公平视角下的义务教育均衡发展研究

欧阳震

摘要：本文从公共品的角度重新阐述了义务教育，提出了从财政角度将义务教育纳入公共服务均等化的建设目标，研究了构造适应公共服务要求的义务教育均衡机制。

关键词：公共视角 义务教育均衡发展 研究

作为面向每一个中国公民的基础性教育，义务教育对每个人的终身发展打下基础，对社会的发展和国家综合实力的增强具有全局性、基础性和先导性的作用。党的十六届六中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的总体战略目标，并将实现基本公共服务均等化作为和谐社会的重要战略支点。党的十七大报告也明确提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区，建设完善的公共财政体系”的要求。党的十八大报告又提出：“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，扶持困难群体，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女享有平等接受义务教育的权利，让每个孩子都能成为有用之才。”从上述内容来看，国家已逐步将义务教育全面纳入公共财政保障范围之内。

当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此逐步拉大地区之间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距。这已成为社会公平、公正的焦点问题之一，而基础教育的不均衡正是引发当前关于教育均衡思考的热点问题。

一、以基础教育的公共品属性为理论基础

理论界对教育的属性存在三种不同的观点，即公共物品观点、私人产品观点、准公共产品观点。其实，关于教育属性之争是立足于教育本身的特性来分析的。笔者认为，要正确看待教育的属性，不仅应分析教育的提供，而且还应该注重教育的产出效应，同时结合教育所处的客观经济、政治环境及教育本身的发展状况来分析。从教育产品的产出效应来看，教育的效应是基于个人效益提高基础上的国家利益和公共利益的提升，最终反映在公共效应的提高上。同时，教育对公共投资的依赖性也会随着个人收入的提高而发生变化。如对于不同收入阶层的民众而言，对政府投资教育的依赖性更加明显。再者，不同层次的教育具有不同的属性，如基础教育具有公共品的特点，需要政府来支持，而高等教育则具有了部分俱乐部产品的特质，需要按照市场规则实行优胜劣汰。

二、以规范公共财政体制、推进全覆盖的公共服务体系建设为现实环境基础

1.规范公共财政体制

从理论角度来看，完整的公共财政建设思路涉及四个层面：即规范化的公共支出划分、分层公共收入划分、均衡财政转移支付、分级预算制度。从当前中国财政建设的实际情况来看，公共支出划分和分层公共收入已经按照分税制财政体制的要求基本划分清晰，现在所面临的主要问题是如何建立规范化的符合均等化要求的均衡转移支付制度，以实现财政发展的区域均衡要求。笔者建议，可从四个方面进行尝试：一是继续深化分税制财政体制改革，实行真正意义上的分权分税财政体制，建立中央与地方在事权分设基础上的财权分割；二是进一步完善以直接税为主导的税制改革，强化税收的收入再分配功能，促进全社会收入的相对均衡分配；三是规范公式化转移支付制度，体现支付均等化目标；四是促进预算制度改革，促进部门预算、绩效预算在我国的深入推行。

2.推进全覆盖的公共服务体系建设

从实际来看，要建立全覆盖的公共服务体系，必须要处理好以下几种关系：一是处理好经济发展与服务体系建设之间的关系，即要树立以经济发展促服务建设的理念，只有建立在经济发展基础上的公共服务体系才是长远和持续的；二是处理好当前财力与长远目标需求之间的关系。公共服务体系的建设是一个持久工程，不可能一蹴而就，需要结合各地实际的财力情况，分步骤、分层次地推进，防止陷入盲目建设的误区，导致财力供应紧张而影响服务水平；三是要处理好公共服务供应主体之间的协调关系，能够提高公共服务的主体包括政府、企业与家庭自身、第三方组织，其中包含营利性目标和非营利性目标。

三、以财政公平支付、教育资源共享、区域均衡推进为发展途径

1.财政公平支付

人们可以从多个角度来理解财政公平。从经济角度来看，有经济公平和社会公平；从制度层面来说，有决策公平、执行公平、监督公平。一般来说，老百姓更关心从经济角度来看的公平，即经济公平与社会公平。经济公平立足于市场化分配制度，强调投入产出的和谐与效益的统一性；社会公平则更多地强调了公正和均衡，体现了不同收入群体间的相对均衡分布。

2.教育资源共享

教育资源的差异性是导致目前教育不均衡的重要因素之一，在财政难以一步到位解决教育硬件投资需求的情况下，只有整合不同区域的教育资源，才能在一定范围内实现资源共享。如：①错时就学。学校可以根据教学硬件的差异性，实行错时上学制度，即利用假期，向农村学生开放教学设备较好的城市学校，以满足不同学生的学习需求；②教师互派。加大教师在不同学校之间的互派力度，从而实现软性教学资源的共享；③淘汰资源再利用。我们可以把淘汰下来仍可使用的教学设备免费赠送给农村学校，从而实现资源的再利用。

3.区域均衡推进

基础教育的均衡发展，主要体现在受教育权利均衡、区域间教育均衡、城乡间教育均衡、校际间均衡、学生间均衡、教育层次均衡、教育质量均衡、教育结果均衡等多个方面。其中，区域均衡是个很重要的问题，均衡推进的顺序应选择从县域均衡、省域均衡到全国均衡的推进思路。

四、以政府主体、财政杠杆、学生中心、教师主导为均衡发展模式

1.政府主体

政府的重要职责是提供公共品，中外政府无一例外地承担了基础教育的责任，只是政府介入基础教育的程度不同而已。这就要求我们从法律的高度来约束政府的投资行为，改变政府趋利性投资的目标唯一性，按照当地学龄儿童人数明确义务教育投资的规模，确立政府投资义务教育的主体地位，从根本上保证义务教育投资的连续性和稳定性。

2.财政杠杆

公共财政的基本特质是“取之于民，用之于民”，要实现义务教育的区域均衡，财政必须起到很好的杠杆作用。如可以增加教育预算投入，增设国家教育专项基金，从预算角度来加大财政投资教育的力度；可以对事关义务教育发展的行业可以实行减免税政策，对义务教育阶段的教师实行个人所得税政策；可以考虑发行教育国债，拓宽教育融资渠道；完善对贫困地区的教育补贴制度，改变过去的补贴到政府的方式，直接补贴到个人和学校。

3.学生中心

教育的根本目标是培养合格的人才，学生是教育的中心，义务教育均衡发展是依法治教、实现义务教育阶段学生“平等受教育”的必然要求。因此，教育必须打破户籍制度，一切以学生的学习为中心，改变过去以出身定教育机会的局面，从而全面推进素质教育。

4.教师主导

目前，区域教育不均衡的一个重要因素是教师资源的不均衡，而发展教育的重要支撑在于教师队伍的水平高低与稳定性上。基层教师队伍的不稳定性和人才流失是个很严重的现实问题，这就要求从多个角度来提升教师的教学质量和教师福利，稳定基层师资队伍。一方面，要加大教师队伍的继续培训，提升现有教师的业务水平；另一方面，要鼓励优质教师下基层，提高对基层教师的补贴标准。另外，提高住房补贴等福利也能给基层教师创造安心教学的良好环境。

参考文献：

[1]郭宏宝.公共服务均等化：理论评价与实际应用[J].当代财经，2008，（3）.

[2]李帆.从“基于供给”走向“基于需求”的均衡发展[J].人民教育，2010，（6）.

[3]杨玉艳.对推进义务教育均衡发展的几点思考[J].人力资源管理，2010，（6）.

（作者单位：长沙理工大学经济与管理学院）