通用机场建设存在的问题

张曦

近年来，我国通用航空的发展已经为社会各界所关注，通用航空发展的政策和措施不断出台，通用航空发展的环境正在逐步改善，中央政府、各部委、地方和民航局都在努力为我国通用航空的发展拓展空间。

在我国通用航空大发展的背景下，各地方政府、各企业投资发展通用航空产业的热情高涨。截至2011年底，各省市地方先后共设立了38个通用航空产业基地或园区。各园区的战略目标，都是以现有机场或即将兴建的通用机场为中心，发展航空制造业、航空运输业、物流产业、会展业、现代服务业等，以期望产业聚集发挥产业园区临空经济效益。

然而，经过一段时间的发展，陆续发现各地在建设通用机场，构建通航产业体系时，存在很多问题。

比如在机场规划方面，缺乏专业指导。有些地方通航基础建设项目盲目发展，主管建设单位不了解通用机场建设的程序，不熟悉建设过程中可能遇到的专业问题，通用机场建设未经专业选址程序盲目上马，推进过程中又被各种航空专业问题制约而进展缓慢。更有甚者，不少城市缺乏专业指导，不熟悉航空特种行业的规律特点，一个城市多个部门都在搞通用航空，各自为政、重复建设，主管人员不熟悉民航法规要求，不了解行业特点，更不熟悉通用机场建设中的净空要求等技术问题，前期工作和费用已经发生，机场项目却不能实施，造成很大浪费。

此外，通用机场选址地点和使用空域需进行审批，然而空域管制是摆在通用航空面前的一大难题，低空空域使用存在种种限制，审批程序过于复杂。相对于通用航空发达的美国、澳大利亚和北欧，我国空域使用审批手续和过程显得繁琐而漫长，现行规定有很多模糊和不明确的地方。一直以来都是由使用单位与管制单位进行协调，获得如“临时起降点”等有一定期限和局部范围的空域使用权。正因此，我国空域管制是制约通用机场建设，同样也是制约通航发展的最大因素。

长期以来，我国机场建设标准都是为运输机场制定的，但是，通用航空有其自身的特点，对机场的要求相对较低，并且通用飞行器种类繁多，尤其是供直升机起降的平台，从实践的角度其建设和使用标准都不宜过高，因此没有必要按照运输机场的标准建设通用机场。由于以前没有通用机场建设的相应标准，参照运输机场建设标准执行，导致通用机场建设标准和投资过高，严重影响了通用机场建设。并且机场建设审批程序除了要进行民用项目审批程序（立项、土地、规划、施工、验收等手续），还要进行民航行业审批程序（场址审核、立项代可行性研究报告、初步设计审查、建设实施、竣工验收、行业验收）。伴随过高的建设标准的是繁复的审批程序，这些都严重制约了通用机场的建设，影响了通用航空的发展。

长期以来，我国通用航空企业一直处于举步维艰的维持或亏损中。由于通航市场的不成熟，过高的审批费用、维护费用、人力成本等等，使得经营成本居高不下，而繁复的作业审批手续制约着各项与飞行相关的经营活动。在此背景下，作为基础设施的通用机场建设，资金的筹集，项目的实施都存在很大难度。虽然各地都在积极筹建通用机场，但是如何通过经营机场，收回投资成本，甚至盈利，各方都没有一个明确的预期。收取机场使用费和提供配套服务的费用，伴随着通航行业的发展，也存在一个尚不确定的市场成长期。这些都增加了通用机场建设项目的投资风险，影响通用机场建设的实施。

分析以上通用机场建设中存在的问题，笔者提出以下建议。

发展通用航空，需要形成一个合理、高效的通用机场网络，为避免因盲目建设和重复建设造成的大量社会资源的浪费，各省市地方应根据各自通航作业需求和市场需求，召集各有通航作业需求的部门，在民航局和空军相关专业部门的指导下，对区域内的通用机场合理布点、统筹规划，最大限度实现通用机场作为基础设施的资源优化配置和有效利用。各省市应根据其经济、人文、地形、气候等条件的不同，统筹规划切合地方需要的通用机场布点，实现网络化，并考虑与邻近区域的的链接，力求实现通用机场的最优化布置。

发展通用航空，需要加快推进、制定、落实我国低空开放政策。《关于深化我国低空空域管理改革的意见》首次明确了低空空域管理改革目标，提出了一系列任务和措施深化低空空域管理模式和空域使用。但目标和任务不能只在口头上，需要抓紧落实。

发展通用航空，需要普及通用机场建设规范和相应标准。2012年6月1日，中国民航局实施《通用机场建设规范》，对通用机场使用范围、分类、场址、设施等做出了明确规定。这是我国第一部专门适用于通用机场建设的规范，规范中根据通用航空的实际情况将通用机场分为三类，明确了各类机场建设的内容和规模。

为推进通用机场建设，有的民航地方管理局制定了适用于该区域的试行通用机场建设管理程序，大大简化了通用机场的建设审批程序。

通用机场制定的规范和程序，需加快普及和落实，以推进通用机场项目建设。

发展通用航空，需要制定优惠政策，吸引社会投资建设通用机场。除了政府投资，要通过切实的支持政策鼓励地方建设通用机场，支持民营企业修建通用机场，研究通用机场建设、运营，管理模式，在制定政策上让通用航空基础设施建设有利可图。对于通用机场用于农林作业、抢险救灾，飞行训练等公益性和准公益性作业的，给予相应的征用土地和运营的优惠政策。

参考国外经验，制定促进机场及配套服务体系建设的优惠政策，保障资金投入。对于通用机场分流商务航班，减缓运输机场运营压力的实际效果，或可考虑由运输机场按照运营收入缴纳一定比例的资金补充通用机场专用资金，用于通用机场运营或通用机场建设。