国企改革需要“去行政化”

[摘要] 国有企业泛行政化，已成为国有企业发展的深层障碍之一，深化国有企业改革必须“去行政化”。本文揭示了国有企业泛行政化的主要表现，包括企业及其企业家的行政级别化、“商而优则仕”现象、“旋转门”现象、企业间“高管对调”现象、资源配置的行政化和严重的行政性垄断等。建议尽快取消国企及其高管的行政级别，真正落实政企分开，深化行政审批制改革，强化企业自主权，建立职业经理人制度，完善国有企业高管的激励约束机制，打破行政性垄断，不断弱化“官本位”观念，形成创富文化。

[关键词] 国有企业 去行政化 垄断 旋转门

[中图分类号] F272.9 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2013）06-0029-05

[基金项目] 国家社科基金重点项目“深化国有企业改革问题研究”（13AJY012）；北京市高等学校“长城学者”培养计划项目“中国垄断行业的竞争化改造研究”（CIT&TCD20130330）。

[作者简介] 戚聿东（1966 — ），吉林东丰人，首都经济贸易大学校长助理，教授，博士生导师，经济学博士，研究方向：公司治理、企业管理。

改革开放以后，沿着放权让利、制度创新和战略重组的思路，国有企业改革取得了重大进展。但最近10年来，在政府“抓大放小”以及国有企业战略重组过程中，国有企业的政企不分现象又有所抬头，企业行政化趋势越来越明显，有悖于社会主义市场经济体制的改革方向。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了国有企业建立职业经理人制度，更好发挥企业家的作用，合理增加市场化选聘比例。这就要求继续按照政企分开的思路，进一步落实企业自主权，从根本上消解国有企业的泛行政化现象。

一、 国有企业泛行政化的主要表现

企业是市场经济体制的微观运行主体，政府是市场经济体系的宏观调控主体。国有企业作为政府直接出资的企业，也是一种委托代理关系，与其他一般企业只在于委托人的性质不同，其他并无太多特殊之处。《公司法》和《企业法》等相关法律制度已经对国有企业运行作了基本规范，但因为改革不到位，使得改革中途的国有企业出现了泛行政化现象，主要表现在如下方面。

（一）企业行政级别化

中国国有企业按照政府序列的行政级别，呈现中央企业、省属企业、市属企业和县属企业四级，中央企业有正部级、副部级、正厅级、副厅级四个系列，省属企业有副厅级、正处级、副处级三个系列，市属企业和县属企业依次类推。中央企业因为出资人的不同，行政级别上略有差异。财政部为出资人的中央企业一般为正部级企业，如中国铁路总公司、中信集团、中国投资有限公司等。国务院国资委履行出资人职责的中央企业多为副部级和正厅级。垄断行业和重要竞争性行业的中央企业多为副部级，多一半的中央企业为正厅级。由于国有企业基本为多法人联合体的企业集团，企业集团分为母公司、子公司、孙公司等层级，正式的企业行政级别只是针对母公司或集团公司而言，企业集团内部依据层级地位套用相应的行政级别。

（二） 企业家的行政级别化

国有企业行政级别化，意味着企业家自然就享有行政级别。按照干部任命权限，国有企业集团母公司层面的正职领导人，包括党委书记、董事长、总经理，一般由上级党委任命，组织部负责考核。对于副职高管，一般由国资委任命并负责考核。文化国有企业，中央层面由财政部履行出资人职责，各省或由新成立的文化国有资产监督管理委员会（文资委）履行出资者职责，文化国有企业的企业家级别与国资委直属的国有企业，行政级别大体一样。

（三） “商而优则仕”现象

正是因为国有企业及其企业家的行政级别化，国有企业家比起民营企业家多了一个“出口选项”，即国有企业家较为广泛地存在“商而优则仕”现象。相反，一些民营企业家，无论业绩多么突出，都不可能从体制外直接转为体制内的政府官员，最多只能取得各级人大代表、政协委员、工商联执委等象征社会地位的“政治身份”。

（四）“旋转门”现象

由于国有企业被视同政府行政系列，国有企业家不仅“商而优则仕”，而且政府官员也可以“仕而优则商”。而且很多情况下，国有企业成为政府官员晋升机制中的“中转站”，或对即将退休的政府官员理想安排的“归宿点”。于是，在国有企业家“商而优则仕”现象的同时，“仕而优则商”和“仕无途回企”现象也渐渐成为一种现象，国外称之为“旋转门”（Revolving door）现象。如2010年，电信业国有企业董事会成员来自行业主管部门的比例，中国电信为41%，中国移动为33%，中国联通为32%。在石油业，中石油股份有限公司董事会成员来自行业主管部门的比例为43%，中石化股份有限公司为47%，中国海洋石油总公司为9%①。在各个国有企业所在行业，“旋转门”现象都不同程度地存在着。

（五） 企业间“高管对调”现象

在正常的市场经济中，企业竞争对手之间，高管之间是不可能“对调”或“互换”的，但在国有企业体系中，这种“对调”或“互换”现象却成为家常便饭，比比皆是。特别是在垄断行业国企中，当竞争对手为争夺市场份额而打得不可开交时，突然一纸调令，双方或多方之间的高管来了个“对调”。在反垄断法中，这种“对调”无异于“人事合谋”，但在行政化的国有企业中，党委、政府或国资委“老板”有权决定国有企业家的“人事安排”，国有企业家也只能必须服从行政命令。在石油、航空、冶金、电子等诸多行业都出现过同行不同企业之间的高管对调现象。

（六） 资源配置的行政化

在中国经济体中，企业被人为划分为体制内与体制外两大板块，形成了无所不在的“双轨制”。在资源配置上，国有企业在土地占有、财政投资与补贴、贷款、资源占有、公司上市、利润分配等方面都享有无可比拟的“政策偏饭”，使得国有企业与非国有企业之间身份不对等，竞争不公平，绩效不可比。2012年世界500强企业中，中国大陆上榜85家，其中78家为国有企业，7家为民营企业。2012年中国民营企业500强净利润合计4328亿元，不及中移动、中石油、国家电网、中石化、中海油、神华6家央企的净利润总和，甚至很多年份不如中移动和中石油两家央企的净利润合计②。民企成为国企的剩余，民企只能在国有企业“制高点”之外去“捡剩”。如此强政府、强国有、强垄断的发展模式，造成中国经济发展的挤出效应越来越明显，包括政府对市场的挤出，国有对民营的挤出，中央对地方的挤出以及垄断对竞争的挤出。在政府规模和职能不断扩张、市场半径趋于缩小的情况下，国有经济控制力不断强化，民营经济举步维艰，很多省份和行业出现了“国进民退”现象。2012年，中央财政收入56132亿元，地方本级收入61077亿元；中央企业营业总收入260559亿元，地方国有企业为163211亿元；中央企业利润总额15045亿元，地方国有企业为6914亿元①。无论是中央企业还是地方国企，多属行政垄断行业，石油、电力、电信、银行、建筑、汽车、钢铁、电子、煤炭等行业基本成为世界级企业的孵化器。行政垄断行业中的“巨无霸”式国有企业集团，基本上都是靠行政手段重组“装筐”而成。例如，中央企业从2003年的196家已经重组为目前的113家，完全是依靠行政手段“拉郎配”的结果，所减少的央企成了另一家央企的全资总公司，从一级央企看，数量减少了，但二级央企数量没有变化，而且这种央企重组在市场上具有反竞争的效果。地方国有企业的重组情况及其后果也大都如此。

（七） 行政性垄断严重

行政性垄断主要有两种表现形式，一是行业保护主义，二是地方保护主义。行业保护主义和地方保护主义由来已久，当代多以行业垄断结构和地方垄断行为形式出现。目前中国垄断行业营业收入约占GDP的40%，国有独资、独治、独占、独享的“四独”现象严重，投资、价格等行为受政府规制，各种垄断行为较为严重，《反垄断法》作为经济宪法，本应禁止一切垄断现象。但在中国，国有企业垄断结构却被赋予了“豁免权”，如中国《反垄断法》第七条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护。” 国务院国资委据此对军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业保持国有经济的绝对控制力，同时对装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等基础性产业领域的重要骨干企业保持较强控制力。对国有企业特别是央企过于“网开一面”，使得无论是垄断行业还是竞争性行业的重要骨干企业都成为《反垄断法》的“法外之地”，与社会主义市场经济体制的内在要求格格不入。地方保护主义本质上是一种“块块经济”或“诸侯经济”。政府部门经常限制外地产品的进入，限制本地重要资源的外卖，要求行政区域内上下游企业之间的“互买”。不管是地方保护主义性质的“块块垄断”，还是行业主管部门壁垒森严的“条条垄断”，本质上都是一种滥用行政权力限制竞争的垄断行为。

二、 国有企业“去行政化”的政策建议

国有企业泛行政化，有认识上的原因，有体制上的因素，还有政策执行力的问题。就现行体制来说，中国市场经济体制远未完善定型，改革仍在半途，双轨制并存交缠。特别是近10年来，市场化改革有所停滞，甚至在某些方面某些领域有所倒退。国有企业的发展很大程度上得益于行政化资源配置和行政垄断，使得国有企业行政化不但没有弱化取消，反而在新形势下得以强化，使得中央早已决定的取消国有企业及其领导人的行政级别工作一拖再拖。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，使市场在资源配置中起决定性作用。既然如此，国有企业“去行政化”便具有了重要性和紧迫性。

（一）尽快取消国企及其高管的行政级别

改变国有企业作为政府行政附属物的地位，切断政府与企业之间的行政附属关系，首当其冲就是尽快取消企业的行政级别以及企业家的相应级别。1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中，就已明确提出，深化国有企业人事制度改革，“对企业及企业领导人不再确定行政级别”。2000年，原国家经贸委发布了《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范（试行）》，明确规定，企业不再套用党政机关的行政级别，也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇，实行适应现代企业制度要求的企业经营管理者管理办法。遗憾的是，这些重要制度性规定在现实中没有得到很好的执行。2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出国有企业要“建立职业经理人制度”，“国有企业要合理增加市场化选聘比例”，意在取消国有企业及其高管的行政级别，制度依据十分明确，今后只是执行和落实的问题。

（二）深入贯彻《公司法》，完善国有企业领导人产生机制

实行现代企业制度是深化国有企业改革的方向。现代企业制度的核心是形成健全完善的法人治理结构和机制，包括“三会一层”的治理架构和工作机制。《公司法》已经赋予了股东大会、董事会、监事会和企业高管各自的权利，董事、监事、高管的产生，需要严格按照《公司法》及其公司章程规定的程序执行。实施国有企业“去行政化”改革，需要在法律地位上确立“企业本位论”。企业是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场行为主体，与政府没有行政依附关系，政府是国有企业的出资者，国有企业具有法人财产权，二者是委托代理关系。政府需要按照《公司法》以及《公司章程》规定的法定程序行使委托者的职权，不可越过股东大会、董事会、监事会等直接任命国有企业的领导人。上级党委只能直接任命公司的党委书记，至于党委书记作为高管能否当选董事、进而兼任董事长，应该完全按照法定程序进行。当股东大会作为公司的最高权力机构否决了党委书记的董事资格后，或者当董事会否决了党委书记兼任董事长的选举，上级党委应该充分尊重公司股东大会和董事会的合法选择。鉴于现实中的股东大会往往“程序重于内容”和“形式重于实质”，因此需要特别加强董事会对选聘职业经理人及其薪酬事项的决定性作用，使得董事会成为公司与政府的有效“隔离带”。

（三）深化行政审批制改革，强化企业自主权

确保企业在法治下享有常态下的自主权，特别是享有投资自主权，应该是经济体制改革的重点之一。经过六轮审批制改革，目前中央仍有1500多个行政审批事项，地方政府还有1.7万个①。深化行政审批制度改革，继续简政放权、把减少和下放行政审批事项作为政府职能转变的突破口，国家发展和改革委员会即将发布《政府核准的投资项目目录（2013年本）》，2013年将取消、下放和转出涉及企业的投资核准事项40多项。今后应该继续以减少行政审批为突破口，进一步简政放权，凡是市场能够有效调节、企业能够自主决定、行业组织能够自律管理的事项坚决取消审批。在投资管理上，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，最大限度地缩小审批、核准范围，进一步落实企业投资自主权。不断取消政府行政审批权，使得政府手中掌握的“自由裁量权”和“职务消费额”空间不断趋小。应该保留“退出通道”，政府官员可通过参加“公聘”而成为企业管理者甚至高管，党和政府不应再直接任命国企高管。

（四）打破行政性垄断

国企高管的薪酬之所以受到政府的“上限”管制，因为国企相当于“准政府”，国有企业家相当于“准官员”，而且多数国企都身处垄断行业，在竞争不充分的市场中，能够安享垄断者的平静生活，能够坐享“垄断利润”。目前，垄断行业改革严重滞后，垄断行业收入普遍严重高于竞争性行业，成为社会收入分配差距扩大的主要来源之一。深化垄断行业改革，引入市场竞争机制，是中共十六大、十七大连续提出的深化改革的政治任务，遗憾的是，垄断行业改革实际进展非常缓慢，大大滞后于竞争性行业的改革。在这种背景下，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次提出，自然垄断行业根据不同行业的特点实行网运分离，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。在打破垄断、放松管制的改革趋势下，对垄断行业进行竞争化改造，不断强化竞争机制，相竞而进，相争而奇，化腐朽为神奇，不仅有助于转变经济发展方式，促进经济可持续发展，也有助于解决与垄断相关的各类“行政化”问题。鉴于垄断行业改革内容的复杂性和繁重性，不可能“毕其功于一役”，“十二五”期间，可不赋予垄断行业改革以更多的内容，建议从竞争化改造入手，尽可能将“寄生”在自然垄断业务中的竞争性业务剥离，倒逼垄断行业国有企业在产权、治理、价格、规制等方面的改革。同时，对于行业主管部门和地方政府形形色色的行政性垄断行为，可运用《反垄断法》加以约束。

（五）建立职业经理人制度，完善国有企业家的激励约束机制

外国国有企业“少而精”，在国民经济中不占主导，性质上多为特殊法人，故国有企业董事会成员及其董事长普遍被纳入政府公务员系列。中国国有企业数量众多，经济地位重要，截至2011年底，全国国有企业（不含金融类）为14.47万户，其中中央企业113户。全国国有企业营业总收入和净利润分别占全社会工商企业的35%和43%，在21个基础性和支柱性产业中，国有资本比重超过50%①。这就决定了国有企业性质上不可能为特殊法人，只能作为一般法人。但与普通公司、民营企业、外资企业等性质的一般法人又有很大的区别，不可能完全实行完全相同的薪酬决定机制，现实中总是要受到政府的“上限”管制。建立国有企业职业经理人制度以后，国有企业可以以绩效工资制为主，对高管实行包括基本工资、职务补贴、效益奖金、股票期权等多种形式的激励机制，企业家从总体上将会成为社会最富裕的阶层，企业家“转政”的机会成本就会越来越大，这有助于从经济根源上扭转国有企业家的“转政”趋势。当然，国有企业家如果愿意真心从政，政府应该保留“进入通道”，完全可以参加各级党委和政府各个层次的官员“公选”，党和政府对此不应加以限制。

（六） 不断弱化“官本位”观念，塑造创富文化

国企行政化是“官本位”现象的一种体现，取消国企及其领导的行政级别，需要在观念上、文化上和物质利益上不断弱化“官本位”现象。弱化乃至打破“官本位”，关键在于党和政府的认识和决心。按照十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的规定，使市场在资源配置中起决定性作用，形成更加成熟更加定型的市场经济体制，为此需要大幅度减少政府对资源的直接配置，简政放权，还权于企，重塑法治高效廉洁的政府形象。在契约社会中，政府法人和企业法人具有平等地位。在法治状态下，对政府来讲，法不授权不可为；对企业来讲，法不禁止即可为。在媒体宣传报道上，要多多宣传介绍企业家的创富故事，使企业家、创业家成为社会令人羡慕的创富阶层。只有市场经济的深入实践，才有助于缓解甚至消除日趋严重的“官本位”现象，使得政府官员与企业家各得其所。

[参考文献]

[1]蒋一苇.企业本位论[J].中国社会科学，1980（1）.

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[4]戚聿东.垄断行业改革报告[M].北京：经济管理出版社，2011.

[5]天则经济研究所课题组.中国行政性垄断的原因、行为与破除[DB].2012-08，http：//www.unirule.org.cn/SecondWeb/Article.asp？ArticleID=3345.

[6]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.