中国通航法治时代何时来临？

韩莎莎

目前，中国通用航空发展面临着“飞不上天，落不下地，赚不到钱”的问题，产生这些问题的根源在于通航政策导向不强和法规标准体系不完善。回顾和展望我国通航的立法之路乃“路曼曼其修远兮”。

通用航空已经成为美国除枢纽、支线航空之外的第三种航空运输力量，美国在世界通航市场所处的霸主地位不言而喻。中国作为世界通航市场新秀，虽然发展潜力巨大，但是毕竟起步晚、底子薄，尤其是法规标准体系不完善已成为制约其发展的瓶颈。因此，加快我国通航法治建设是通航振兴的必经之路。

美国通航规则

美国联邦航空局（FAA）是美国对民航安全、运营等方面进行监管的政府机构，主要依据《联邦航空条例》（FAR）在整个民用航空领域内对飞机的设计、生产、适航、运营以及空中交通、地面保障等进行全面的监督、控制和管理。

FAA针对通用航空制定的法规，可归纳为以下几方面：（1）通用机场管理。对通用机场及其他不开放或私人所属机场不进行使用许可管理，不需要按照FAR-139部进行审批，只需向一级州政府进行简单的申报即可，唯一的安全要求是起降区要空旷。（2）通航飞行人员。美国拥有专属通用航空爱好者及通用航空活动的飞行员执照分类（FAR-61），对通航飞行员培训学校审批要求及其培养模式都有明确的规定（FAR-141）。（3）空域管理和空中交通管理。FAR-71部规定了空域分类，空中交通服务航路和报告点；FAR-73部规定了特殊用途空域；FAR-91部规定了一般运行和飞行规则；FAR-99部规定了空管中的（国防）安全。（4）通航运营。通航企业开展航空喷洒、航空观测、空中观光、管道巡线等飞行活动无需经营许可。根据FAR-119部，若通航公司开展公共运输服务的承运飞机的座位数不超过20个且载重不超过6000磅（约2721千克），也不实行强制许可。

美国通用航空法规不但全面而且细致，尤其是在通航运营管理方面，针对各种不同类别的通用航空飞行活动，FAA都制定有专门的一部法规与之相对应。每部法规还包括适用范围、检查要求、登记、申请、运行规范等细节。政府部门和机场对FBO的建设要求和服务标准也有明确的规定。

此外，美国空域的划分大约是军方11%，民航89%。虽然美国军方对11%的空域有管控权，但通过国防部与FAA之间的备忘录，这些空域会在军方不需要使用的时候开放给民航，特别是在主要节假日空中交通繁忙时期。加拿大、澳大利亚、巴西和大部分中美洲和南美洲国家、欧盟国家、南非等国家和美国情况相似，几乎所有空域都可为民用。美国低空空域以通用航空飞行为主，基本可以实现自由飞行。

FAA的通用航空及商业航空部（General Aviation and Commercial Division），是美国专门负责管理通用航空相关事务的部门，其又下设3个主要部门：（1）通用航空及商业航空处，负责管理通用航空的航空人员、飞行培训学校、商业运营等的认证、检查及监督；（2）飞行器维修处，制定航空器维护要求、性能标准，确保通用航空器适航性；（3）飞行标准处，进行或协助进行事故调查，确保飞行程序、运营模式、航空人员资质和专业程度满足相关规定。此外，有关通用航空的审批程序也较为简洁（以通用航空器登记为例，仅通过4个步骤，历时仅12～16天）。

中国通航规则

我国通用航空一方面参考美国FAA引进了CCAR-91部、CCAR-145部、CCAR-61部等成熟的航空管理规章和严格的资格认证体系，又结合了一系列基于政府审批的规章制度。因此，我国通用航空立法既有美国科学而严格的管理因素，又含较多行业审批制度。

从法律法规体系形成的调整范围标准、价值实效标准、效力构成标准、数量标准和内部技术标准来看，我国通用航空法规体系已经初步建立。（1）法律层面：《中华人民共和国民用航空法》；（2）行政法规层面：《国务院关于通用航空管理的暂行规定》和《通用航空飞行管制条例》；（3）民航规章层面：涉及到通用航空的民航规章三十多部；（4）行业标准层面：通用航空作业标准十几部。

我国现行的通用航空安全监管体系属于“二级政府三级监管”模式，同时通航作业飞行活动也受到军方的一些管制。中国民航局有关通用航空的事务主要由发展计划司、航空器适航审定司、运输司和飞行标准司权责分工、共同监管。而且我国通用航空相关的审批程序较为复杂（以通用航空器登记为例，要通过8个步骤，历时2～3个月）。

近年来，强劲的政策“东风”助推了我国通用航空的快速发展。2009年底，中国民航局出台的15条《民航局关于加快通用航空发展的措施》将发展通用航空提高到国家战略的高度。2010年11月，国务院、中央军委颁发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》是目前为止我国低空空域管理改革逐步推进的纲领性文件。2012年5月制定的《通用机场建设规范》是民航首部专门针对通用机场的建设和管理标准。2012年7月出台的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》明确了通用航空未来几年的重点发展方向及保障措施。陆续颁布的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》《通用航空发展专项资金管理暂行办法》等从财政方面为通用航空创造了宽松的环境。

问题及出路

虽然我国通用航空法治建设呈现上述逐步完善的趋势，但仍存在诸多问题。

一是法规系统性、宏观性不强。目前通用航空立法层次不高，基本法条文少且笼统，规章层面支离破碎、不成体系，法律规范间使用概念不统一。通用航空器及零部件的研发、制造等管理和技术标准领域出现立法空白：基础保障服务设施（如通用机场、FBO、FSS）的建设和管理标准，航空油料储运、航材储备与供应，导航设施与飞行管制等立法严重缺失。

二是法规限制性因素过多。如，行业准入门槛过高，对非经营性通用航空活动的登记管理限制过多：通用机场建设审批手续复杂，缺乏明确的管理办法与细则，现有的行业标准可操作性差：低空空域使用管理严格，飞行计划申请审批程序繁琐、效率低，等等。

三是法规独立性差、行业特征不明显。通航法规欠缺针对性和时效性，相关规定多以红头文件形式下发。其技术运行标准及各种证照的颁发、使用，有些是参照运输航空，有些是以通知形式规定，有些没有统一规定，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在差距。

针对以上问题，笔者认为，中国通航法规体系建设迫在眉睫，需要在满足《中华人民共和国立法法》和保障安全的基础上，解决当前通航立法中存在的时效性与稳定性、滞后性与前瞻性、特殊适用性与普遍适用性的三对矛盾。既要考虑历史形成的监管格局，又要考虑当前形势变化的需要，更要兼顾未来通航发展的趋势。

首先，加强通航立法顶层设计，明确“监察、引导、服务”的立法理念。可采用先基本法后单行法的路径选择方案：在修订《民用航空法》的基础上，明确通用航空相关定义和基本规定，尽快研究制定引导和支持通用航空的法律；以基本法为纲领，根据通航发展需求，分领域（如低空空域、通用机场、通航业务、通航安全等）推进重点单行法（如《通用航空法》《低空空域使用管理办法》《通用机场建设管理规定》《公务航空管理办法》等）的制定。

其次，加快推进通航法规和标准的修、改、立。系统梳理和全面、深入地研究我国现有通用航空法规标准，废止过时规章，与时俱进地修订既有规章并制定新规章，加强各法规标准的规范性及其相互之间的衔接性，丰富法规体系的同时要结合实际，合理简化流程，科学引导和规范通航发展。

最后，发挥各相关主体的主观能动性，共同推进通航法制建设进程。在借鉴国外和国内相关成熟法规的基础上，可通过“自下而上”的立法方式推动我国通航法规体系建设。如授权试点通航企业根据现有法规制定企业标准，在统一若干企业标准的基础上，自下而上地结合各地方政府、民航各地区管理局和民航局的管理需求，由中国民航局统筹制定统一的通航法规和标准。

总之，通用航空迫切需要建立一套以法律为核心、行政法规、规章和规范性文件共同组成的、科学合理的、与国际惯例接轨的法律法规和标准体系。有效解决上述法律依据缺失问题，对于规范通用航空活动，保障通用航空持续、健康发展具有重要意义。