局方的探索

朱为民　刘晨曦

实现民航，包括通用航空业的持续安全运行，是摆在民航企事业单位和民航行政管理部门面前的新课题。民航华北管理局作为我国华北地区民航行业管理部门，同样面临着如何平衡安全与发展之间的关系，如何确保飞行安全的问题。

截止到2012年底，民航华北地区管理局辖区内，属地大型运输机场25家，121部运行大型运输航空公司9家，135部运行运输航空公司10家，91部运行通用航空企业21家，适航维修企业70余家。共有各类飞机831架，实现运输飞行117.8万小时，52.1万架次。各机场共实现旅客吞吐量11940.7万人次，货邮吞吐量217.2万吨，飞机起降架次96.5万架次，较2011年分别增长8.8%、10.1%和8.7%。

虽然整个行业呈现出一片欣欣向荣的局面，在用飞机数量也正在迅速追赶西方发达国家，但与此同时，也带来了两个方面的压力，一方面是航空公司、机场、空管等企事业单位为适应市场的需要而产生的运行压力；另一方面是短时间积累起来的安全与生产之间的矛盾没有足够的时间和空间进行有效地释放。

自2006年SMS建设在行业推广以来，121部和135部运行航空公司、机场、空管等单位都建立了SMS安全管理体系，随着各单位体系的推广和使用，自我安全管控能力有了很大的提升。但快速发展所带来的新公司、新机型、新人员、新运行模式的不断涌现，不断冲击着多年以来，依靠传统管理模式所打下的安全基础。

为此，民航华北管理局重申安全监管要——“细职责、标准化、控风险”。

提升监管效能，落实监管责任是十分重要的问题。管理的核心在于人，因此只有充分发挥人的作用，才能根本提升监管的水平。同时，作为行业监管部门，必须以“理”服人。只有做到尊重、遵守、适度和自律，规范自身行为标准，才能在与被监管对象之间做到平等交流，真诚沟通。

此外，由于区域和发展需求的不同，不同的地区，在不同的时间范围内需要有不同的管理方式。为此，华北管理局根据民航局的三级职责分工，对管理局和各监管局的职责分工进行了修订，并制定了《民航华北地区管理局安全监管职能分工细化制度》，依照“依法晰职、统一管控、分工负责、动态可调、内容科学、流程合理，持续改进”的原则明确了职能分工细化的内容和程序，基本理顺了安全管理的各个环节。为防止监管职责外部化、虚泛化，华北管理局还依照《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国公务员法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《行政机关公务员处分条例》、《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》和《民航行政执法过错责任追究办法》（试行）等法律、法规和有关规定，制定了《民航华北地区管理局安全监管责任制度》，明确将责任落实到每一位监察员，以确保安全监管责任落到实处。

民航行政监察的目的是察看、了解和掌握从事民用航空活动的行政相对人对法律和规章的遵守情况，督促其履行相关的义务，因此程序合法、标准统一、适当是关键。作为执行安全标准的部门来说，安全监管标准化是重中之重。在标准化方面，这些年，民航华北管理局做了大量工作。2011年，华北局聘请第三方专家以质量管理体系审核的方式，对管理局安全管理手册的编写及执行情况进行了审核。2012年，华北局全面启动了“安全监管标准化”工作，重新编写安全管理手册。2013年三季度，华北局再次聘请第三方专家对管理局新手册的制定和落实情况进行了系统地审核。

明确责任，加强标准化的根本目的是：风险可控，但如果管得太死，又不利于行业的发展，因此华北管理局在监管思路上，在如何“放”与“管”之间，进行了不少有益地尝试。

比如，隐患排查治理工作是行业管理部门的一项日常工作，但如何科学量化管理隐患，降低运行的风险，一直是民航各管理部门研究的重点。华北局依照“监管标准化”的基本思路，对隐患排查治理制度进行了修订，根据国家统一的隐患定义，对隐患等级进行了划分，并将风险评估工具修改为8阶矩阵，力求更加真实地反应隐患的等级。同时，明确对隐患的治理及处理方法，建立了隐患识别、初期治理、隐患升级、整改跟踪等一系列的管理程序。并且借助“安全监管技术平台山西试点工作”的机会，对隐患排查治理工作数据化，程式化工作进行了验证，为管理局实现安全管理科学化积累了不少经验。同时，加强行业与地方政府间在隐患排查治理工作上的合作，充分发挥安全监管部门间的联动作用，在北京首都机场周边障碍物、天津军卫线障碍物、内蒙古呼和浩特机场超高建筑物等重大隐患治理上取得很好的效果。

此外，安全管理需要具有持续性，但安全的状态往往会根据时间和外部环境等因素的变化而变化。因此，在不同的阶段必须做到有的放矢。为此，华北管理局根据SHELL模型等安全风险分析工具，从辖区整体安全形势的面上出发，建立了单位、人员、设备、机型、环节、环境六个监察重点。每季度由管理局安委会根据机关各业务处室和辖区各监管局上报的情况进行确定。并且，一方面对内细化监管绩效考核制度，将工作的效能进行合理量化，对各监管部门的重点工作落实情况进行监督。另一方面，针对检查中发现的问题，依照隐患排查治理制度，对行政相对人的整改情况进行跟踪，确保重点工作的闭环管理。

根据安全管理的基本原理，任何一次重大事故的根源都在于安全管理系统的失效。各企事业单位的SMS建设已经走过了近7年的发展历程，那么作为行业管理部门，如何将监管逐渐从各个独立的环节转换到对安全生产系统的监控，并进行合理的评价和监督7为此，华北局借鉴以往航空企事业单位安全审计的经验，结合美国民航局ATOS（航空运输安全监督系统）原理，在辖区内尝试以系统评估的方式，对辖区重点企事业单位的安全体系建设及落实情况进行了监督监察。一方面可以集合有限的监察员资源，集中精力提高对重点监控单位的监察力度，另一方面也避免了重复性监察给企事业单位运行上带来的不便。更重要的是可以把分散的监管要素集合起来，从整体角度审视一个单位的安全体系运行情况，更有利于找到安全管理系统上的缺失，确定日后监督检查的重点。

凡事“预则立，不预则废”，政府和企业只有不断深化和改进安全管理工作，才能确保“安全”这条保证行业发展的底线不被突破，这既是行业主管部门的要求，也是企业自身发展的要求。