中国金融监管体制改革方向选择

摘要：混业经营趋势下，美国保持原有的分业监管体制，未能有效监控金融业风险；英国和日本选择转向统一监管体制，两国的统一监管运作方式不同，但运行效果良好。中国金融业已显现出混业经营趋势，中国必须彻底改变现有的分业监管体制，逐步实现统一监管、原则监管。

关键词：金融监管 体制改革 中国

一、美国金融监管体系的变革之路

1929年之前，银行业、证券业、保险业是混业经营的。当时美国金融监管法律还不完善，不能对混业经营进行有效约束和控制，导致1929年危机的爆发。危机爆发后，美国政府对金融监管体系大力改革。1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》的出台，标志着美国金融业分业监管格局的形成。

随着经济的发展，严格的金融监管对金融机构经营发展的制约越来越明显，迫于竞争压力，银行为规避严格的金融管制，推出各种金融创新。美国政府为摆脱滞涨，放松对金融业的管制，对各种金融创新予以默许。混业经营得到了法律认可，但实质上依然实行分业监管。

然而，不从根本上改变监管理念和监管模式，仅放松管制，是不能够适应美国混业经营的现状的。次贷危机的爆发把分业管制的缺陷暴露无遗。

次贷危机的爆发根本原因在于美国金融业宽松的分业监管体制。分业监管体制导致了严重的监管真空和监管重叠。随着金融业务向复杂化、综合化发展，一项金融业务往往涉及到银行、保险、证券多个行业，监管权限难以明确划分，出现严重的监管真空和监管重叠。在此次次贷危机中，次级抵押贷款证券化行为游离在金融监管之外，使得次级抵押贷款的违约风险沿着金融创新链条不断放大。

宽松的监管导致监管的低效率甚至无效率。此次次贷危机的根源就在于住房抵押贷款公司放松了信贷标准，向不符合贷款条件的居民滥发贷款。

经历次贷危机后，美国政府意识到分业监管体制已经严重制约了金融业的发展，必须彻底改革。2008年3月31日，美国财政部公布《现代金融监管架构改革蓝图》，提出短、中、长期目标。长期目标中，美联储将全面关注市场系统风险；新建审慎金融管理部门，监管获得政府担保的金融机构；新建商业行为管理部门，规范商业活动。

美国的改革意在建立一套统一综合监管体系，尽力填补监管空白，关注系统风险，并由规则导向转向目标导向，使监管更灵活更能及时顺应经济发展而变化。

二、英国金融监管体制变革

20世纪70年代以前，英国的金融监管是放任式的，主要依靠金融机构的自律管理。1973年英国银行挤兑危机的出现使英国金融监管走上规范化、法制化。20世纪90年代，英国发生巴林银行倒闭等重大金融事件，迫使英国政府对金融监管体制进行彻底改革，新成立了金融服务局，监管银行业和投资服务业，实现了金融业统一监管。英格兰银行则负责货币政策的实施及金融环境的稳定，财政部负责金融法规和制度的整体框架建设。金融监管局提出了以原则而非规则为基础的监管理念，重视自律管理，提高公司经营的自主性，同时公司的管理层也要承担更大的责任。

次贷危机爆发后，英国政府更加关注金融体系的稳定，2009年2月，英国议会通过了《2009年银行法案》，同年7月，财政大臣公布《改革金融市场》白皮书。这两份文件的重点都在于强化金融稳定的目标，法案要求在英格兰银行理事会下成立金融稳定委员会，白皮书则提出新建一个金融稳定理事会，由英格兰银行、金融监管局、财政部共同组成。此外，法案还建立了特别处理机制来干预和处置问题银行，明确了金融监管局、英国格兰银行、财政部在处置危机银行的权限和程序，以提高应对危机的效率。鉴于此次次贷危机是由美国导入的，而且影响范围涉及到全球，英国政府意识到金融监管的全球合作对于维护英国金融体系稳定非常重要。

三、中国的金融监管体制和混业经营趋势

早在1993年之前，中国金融业实行的是混业经营，但当时金融监管尚未达到混业经营的水平，致使违规操作猖獗，金融秩序混乱。1993年7月，中国政府大力整顿金融秩序，金融业开始进入分业经营，分业监管。

随着行业竞争的加剧，分业经营业务范围狭窄、利润薄、风险大，迫于生存发展的压力，银行业、保险业、证券业纷纷通过各种形式进行相互渗透。中国金融监管法律在维持分业监管的框架下，渐渐放宽金融机构业务范围的限制。分业监管的逐步放开以及竞争压力使得金融机构由分业经营逐步向混业经营过渡，主要表现在业务综合化和机构集团化两个方面。银行、保险、证券业务日益融合、渗透，业务分界日益模糊，分业监管的难度日益加大。

随着经济的发展和需要，混业经营的趋势在中国已经成为必然，但中国金融业目前实行的仍是“一行三会”的分业监管体制，这对中国金融业的分业监管体制提出了挑战。

分业监管限制了金融机构的经营业务范围，不利于金融机构的发展壮大，牺牲了金融机构的效率。而且容易造成金融业的过度竞争，威胁着整个金融体系的安全。分业监管造成监管真空和监管重叠。混业经营下，银行、证券、保险业务相互融合渗透，难以明确划分业务行业归属，各监管机构处于自身利益出发，可能对某些业务争夺监管权限，对某些业务互相推诿，造成监管重叠和监管真空，使监管不能覆盖整个金融体系。分业监管体制比起统一监管，机构庞杂，监管成本高，监管效率低。应对危机时，各监管部门协调困难，可能会错失拯救危机的最佳时机而导致危机的扩散。

四、中国金融监管体制改革建议

根据美国、英国的金融监管体制变革历史以及对中国实情的分析，混业经营形势下，分业监管是不合适的，必须对金融监管体制进行彻底改革。

（一）改革的短期目标是加强金融监管协调，由机构监管向功能监管转变，加强金融机构自律管理

加强金融监管协调。成立金融监管委员会，由银行、证券、保险业监管人员（独立于银监会、证监会、保监会）组成，应对危机时，由金融监管委员会分析制定危机处理计划，明确银监会、证监会、保监会各方在应对危机中的权限和职责，消除互相推诿的现象，提高危机处理效率。在日常管理中，金融监管委员会要经常收集并交流银监会、证监会、保监会的监管信息，及时发现监管中存在的问题，并提出解决对策。

由机构监管向功能监管转变。功能监管是指按照业务的功能性质对监管机构进行划分，依照业务分类实行跨行业、跨机构监管，能够减少监管真空和监管重叠。

加强金融机构自律管理。按照国际标准规范会计、审计制度，加强对外部审计行业的监管，培育优质评级机构，完善信息披露机制，使公众掌握更多金融机构有关信息，提升对金融机构的市场约束力，以敦促金融机构实行自律管理，完善内控机制。

（二）改革的长期目标是由分业监管向统一监管转变，由规则监管向原则监管转变，并加强国际金融监管合作

由分业监管向统一监管转变。成立独立的金融监管局，负责全面监管金融行业，下设各职能监管部门以及金融控股公司监管处。中国人民银行担任货币政策的制定、实施者，鉴于货币政策与金融监管联系紧密，中国人民银行应与金融监管局实现信息共享，共同协调促进金融业发展。

由规则监管向原则监管转变。原则监管是指监管部门只制定监管的基本原则，原则的执行靠金融机构依据自身经营状况把握，不涉及具体业务的监管。与规则监管相比，原则监管更加灵活，赋予金融机构更大的经营自主性，利于金融机构的发展。当然，原则监管对金融机构的自律性要求较高，需要建立在完善的信息披露机制较强的市场约束机制之上。

参考文献：

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（伍雪玲，1990年生，江西抚州人，暨南大学研究生。研究方向：金融机构与金融风险管理）