农业市场竞争文化缺失与竞争监管缺位及其消解

陈兵

摘 要： 提高农民收入，推动“三农”问题的解决，一直是党和政府最为关心的民生问题。五常大米事件是近年来较为典型的基于农产品市场竞争秩序被破坏，而导致农民利益遭受巨大损害的实例，个中折射出我国农业市场由于缺乏有效竞争而面临的挑战。为此有必要结合农业生产经营活动的特点、农民专业合作组织的功能以及农民生产经营者自身素质等因素，从农业产业法与综合性竞争法相协调的层面，及时消解由于竞争文化缺失与竞争监管缺位引发的现实或潜在的危害。

关键词：农业市场；竞争文化；竞争监管；监管缺位

中图分类号：F323.7；D922，294 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）05-0152-05

一、问题的提出

随着全国粮食的“八连丰”，我国农业产业政策的积极意义进一步凸显。但同时，也引发了伴随农业产业发展而大量出现的产业利润分配不公的现象。如目前市面上的五常大米大多卖到40～50元1斤，精包装五常大米售价都超过百元，一种抗氧化有机米更是卖出了每斤199元的天价，但是好的行情并未使当地农民受益，他们卖给当地大米企业的水稻价格每斤不到2元，巨额利润被中间加工企业赚走。

近些年来，中央与地方媒体频频报道农产品价格持续上扬，但农民的收入水平却与此不成比例^[1]，导致两者间的矛盾不断积聚，观其缘由，除却部分与农业密切相关的因素外，譬如农业用地整体规模的缩减、务农实际劳力数量的降低、农业生产基础的科学水平较低等^[2，3]，还涉及其他非农影响因素，例如产业结构配比不够协调、市场调控与分配机制欠缺合理、商品流通中有效供求信息流转缓慢等^[4]，然而其中十分关键却又极易被忽视的要素便是现代竞争策略及当下政策对农业发展所起到的指引作用^[5]，其又直接表现为对农产品市场竞争秩序的规制。从这个意义上讲，五常大米事件所揭示的存在于农业领域中的市场竞争扭曲的现象，值得我们高度关注。

二、从五常大米事件看农业市场竞争秩序的扭曲与原因

从目前对五常大米事件的评价看，社会各界普遍认为农民生产者是受害者，对加工、流通环节获利巨大的大米企业的谴责之声不断。在大米产业链条中，农民生产者陷入了极其尴尬的处境，他们付出整季、整年的辛勤劳动，但是由此获得的实际收益却与市场零售价格相去甚远——这明显有违常规市场机制下的价值规律和利益分配机制，不仅无益于宏观经济的健康持续性发展，更严重挫伤了农民的生产积极性、侵蚀其本就有限的利益。然而，当我们从整个农业市场竞争秩序的角度，冷静、全面地看待该事件带来的影响，可能就不仅是对农业生产者利益产生危害，而是对参与到农产品市场交易中的所有主体的利益都可能产生损害，这当然也包括了短期内获得巨额利润的大米企业。

一般认为，当自由竞争演化为一种经济运行样态，无论何种市场，其本质均为维系既有秩序的重要方式^[6]，对市场机制的恶性投机和肆意操弄，在阻碍经济秩序的稳定和正常运转的同时，还会显性或隐性地影响着共存于该体系中的每一个体。五常大米事件，表面上看是米业市场内部价值分配失衡的体现，然俯瞰该事件的始末后其所映射的却是农业市场竞争运行机制的震动。长此以往，价格垄断、限制交易、非法集中等违法竞争现象会日益猖獗，届时，无论是当前处于弱势地位的农业生产者，还是短时牟取暴利的大米加工企业都无法抽身其外。尽管大米加工企业追求利益最大化是经济规律使然，但在享有诸多社会福利与市场收益的同时，承担必要的道德及法律义务亦是其对称且应当的责任，然在市场竞争秩序缺乏有效监管和政策指引的环境之下，试图要求经营者自律自省、在恶性竞争条件下独善其身、并尽力维护现有市场交易秩序的稳定无疑是不现实的，当然，这也与企业追求利益的核心诉求相矛盾^[7]。因而，需要架构一套符合经济规律，契合实际需求的外部竞争机制，通过实时有效、科学合理的市场监管来实现竞争的稳定和有序。

一般认为，只要存在经济性活动^[8]，就离不开市场机制，市场机制的有效发生必须以自由公平的竞争为前提和保障。近年来，社会对竞争与垄断的关注逐渐升温。为了保障市场竞争机制的健康有序运行，相关部门出台了一系列法律、法规及司法解释，并配套相对完善的监督和执法机关——法律实施的硬件设施，而且还从社会公众对于竞争的观念认识、价值判断等非制度层面入手来普及和净化竞争文化——法律实施的软件环境。通过这两方面的努力来共同推动对各类违法竞争的规制。实践证明，这一模式是可行的，也是有待大力推进的。

然而，由于我国传统上“和合”文化对竞争理念的排斥和古代重农抑商经济发展政策与社会分层结构对商业文化和商人群体的抑制，造成了我国传统上竞争文化的缺失。加之，在新中国成立后，较长一段时间内实行的计划经济管理模式，致使经济交往中竞争性因素的生成与发展被抑制，各行各业中普遍缺乏有效竞争。农业产业作为基础的民生产业更是如此，国家对农业发展管得太多、统得太死，行政指令经营代替了自由市场选择，导致在该产业内集约化程度始终不高，分散承包经营难以形成商业集体竞争力。这种生产经营状况进一步阻碍了现代竞争文化在农业生产经营过程中的生成与发展。 必须承认，竞争文化的重大作用在我国这样一个长期缺乏市场竞争意识传统的国度里，可能难以在短时间内被社会大众所认识，但国际经验告诉我们，在一个相对长远的周期里，竞争文化一旦扎根于一国的文化禀赋之中，将对该国经济的可持续发展发挥难以估量的巨大作用^[9]。事实告诉我们，现阶段在大力推进市场竞争，依法规范市场竞争活动的过程中，明显有点“力不从心”，即便有“先进”的、与国际接轨的竞争法律制度也会因缺乏相应的社会认同而实施起来困难。在农业产业内的具体表现便是，生产经营的发展主要依托于政府相关政策的扶持[10]19，从业者对于发生在市场交易环节中的竞争性规范和监管不了解、不关心、不在乎。

五常大米事件作为当下农产生产经营活动中的单个事件，虽被媒体报道时引起了社会的广泛关注，但随着时间的推移，慢慢淡出公众的视野，已不再为一个热点。然而，从学术反思的角度看，该事件的发生不是一个偶然，其影响也不是短暂的，涉及的利益群体亦非单纯的农民兄弟，反映了我国传统文化和制度惯性在面临现实需要时的一种惰性与尴尬。从这个意义上讲，该事件的发生又有其必然性，所损害的是整个社会在享受农产品市场有效竞争时所带来的利益，是竞争文化缺失与竞争监管缺位在农业发展中的凸显。

三、农业竞争文化的培育

所谓竞争文化的培育，既是将竞争的正面作用对自由公平的价值追求，对社会进步与人民生活满意度提高所做出的各种贡献；以及相应的负面影响，容易形成垄断、控制市场价格、危害社会经济秩序等两相结合全面并深刻地向社会公众进行展示和阐述，从而使健康积极的竞争意识植根于社会共识的深处。在这一过程会涉及诸多层面的因素，涵盖固有消费观念的变革、恶性经营行为的规制、有效政府监管的建构、市场经济主体间思维的沟通、市场机制与交易规则的正确认知等，可以说，经济体系的每个组成要素都直接或间接地影响着竞争文化的实质，其重要影响则表现为，作为职能转变中的政府部门，应当注重准确把握其在竞争中所扮演的角色，致力于宏观经济的正常监管和秩序维护；作为市场竞争的参与主体，则需要果决地担负市场自由交易所带来的经济压力和社会效果，并不断通过科技创新或资源优化等途径提升自身的核心竞争力；而广大的市场消费者，则应积极正面地运用竞争规则，努力争取竞争带给自身的正当利益，进而更加全面并深刻地理解竞争文化^[11]。最终通过竞争监管者、市场经营者以及消费者的认识与行为推动竞争文化的传播和发展。具体到农业领域而言，竞争文化的培育则需要注意以下几点：

第一，从我国农业长期以来的生产经营模式看，分散的、非组织化的生产经营活动，造成农业生产者议价能力低，商业意识淡薄。我国虽然以发展中国家身份加入世界贸易组织，享有了一定范围和一定时间内过渡期待遇，但是从长远来看，我国不可能长久地享有差别待遇。近些年来，就出现了外国资本和竞争者对我国农产品生产和加工业的注资和收购。这一方面是经济全球化与竞争国际化发展的趋势，形成“你中有我，我中有你”的局面；另一方面也反映了农产生产经营者竞争意识差，包括竞争防卫和竞争进取，竞争能力弱，对竞争价值关注不够等竞争文化的缺失。因此，必须抓紧时间，积极培育农业领域竞争文化的生成与发展。这对现阶段农业发展至关重要，将有助于推进农业领域的竞争法律政策的实施。

第二，从我国农村地区享有的文化、教育资源和农业生产者的综合素质看，在农业生产经营中，短时间内培育和提升农业从业者对竞争价值的理解与认知水平困难重重。我国实施改革开放至今，学术界持续的科研关注以及新闻媒体对完善相关法制建设的呼吁对于推广竞争文化起到了至关重要的作用，取得了巨大成绩。但与此同时，由于我国地域广袤，人口众多，地区经济发展不平衡，城乡建设水平差别大，文化、教育、宣传资源投放不均等自然与社会原因，导致在广大农村地区和农民群体中对现代法治理念和先进文化的传播与培育效果不理想，加上传统的农村治理模式，相对封闭环境下的熟人乡里情结和村落结构，致使农业生产者对竞争性生产、生活方式的懈怠和不渴望，对商业性、竞争性信息的不敏感和忽略等现象广泛存在这些都为现阶段，在农业领域内培育和传播竞争文化设置了诸多障碍，很大程度上影响了对农业产业发展具有重大影响的竞争法律政策的认知和实践，这反过来又制约了农业生产经营者对竞争文化的理解与支持。

鉴于此，应加大资金、人员以及教育技术的投入，举办各种形式的法律知识宣讲，其中将经常在农业领域发生的违法竞争类型及其救济途径作为讲授重点，注重实例与案例演示。同时，为符合条件的农民或农民经济组织设立竞争法律救助安排，提供法律服务，减免相关收费。通过知识传授与法律实践帮助，两方面积极、有效地在农业领域内培育和传播竞争文化，营造农业竞争法律政策运行的良好认知环境。从而整体提升农业生产经营者的竞争意识、竞争观念以及对竞争价值的评判，推进农业竞争法律及其监管的有效运行。以此进一步推动农业领域竞争文化的巩固与发展，在农业领域内形成竞争文化培养与竞争监管实施两者间的积极互动。

四、农业竞争监管缺位的应对策略

在五常大米事件中，一方面，我国既有的法律对于农业市场竞争问题缺乏系统制度规定，可供参考的类似案例也相对有限，暴露出相关部门对于制度构建和实际操作上经验的欠缺；另一方面，作为竞争基本法的反垄断法对农业领域特定主体所实施的特定行为规定了适用除外，但是对特定主体——“农业生产者”、“农村经济组织”以及“农产品”等关键词，没有明确的补充解释，这导致了对大米企业、大米协会身份认定上的困难。虽然大米企业的协同行为属于反垄断法农业适用除外中的特定行为，但是主体是否适格不明确。因此，能否适用反垄断法农业适用除外条款还是个未知数。在这种情势下，一方面现有农业法律，对该事件应处不力；另一方面，反垄断法农业适用除外制度还有待进一步明确。在两者共同的作用下，最终导致了法律监管的缺位。

近些年来，结合国家对于“三农”问题的高度关注和现阶段经济发展的实际形式，国家有关部门针对农业领域颁行了一系列法律法规，农业法律体系已初具雏形。然而，令人扼腕的是，我国农业领域的法学研究很难与农业立法趋势及执法需求相同步，致使理论对于实践的指导作用无法充分发挥，这对于农业法学的发展以及对“三农”问题的深刻理解是有所影响的^[10]。五常大米事件的发生，在一定程度上讲，也就是由于农业法与其他规范农业经济社会关系的法律在衔接上出现问题所致——主要是与反垄断法中有关农业适用除外规定之间的关联出现漏洞所引起。

鉴于此，我们需要加大对农业法学的研究，科学立法，努力提高立法质量，在完善农业法律体系的同时，协调农业法律与综合性竞争法律的关系，从法律系统内部平衡产业发展与竞争的关系。

一方面，考虑到市场竞争条件下农业产业抗拒风险能力的薄弱以及农业危机所带来的连锁社会反应，现有农业法律均旨在加强对农业产业调整和发展的支持，体现出国家对于农业和农村经济形态的关注和监管，其对于“三农”问题的态度通过制定和执行相关农业法律来付诸实施，属于产业法范畴^[10]。另一方面，农业生产、经营活动作为市场经济活动不可或缺的重要组成部分，因此它必然会遵循一般的市场竞争规律，适用于竞争法对此类活动的调整和规制。

既然将农业法划分为产业法，那么当用农业法来调整农业生产经营中产生的各类经济关系时，其本身就面临着一定风险，因产业法旨在实现产业的整体提升或发展^[12]，至于产业内部价值秩序是否协调，自由公平理念能否得以充分体现，及由此带来的社会效果便已经超出了产业法能够兼顾的范畴，甚至在产业利益与竞争利益相悖时，产业法会自然地偏向前者。因此，对农业领域的市场竞争监管，应交由综合性竞争法律或者是体现产业特征的专门性竞争法律来完成。

在五常大米事件中，农民兄弟之所以收入甚微，除了农产品市场竞争秩序监管上的法律消极冲突外，在很大程度上也在于自身市场议价能力低，与大米企业无法形成利益上的博弈，加之大米企业和大米协会滥用了其农业经济组织的身份。

农产品自身具有的易腐性，致使其对于运输和储存环节具有极强的流通依赖性，这也导致大部分个体农业生产者同中间商（如收购商、物流商、批发商）间难以保持平等的市场交易地位。个体农业生产者为了保证生产成本，避免供求失衡时为积压的农产品消化市场风险，通常会选择与农产品收购商提前签订收购协议，在这种情况下达成的订单很难准确反映实际交易时的真实市场价格。五常地区的农民大多数与大米企业签订了销售订单，收购价格普遍偏低。更有甚者，在五常市绿色食品办公室或稻米产业管理中心抑或大米协会的引导下，收购价格也趋于一致，形成了价格卡特尔。以上诸因素的综合作用则呈现，本身就处于交易中弱势的个体农民与优势的收购企业无法达成在自由竞争环境下的博弈，只是一种非正态下的压迫性交易。

究其原因，一方面在于对“大米协会”功能的滥用，在滥用现象出现之后，又缺乏及时有效的监管；另一方面，虽然我国已经施行了《农民专业合作社法》，但是普通农户组建农民专业合作社仍然困难重重。这两方面的对比，一是政府主控下的所谓“农业行业协会”的滥用，二是普通农户想创建、使用农民专业合作社而寻不着门道，如此现实怎能营造出农产品市场自主选择、公平交易的自由竞争局面。进一步论，一方面，我国农业法和竞争法法等法律，为农业生产者及其经济组织，从事开放、竞争、有序的生产经营活动提供了一般性规定和特殊性规定，并不是无法可依，无章可循；另一方面，我国存在特殊的法律实施和运行机制，加上超大型国家法律实施中，统一的法律与各地方经济社会区域特点的协调，致使在法律实际运行中，极易出现理解上的偏差，使用上的混淆，以地方利益取代国家利益，以产业团体利益挤压社会公共利益的现象。

针对于此，首先解决农产品市场交易双方力量不均的问题，鼓励和扶持普通农户组建农民专业合作社，只有势均力敌方可进退自由，公平交易；其次依法加强监管，严格规制产业组织滥用产业功能。政府主控下的诸如“大米协会”等经济组织，归根到底可认定为一种产业组织，其发挥产业功能无可厚非，但是允许其过度扩张则势必损害基于自由竞争所带来的社会公共利益和其他合理利益；最后做好农业法与反垄断法适用的衔接工作，注意各地方经济社会区域发展特征对法律适用的影响，在保证农业产业组织的功能得到充分并且正确发挥的同时，尽可能地防止或降低由此带来的消极影响，在实际操作中，应灵活但有原则地运用法律法规，始终把社会公众利益作为衡量法律适用的标尺。

事实上，通过对《中华人民共和国农业法》相关规定的解读，可以得知，县级以上工商部门拥有对农业市场经济活动的监管权。与此同时，依现有反垄断行政执法的实际情况，工商行政管理部门具有市场垄断和滥用市场支配地位等恶性竞争行为的监管权限，考虑到工商行政管理部门的双重领导机制，可以适当让地方和中央两级工商行政管理机构在可能地条件下进行监管互动和信息共享，形成行业监管和综合监管的融合平台，依情况选择执行农业法和（或）反垄断法，防止农产品市场竞争监管的缺位。此外，还可以在农业主管部门与综合性竞争执法机关间建立起有实际法律效力和社会影响力的定期联席会议制度，以保证农业利益与竞争效益的正确结合，最终实现产业政策同竞争政策间的互动互利。

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Resolution on Lack of Competition Culture and Disability of Competition Regulation in Agricultural Industry： A Case Study of Wuchang Rice

CHEN Bing

（Law School，Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：It is the key point for our Party and Government to improve the farmers income and resolute the Sannong Problems. Wuchang Rice Event reflects the challenges to agricultural market due to the lack of competition order which impoverishes the farmers's interests. Upon the above mentioned， it is urgent for us to resolute the lack of competition culture and disability of competition regulation in agricultural industry based on the equilibrium of the relationship on agriculture laws and competition laws.

Key words： agricultural market； competition culture； competition regulation