尽快消除落实草原生态补奖机制的“梗阻”

赵奎　刘玉良

为了贯彻落实国家草原生态保护补奖机制政策，保证按时完成各项工作目标，黑龙江省财政厅农业处组织调研组，先后深入大庆、齐齐哈尔、绥化等三个市的牧区、半牧区，对补奖机制前期准备工作情况进行了实地调研，并针对各县存在的问题，提出了下一步工作建议。

一、草原补奖机制前期工作中存在的问题

总体来看，各地草原补奖机制中草原清查、确权、承包和牧户统计等前期重点工作进展普遍慢于省里要求，工作细致程度不够，部分县草原面积大幅减少且缺乏解决办法，有草无畜、有畜无草等矛盾突出。截至目前，还没有县制作出符合草原实际的草原分布图。

（一）主观问题。部分县（市）政府重视不够，没有把草原生态保护奖励补助机制政策的启动工作列为当前的工作重点，在保障工作经费、人员和技术上存在不足，对草原法律法规和政策理解掌握不透，对不合法合同认定和改变用途草原清退等工作，政府决心不够大，缺乏可行有效的科学解决办法，对不合法的既成事实缺乏执行力，存在畏难情绪和拖、等、靠思想。同时对上沟通汇报不够，闭门造车，造成人、财、物力的浪费，耽误了工作进展。

（二）客观问题。15个牧区县（市）多数存在草原面积减少问题，其原因是开垦成耕地和植树造林等。其中，龙江、甘南、泰来等县草原面积较1995年统计面积减少229万亩，占全省减少面积的92%。目前，有的县通过调整滩涂、沼泽、盐碱地等其他性质土地充填草原，当地政府如不协调落实、确权到位，会引发诸多社会问题。还有个别县没有别的地类可调整为草原，难以保证草原面积不减少。

在草原确权承包方面，一是部分县草原面积确实减少或没完成改变用途草原清退工作，难以按要求完成草原确权工作；二是各县在完善草原承包合同中，历史合同多种多样，不规范、非法合同数量大，梳理认定难度大，按要求统一规范存在困难。龙江、甘南等县未落实承包草原面积比例较大，短期难以承包到户；三是草原逐步向大户流转集中和非农业户口承包大面积草原问题，出现了草原资源少数人占有与畜牧业千家万户养殖的新矛盾。如：肇源、林甸、肇州、肇东、青冈、虎林等6个县（市），草原面积662.7万亩，承包合同4423份，平均每份合同草原面积1498亩。四是草原承包价格过低。目前许多草原承包价格较低，规模又较大，这些草原承包大户，仅仅靠规模即可以获得较高收益，形成了养畜户买单，草原承包大户收益的现象，容易引起非承包草原的农户，特别是养畜户心理不平衡，造成新的社会矛盾。

（三）具体工作问题。一些县草原管理专职人员较少，所担负的工作草原面积大，外业和内业任务重，个别地方的领导刚刚进行人事调整，业务不熟，很难按时完成所交办的工作。由于前期工作时间紧、任务重，各县组织开展的外业工作缺乏统一技术设备和操作标准，培训时间短，存在普遍工作细致程度不够，数据标准不统一，造成外业数据质量难以满足下步内业草原数据转制上图、核定补贴牧户等问题。此外，多数县还没有建立各项工作的电子档案。

二、下一步工作建议

针对前期工作中各县（市）所反映出的情况和问题，为促进全省“草原生态补奖机制”顺利启动，建议做好以下几方面工作：

一是强化组织领导，明确政府职责，保障补奖机制顺利启动。牧区草原生态保护补助奖励机制政策的落实工作，是国家关于草原生态保护建设的重大举措。该项工作政策性强、涉及面广，要求各级政府高度重视，组织相关部门，协调社会各界力量，特别是畜牧和财政部门协调配合好，形成联动机制，强化组织领导，分解任务、明确目标、责任到人，为我省奖补机制的按时启动和顺利实施奠定良好的基础。

二是贯彻补奖机制政策，严格按照政策要求开展启动工作。县级政府及业务部门应认真贯彻学习国务院17号文件和全国牧区工作会议精神，严格按照政策要求落实和开展工作。省级部门做好省级补奖机制实施方案建议意见的征集整理工作，进一步完善实施方案，与国家积极沟通，尽早确定省级实施方案。依据国家补奖机制政策框架，各县也要着手研究制定本地区实施方案。

三是加强政策宣传引导。各地要继续运用广播、电视等多种形式，深入宣传草原生态保护补助奖励机制的具体政策措施，使广大农牧民充分了解政策内容，为落实草原生态保护补奖机制营造良好氛围。省级对草原生态保护补奖机制实施动态管理，跟踪报道。

四是继续做好各地督导推进工作。组织开展对各地的草原补奖机制启动工作的第二轮督导推进，对完成任务好的要给予宣传表扬，对影响“草原补奖机制”启动，未能按时完成任务的要通报批评。

五是严格按照政策要求解决前期开展工作遇到的难点问题。

1.确保草原面积不减少。要认真分析原因，涉及合法征占给予面积核减，非法开垦占用草原的必须退还。对现已改变草原用途，建议：一是尽早明确不可变更的面积（已经发放林地、耕地证的）；二是确定可变更为草原的面积及变更需要的时间，明确哪些现在可确权为草原，享受国家补贴政策；三是明确以上两点，结合我省苜蓿人工草地建设规划，制定退耕、退林还草措施方案，尽早落实。为确保草原面积不减少，县政府及相关部门应统筹规划，合理核定草原。

2.理顺草原承包关系，换发由省级统一制定的合同格式。一是要认真清理草原承包合同，依据《草原法》与《农村土地承包法》有关条款，对我省现有的草原承包合同进行清理，对不合法（含发包程序不合法）的承包合同进行取缔，对不完善的合同进行完善，对执意不按政策进行完善的承包户要依法终止合同；草原承包合同必须按照我省合同范本签订；二是严格草原确权发证，必须按照政策要求核发，可核发到村、集体经济组织、农牧场、企事业单位（基本不改变历史使用沿革）。县级草原站可预留机动草原，由县草原监理站管理、发包，也可确权到村，由村发包，但这部分承包方式比例又不能过高；三是加快未发包和重新发包草原的承包到户进度，按照《草原法》、《黑龙江省草原条例》及省政府颁发的[1996]1号文件（黑龙江省草原承包实施方案）要求，积极落实草原承包工作，同时加大草畜结合力度，缓解有畜无草矛盾，确保在补奖机制启动前全部承包到位；四是对于草原合法流转集中到大户问题，要基于公平、公正原则，监督草原发包方与草原承包者协商，合理提高草原承包费用，达到社会和谐、稳定目的；五是确定承包草原者身份，要逐层清查核实流转承包者身份，汇总建档，按照国家政策要求，明确补助对象。

3.加快牧户信息统计工作。各地要对牧户信息进行全口径分类统计，核实确定统计信息准确无误，建立纸质和电子档案。待下一步国家和省里明确牧户标准后，结合草原承包信息，可立即完成核定享受草原生态补奖机制补贴的牧户。

4.草原制图。各地要聘请专业部门或公司，对前期获取的野外调查数据进行技术处理，对不能满足工作需求的数据，组织专业力量进行重新采集，及早按要求完成草原调查数字化并转会上图，形成乡级1∶50000、县级1∶100000的草原分布图。

5.保障补奖机制工作经费。明确补奖机制前期启动工作经费由各县财政先期垫付，待国家草原补奖机制中的奖励资金到位后，从中归还。

（作者单位：黑龙江省财政厅农业处）

责任编辑：洪峰