199个，增长456.7%。2011年全国东、中、西部地区农村客运站数量列前5位的省（自治区、直辖市）情况见表1。

2011年，全国农村客运站建设，共完成投资20.8亿元，规模较上年有所下降，同比减少2.3%，同“十一五”初相比减少30%；其中政府投资占40.9%，同比减少6.1个百分点，比“十一五”初减少5.2个百分点，然而，对比“十一五”初，全国农村客运站场建设数量增加了7.7万个。以上数据表明，在国家持续推动农村客运发展的情况下，地方自身“造血”能力有所增强，政府资金引导作用日益显著。具体见表2。

（二）我国农村公路及农村客运站通达情况

1.农村公路通达情况。截至2011年年底，全国通公路的乡（镇）占全国乡（镇）总数的99.97%，通公路的建制村占全国建制村总数的99.2%，比上年末分别提高0.4个和3.4个百分点，比“十五”末分别提高6.3个和22.3个百分点。2007～2011年全国乡镇和建制村公路通达率情况见图1。

2.农村客运班车通达情况。截至2011年年底，全国共有34 555个乡镇通了客运班车，占全国乡镇总数的98.1%；共有546 145个建制村通了客运班车，占全国建制村总数的90.1%。全国仍有685个乡镇和59 936个建制村不通班车。2007～2011年全国乡镇和建制村通客运班车率变化情况见图2。

3.农村客运班线发展情况。截至2011年，全国共开通农村客运班线88 068条，比“十一五”初增长28.3%，年平均日发班次110.0万次，比“十一五”初增长29.9%。全国东部地区开通的农村客运班线数为2.3万条，比“十一五”初增长l0%；中部地区开通的农村客运班线数为3.3万条，比“十一五”初增长28%西部地区农村客运班线数为3.2万条，比“十一五”初增长45.7%。2011年全国东、中、西部地区农村客运班线数量列前5位的省（自治区、直辖市）情况见表3。

2011年，随着城乡道路客运成品油价格补助制度的落实，城乡道路客运燃油消耗量的报送、统计和审核得到加强，城市公交和农村客运扶持政策得到落实，下达城乡道路客运油价补助专项资金418亿元，其中，农村客运油价补助专项资金79亿元。积极推进城乡客运公共服务均等化，促进了农村客运的发展。

（三）我国农村交通运输公共服务市场存在的问题

通过以上现状可以看出，我国农村交通运输公共服务事业发展迅速，但还远远落后于我国农村经济发展需要，随着农业生产经营发展的专业化、规模化、集约化，我国农村交通运输在建立结构合理的农村公路网络、城乡客运一体化、城乡公共交通服务均等化和为人们提供安全、便捷、畅通的农村交通保障条件等方面存在着明显不足。我国农村交通运输公共服务市场存在以下问题：（1）农村交通运输市场结构不合理。虽然农村交通运输市场结构发生了很多变化，但仍存在着以下问题：一是经营主体散而小、竞争能力和抗风险能力弱，市场集中度低，农村交通运输市场粗放式经济增长；二是运输组织化程度低，农村交通运输市场产品“同质化”；三是运力结构不合理，运输供给能力高低不均，低水平的供给普遍过剩、高层次的供给相对不足。这些结构性问题阻碍了我国农村交通运输市场的健康发展^[8]。（2）农村交通运输市场竞争状态不合理。目前，我国农村交通运输市场有效竞争不足，既存在竞争过度又存在行政垄断，导致运输资源严重浪费和配置不合理。（3）农村交通运输市场集中度低，缺乏主导性企业。要完善农村交通运输市场有效竞争，就要适当的提高农村交通运输市场集中度，减少市场竞争级数，目前，我国农村交通运输市场经营主体小、散、弱，市场集中度过低的现象还需进一步改善^[9]。

总的来说，我国农村交通运输公共服务职能还不能满足社会公共需求，主要问题为公共服务职能施用不足，运政服务能力低下，服务顾客导向不足，服务效能提高不够，交通运输管理部门未能科学划分政府与市场的分工，农村交通运输市场化进程缓慢，由此带来公共服务供给不足、无法满足公众需求等问题。交通运输管理部门在农村交通运输公共服务提供过程中，因调动力量不足，各社会个体参与公共服务的兴趣不足。因此为实现城乡一体化，目前在我国农村交通运输方面转变的重点是大力推进公共服务市场化。

三、农村交通运输公共服务市场化的必要性

（一）供应方方面

因为管理效率低下、管制成本过高、效果不理想等原因，交通运输国有企业不断趋向市场化，特别是从20世纪80年代到90年代初，很多交通运输国有企业市场化，并在经济发展中发挥了重要作用。交通运输国有企业市场化后，管理成本得到明显降低，效率明显提高。政府对国有企业的管制程度很难把握到合适的程度，如果过于放松，其公众责任感下降，如果过于严格，无法在市场经济活动中作为独立经济实体自由经营。但考虑到农村交通运输的公益性及其基础设施结构调整，政府采取交叉补贴等形式对农村交通运输行业进行长期干预，比如对偏远地区的交叉补贴、支干线运输效益的补贴等。交叉补贴通常情况是不可取的，没有现金支付效果明显，它掩盖了实际成本与低效率，拉大了行业、行业内的差距，忽略了实际需求群体^[10]。

（二）消费受益方面

国有运输企业如果不在竞争状态下经营，其产品流动性缺乏、质量差等缺点暴露无遗，相应的信息公开化程度就低。一旦市场化后，经营方式逐步灵活，管理手段逐渐科学合理，其经营效益、管理效率、产品种类、产品价格、员工福利等都会相对转好，为消费者提供的服务质量也得到进一步提高。尤其是农村交通运输基础设施建设，会使贫困人口受益较大。

（三）市场化与管制方面

自20世纪70年代末以来，世界各国都进行了市场化改革，改革包括国有企业民营化和公共服务市场化两方面内容，其中90年代从无限政府向有限政府的变革就是公共服务市场化的突出表现。

公共服务除了具备一般公共物品消费非排他性和边际成本为零的特性外，绝大部分都只具有一定程度的公共物品属性，只不过有些属于公共物品的特性，有些只具有部分公共物品属性。据此，在公共服务领域，行政管理职能应由公共物品和公共服务的直接生产者和提供者，转变到公共物品的购买者、间接提供者、管理者和监督者。现代经济学认为，非排他性和非竞争性决定了由政府提供公共物品的必要性，但并不代表公共物品必须由政府直接或全部生产。分离生产和提供环节，政府主要负责制定公共物品和公共服务的政策、服务标准、数量和质量，而通过招标、合同承包、政府采购等形式交由私营部门或非营利组织进行生产或供给。从直接生产和提供服务到间接提供和组织生产是行政管理职能转变的重要途径，更是公共服务市场化的需要。

西方发达国家各国公共服务市场化开展时间不一，我国农村交通运输公共服务市场化与改革开放相伴而生。作为一种有效手段，农村交通运输市场化与管制相互作用，但在改革次序上两者存在先后，管制有力维护了农村交通运输市场秩序，培育了运输市场，防止公共服务市场化侵害到农村交通运输市场的发展和消费者利益。

四、农村交通运输公共服务市场化的途径

公共服务市场化是政府将部分公共职能推向市场，由市场通过资源优化配置来承担这些公共职能，通过引入竞争机制，打破政府在公共服务领域的垄断，以进一步改善和提升公共服务。因此，从本质上说，公共服务市场化实际是公共服务供给领域市场价值的回归。公共服务市场化最早的表述是美国管理学家德鲁克1969年提出的“重新市场化”（reprivatize）。

在农村交通运输公共服务市场化中，政府委托授权市场化的主要方式是合同承包和特许经营管理。合同承包是指通过契约政府把某种服务外包给某一组织。特许经营通常是指在垄断经营中，在政府的价格管制下，政府授权给某一部门，让其提供特定服务^[11]。

（一）合同承包

由于大多数公共服务是以垄断的形式经营的，如城市公共交通，垄断和竞争相比，竞争可以降低成本，提供更高质量的产品和服务，让公众的受益更多。因此在公共服务提供中实行竞争性合同承包，可以使成本最小。合同承包有利于改善管理水平，减少政府公共服务成本，更好地适应市场要求，提高效率。但如果合同不具体会导致政府不易控制，限制规模经济的发展机会。

在农村交通运输中农村公共交通比较适合合同外包。在农村公共交通中服务具有相对独立性，便于具体详细列出服务质量标准，便于进行竞争性招标，同时有大量的私营部门愿意经营，可以形成良好的竞争环境。

在合同承包中政府的主要职责是如何监管，为了保证公众的利益，政府作为委托人必须要监管承包人，使其以最小的成本提供有效的服务。

（二）特许管理

私人部门的参与农村交通运输基础设施途径有四：一是建设承包，由于私人部门具有较低的成本和较高的效率，所以一般是将农村交通运输基础设施建设转包给私营部门。二是管理承包，即国家拥有所有权，把管理和经营委托给私营部门；三是特许管理，即在一定时期内，私营部门拥有农村交通运输基础设施的经营、管理和控制权；四是全权转让，即通过转让把所有权彻底给私人部门。

我国较早实行特许经营管理的是公路建设、运营和管理，但其授权的对象主要是国有企业。在收费公路中，政府通过公开招标，授予中标者特许经营权。由其投资建设运营，他在政府监管下可以通过多种方式获得回报，在规定期限满后，无偿移交给政府。

农村交通运输基础设施实施特许管理，可以引进私人资本、设备和管理，在刺激道路投资中被广泛应用。实施特许管理必须要特许方案设计周全，要考虑到如何解决需求风险和争端解决机制问题。政府首先要制定资质标准，在竞争性运输服务中要严格界定市场准入规则必须要进一步完善有关商业、承包方面的法律法规，有关基础设施的特许法规也需增强其权威性，只有这样才能保证特许制度的顺利实施。

五、我国农村交通运输公共服务市场化对策

笔者认为，我国农村交通运输公共服务职能应从以下几个方面来进行转变，以促进农村交通运输公共服务市场化的进一步发展。

（一）树立有限政府的观念，转变政府公共服务职能

由于我国长期实行计划经济体制，计划经济体制下所形成的观念仍根深蒂固，全能型政府的观念在一定时期内还会存在，我们要变“无限政府”为“有限政府”。在道路基础领域改革中，要树立公共服务市场化理念，转变农村交通运输基础设施服务经营的观念，鼓励社会力量参与经营，给予民营企业以同等待遇，改革行政审批制度，鼓励民营部门参与改革服务的市场化改革中。首先要科学定位政府公共服务职能，从过去直接投资和直接管理的模式转变到有重点的直接投资、加强统筹监管、营造良好的投资环境上来。交通运输管理部门不仅要直接提供公共服务，还要鼓励民营企业参与提供公共服务。在吸引社会资本向公共服务项目投资的问题上，交通运输管理部门要做好引导，出台好的政策来吸引投资。

（二）培育市场竞争主体，引导、扶持市场发展

农村交通运输公共服务市场化中政府具有引导作用。政府应放松管制，扩大准入领域，政府通过特许经营、资产补偿、财政补贴等形式，吸引民间资本投入，应保证经营企业合理的利润，扶持一些规模较大，管理规范，信用好的企业，促进公共服务市场化深入发展，当市场成熟后退出。同时加快第三部门发展，发展农村交通运输领域的中介组织、行业协会，使其真正成为独立法人，为农村交通运输企业提供信息咨询、政策咨询、资产评估、财务分析等服务，维护市场竞争秩序。

（三）创新供给模式，监管农村交通运输基础设施服务质量

为了保证农村交通运输基础设施公共性的发挥，政府必须承担起响应的监管责任，监控农村交通运输基础设施服务质量，规范市场的运行，充当“裁判员”，这是政府应有的职责。

改革开放以来，我国的农村交通运输建设事业取得了长足发展，但从社会经济发展和人们对运输需求来看，我国农村交通运输还难以满足要求^[12]。这一方面是因为社会经济发展和人们的运输需求在不断扩大，运输质量要求在不断提高；另一方面由于我国农村交通运输受建设资金不足、投融资管理方式不适应等因素的制约，农村交通运输发展还面临诸多问题，因此我们应创新供给模式。目前，尽管农村交通运输基础设施领域的市场化改革已取得了初步成就，但要逐步实现农村交通运输基础领域产业改革的任务仍十分艰巨。既要加快打破行政垄断，又要预防市场垄断；既要重视转变行政管理职能，又要重视培育和形成竞争主体；既要打破传统的经济管制体制，又要尽快建立新的政府管制体系和框架。

（四）加强法制建设，完善相关法律法规

农村交通运输公共服务市场化改革必须要有相应的法律保障，包括专门的合同法、财产权利法、竞争法、诉讼法、赔偿责任法等。过去的一些法律法规已不能适应市场化的发展需要，有的过于概括，缺乏可操作性，有的方面又无法可依，因此，为了推进农村交通运输公共服务市场化改革，我们应尽快制定完善这一方面的法律法规，规范市场秩序，促进市场的健康发展。

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Analysis of Marketization of Rural Transport for Public Service

LI Ni

（School of Politics and Administration， Changan University， Xian 710064， China）

Abstract：With the development of market economy， China's market oriented rural transport for public service has also made great progress， but we should also note that the rural transport for public service in China lags far behind the economic development， it can not meet social and public demand. Through analyzing the current situation of China's rural transport for public service， it finds that the major problem in rural transport for public service is the low degree of marketization. It also points out the necessity of marketization of rural transport for public service from the factors of suppliers， consumers benefit and market management. Then it gives the measures for the market oriented rural transport for public service from four aspects like changing the governments founction in public service， guiding and supporting market development， innovating suppling mode of infrastructure for rural transport and perfecting relevant laws and regulations.

Key words： rural transport； public service； marketization