公共图书馆治理中的政府职能转变

顾霞凤

摘 要：推动公共图书馆治理变革，首先要解决政府职能错位、越位和缺位的问题。要打破一级政府管理一个公共图书馆的体制，从政府办图书馆和管图书馆为主向为图书馆服务为主转变，通过培育图书馆行业协会和构建图书馆理事会制度，由管制型政府转向服务型政府，由集权行政转向分权行政，由公共管理转向公共治理，在图书馆治理层面实现决策控制权和管理执行权的分离。

关键词：公共图书馆；治理政府；职能；定位

中图分类号：G14 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）21-0217-02

公共治理理论认为，政府的主要义务不是直接提供公共服务而是为公共服务提供政策支持、条件保证和环境保障。政事必须分开、管办应该分离，这是政府改革的未来发展趋势。换句话说，要进一步转变政府职能，科学把握图书信息服务职能与公共管理职能的界限，创新公共图书馆治理机制，改变政府行政管理权限过于集中的状况，把现在由政府承担的部分社会管理职能交给公共图书馆承担，实现单一公共管理向多中心治理转变。

一、政府在公共图书馆治理中的职能困境与科学定位

长期以来，由于我国政府实行的是全能主义行政理念，推行“小社会、大政府”的管理模式，在公共图书馆领域造成政府职能错位、缺位和越位问题，使公共图书馆服务效率不高。这主要表现为：政府包办一切，管办不分，公共图书馆自主权不够，责任主体和实施主体的区别；行政部门对公共图书馆的具体事务采取直接干预方式，管理太宽、太死，图书馆发展活力不强；对设施建设、购书经费等基础条件保障不够，公共财政对公共图书馆的事业性投入太少，图书馆的基本公共服务供给能力不强、供给方式滞后，供给效果公平不够，政府的本职责任履行不到位，图书馆普遍服务大打折扣。

政府在公共图书馆治理中的错位、越位与缺位，与公共权力的配置结构不科学、不合理有关。长期以来，政府被认为是公共图书馆事务的唯一责任主体，各级政府基本上垄断了管理公共图书馆的权力，掌握了所有的核心资源。就是说，政府一方面是公共图书馆提供服务的有力组织者，同时又是公共服务的生产者、提供者。由于行政体制与财政体制的传统模式一直没有调整，导致很多公共图书馆依旧按照“一级政府管理一个图书馆”的理念，分级建设和管理图书馆。这种体制的最大特点是政府本位，即在建设主体层面，从中央到地方，每一级政府成为该地区公共图书馆的责任主体，只要建立多少个公共图书馆，就确立相应数量的建设主体，最终形成了多级管理单元。一般来说，公共图书馆的建设主体行政级别越低，那么经济能力与配置资源的权限就越小，其图书信息的服务供给能力就越低。这种图书馆资源按权力等级配置的制度安排，严重阻碍了公共图书馆服务向城市边缘、边远人群和农村居民延伸的路径，也导致城乡、地区之间的资源配置严重失衡。从管理主体来看，各级政府设置了相应的图书馆管理单位和建设单元，拥有业务、人事、财务管理权，具有相对独立性。这种多级管理主体的突出特点是自上而下的单一领导与管理，与多级建设主体相配套，管理层级的多层次性和资源调配的高度行政化。

一级政府建设一个公共图书馆的职能困境，深层根源在于政府把公共图书馆当作社会意识形态的工具本身，“即使不断加入了对民主、自由、权利等因素以平衡自身的价值属性，但是教育是一种制度化的努力，用来教导、训练个体，这种自身的矛盾性虽然被掩盖在蓬勃发展的图书馆价值之下，但却从来没有消失过。”[1]因为公共图书馆的教育资源与体制很大程度上仍然由政府单向掌控，导致公共图书馆与政府出现微妙复杂的关系，进而形成官本位的行政心态和权力习俗，尤其是公共图书馆对政府的高度依赖心理，在很大程度上成为公共图书馆发展的重要障碍。在管理中，公共图书馆总体上绝对依附政府管制，并没有在体制上走向治理，以至于确定行业规范和维护获取信息自由不受阻碍的工作中都属于被动的状态，政治权威成为图书馆服务的最终指导，这为政府过多干预读者个人的精神世界以及公共图书馆的发展方向提供了逻辑上限制的可能性以及情理上的合法性，进而也为政治权威通过公共领域对社会、文化、经济甚至个人的全面渗透留下了广阔的空间。

可见，体制障碍不消除，将进一步阻碍公共图书馆服务体系的优化。为了解决传统体制直接影响到各图书馆之间能否公平、科学地共享资源的难题，有必要转变政府职能，改革垂直层级管理的行政体制，完善分级管理的财政体制，从而构建公共图书馆之间跨级别、跨区域信息文化服务体系。总之，加快公共图书馆治理转型，提高公共文化服务质量，成为一项紧迫任务。

二、政府在公共图书馆运行模式中的职能转变

对公共图书馆开展的分散管理模式，事实上形成了公共图书馆条块分割的局面，导致了资源分配贫富不均，共享程度差的现象，其直接后果是公共图书馆本身无力提供均等化、无差异化的平等服务。因此，一级政府建设不能局限于只建设同级公共图书馆。在某一个治理单元内，究竟哪一级政府成为建设主体，这个问题需要深入研究。

从公共权力配置的纵向来看，政府的行政级别越低，公共图书馆的服务供给能力就越不高，地方政府支撑公共图书馆建设的效率就越差。这一基本国情告诉我们，要打破公共图书馆建设主体的行政化趋向，一级地方政府不一定就成为同一级公共图书馆的管理单元，更上一级的政府同样可以承担起公共图书馆的建设责任，具体由哪一级政府来承担公共建设职责，要根据当地的财力与资源实际，有针对性地确立建设主体。比如，发达地区的县级政府可以成为发展与建设主体，地级政府在落后地区同样可以成为县市公共图书馆的建设主体。在中央直辖市和部分公共图书馆较发达的副省级城市的所在区政府，可以成为全市公共图书馆的建设主体，而在县市级城区，副省级城市和地市级的人民政府，都可以成为公共图书馆的管理主体。

为何把公共图书馆总分馆体系的建设主体责任部分或全部上移呢？这是因为，政府的公共服务供给能力随着行政层级的递减而降低，从而所建设的公共图书馆的运行水平与服务水平相应递减。基于此，一些地区的公共图书馆可以由行政级别较高、财政能力较强的政府分担总分馆的建设责任。比如由省政府在欠发达县建立图书馆服务体系，这样，省政府与县政府一起构成了县级图书馆的建设主体。同样，地级区市政府也可以直接为街道、乡镇图书馆的发展提供各种支持。根据我国基层政府的实际，建议基层公共图书馆的建设主体重心移交县级政府，通过责任上移，加大建设街道、社区、乡镇、村公共图书馆力度，这对解决落后地区公共图书馆可持续发展能力弱的难题极其有利，同时也有助于建立辖区内联系紧密的总分馆体系。基于此，一些落后地区的图书馆可以探索联合主体模式，由中央政府和省级政府共同建设欠发达地区的地市级公共图书馆。这种由更上级政府到辖区内经济落后地区去建设流动图书馆的运行模式，对于推动政府转变职能，理顺总分馆的建设责任关系，具有重要意义。

三、政府在推动公共图书馆管理体制中的职能定位

一方面，积极培育公共图书行业协会。首先，在管理体制上，行业协会不能成为政府的“腿”，要避免职能行政化，突出服务功能，强化公共性职能。公共图书行业协会一个重要任务，就是在环境优化上下功夫，包括法治的公平正义、政策的科学灵活和舆论正确引导等软环境的营造。比如，建立政府同社会、公众一道监管图书服务体系；政府财政补贴要向图书信息与文化服务采购等倾斜。图书馆的内部管理模式和带有传统色彩的行政体制要向扁平化管理结构转型，体现民间组织特色和社会组织功能。随着市场经济的发展，公共图书馆行业协会的保障主体也应多元化，进而切实构建以政府为主导、以行业组织为重心，以多元市场主体共同参加的运行管理体制。

其次，政府不直接干预图书馆行业协会的内部建设。由于各种历史和现实的原因，政府对图书馆行业协会的监控方式变革仍然滞后，如果政府不能摆脱传统的垂直干预惯性，行业协会再次被政府直接指挥和管辖，那么行业协会的自我发展和自我调控能力将受到很大影响。为此，政府要遵循行业协会自发性和自治性的特点，明确两者之间是一种互动、互补的合作关系，不宜长驱直入对其进行直接干预。

再次，为图书馆行业协会的健康发展营造良好的法治环境。到目前为止，我国还没有对图书馆行业协会法规进行专门立法。除了《社会团体登记管理条例》外，民间组织的法律也很少。其他一些有关行业协会的政策法规，散见于一些中央和国家部委制定的有关文件。即使现有的一些地方法规，也存在法律条文比较粗放、内容过于抽象、笼统，对很多关键性问题只是蜻蜓点水。与之相反，这些地方法规对政府的强势地位与主导权力却比较突出，而对公共图书馆在发展建设中的具体措施、详细规则和实施办法，则写得比较模糊，不够具体，操作性也不是很强。这就为政府执行过程中扩大自由裁量权提供了很大空间。为此，一方面要加快要《图书馆法》立法步伐。另一方面要明确公共图书馆行业协会的监督地位，强化对公共图书馆的监管职能，细化图书馆行业协会的运行流程和管理细则，使公共图书馆行业协会有法可依。同时，政府推动人民代表大会把图书馆行业协会的功能定位和运行机制，以法律形式规定下来，尤其要从法治角度明确图书行业协会的权力与义务，并对可能出现的违法现象进行前瞻性规制。同时，政府要带头遵守法律，在宪法和法律范围内活动，支持图书馆行业协会依法开展工作。使其能够很好地提供行业公共产品，让图书馆行业协会在公共图书馆建设中发挥独特的作用。

另一方面，要改革图书馆理事会的管理制度。政府的角色应该界定为公共图书馆的设立者和监管者。比如：为公共图书馆的建立、建设和运行提供充足的经费保障；从宏观上管理公共图书馆，优化法规环境和政策环境；同公共图书馆一道研究总体发展战略与规划；承担各类图书馆的协调功能，做好服务工作；科学监管公共图书馆的服务质量并提出整改意见。

具体来说，一要规范公共图书馆馆长与理事会之间的关系，明确规定双方各自的权力和责任，改变过去公共图书馆馆长“一言堂”的作风，使两者既能相互配合又能互不干涉具体事务。二要科学制定公共图书馆理事的当选资格。理事自身的知识结构、社会声望和代表社会公众的议事能力和代表的广泛性，直接关系到公共图书馆的决策水平和运行质量。三要加大政府对理事会的监督透明度和对理事的评价监管力度，并为理事参与决策提供良好条件，形成政府与公共图书馆理事会良性互动的局面。

参考文献：

[1]阮胜利.我国公共图书馆治理模式研究——比较视角下的政策观念诠释[J].图书馆建设，2008，（12）：65，4-6.