完善失业保险制度探析

肖祖仕

随着失业问题的日益凸显，笔者认为有必要对我国现行的失业保险制度存在的问题进行探讨，提出科学的对策，以真正推进我国失业保险制度的发展。

一、失业保险的现状

我国的失业保险制度的实施开始于1986年。在这20多年的时间里，我国的社会保险制度得到了较为快速的发展。失业保险由小到大，各项制度逐步完善，各项指标逐年增长。特别是1999年国务院颁发《失业保险条例》和《社会保险征缴暂行条例》后，失业保险走上了规范化、法制化的道路。而且失业保险的覆盖面也由以前的国有企业扩大到集体企业、股份制企业、股份合作制企业、外商投资企业、私营企业以及事业单位。2009年国际金融危机后，针对失业保险基金的使用，有些地方也进行了新的尝试与探索，从而更加有效地发挥了失业保险基金保生活促就业的功能。然而，失业保险工作还存在着一些不足，有待进一步提高。

二、存在问题分析

1.失业保险尚未建立数据库，影响工作的开展

《失业保险条例》规定，县级以上地方人民政府应当加快失业保险工作的信息化建设，建立失业保险基础数据库，做到信息互通、操作简便、管理规范。失业保险数据库，作为最基本的记录参保单位、参保人员、失业人员、待遇享受等基本信息的载体，至今尚未建立。并且由于地税征收部门与社保发放部门工作的脱节，绝大多数县市没有完整的失业保险参保人员的基本信息。

2.失业保险未能实现对失业人群的全覆盖

失业保险的保障对象应该涵盖所有的非因主观原因而中断就业或未能获得工作岗位，需要社会保障救助的人群。而我们现在的失业保险制度，是劳动者应按规定履行缴费义务、且非因本人意愿中断就业而失去工资性收入，没有生活来源，在制度规定的一定时间段内，由国家或社会提供最基本的物质救助，以保障其基本生活的一种社会保障制度。所以有如从未参加工作的大中专毕业生、两后生、个人未缴费的农民合同制工人 、 企业不及时与劳动者签订劳动合同的所谓的“临时工” 、农村基本上处于失业状态剩余劳动力、事实上没参保的事业单位职工等等，这部分群体被排除在失业保险制度之外，无法参加失业保险，没有尽缴费义务，自然就无法享受到失业保险待遇。

3.失业保险享受的权利与缴费的义务不对等

不对等主要表现在以下方面：一是现阶段我国的失业保险资金主要由参保单位和个人按工资总额的一定比例缴纳，同时也包括国家财政的补贴。不同行业的缴费基数不一样，所缴纳的保险费有多有少，水平相差悬殊。但失业保险享受的待遇却不论缴费时间长短、缴费数额多少，都是按统一标准进行测算的。二是一些企业长期为职工缴纳失业保险费，但却很少或者基本没有解除职工劳动关系，作为企业，他们除了贡献就没有享受。三是一些职工个人，长期缴纳保险费，因中途没有中断过就业，也就从未享受到任何失业保险待遇。所以一些失业率相对低的行业或企业以及部分国有企事业单位缴费积极性不高，甚至拒绝参保 。

4.失业保险统筹层次低，无法真正抵御风险

《失业保险条例》规定，失业保险基金实行各设区的市统筹、省部分调剂的管理制，实际上我国大多数地区还停留在“县级统筹、市级平衡”的水准。而且由于沿海发达城市与内陆省份经济发展不平衡，沿海城市与内陆欠发达县市的失业状况也不尽相同，所以造成失业保险业务发展的不平衡，存在明显的地域差异。沿海发达城市就业形势相对较好，失业保险费筹集相对较多；而欠发达地区经济相对落后，失业保险基金筹集困难。统筹不集中增加了管理运营成本，却发挥不了失业保险应有的保障作用，更影响基金的合理有效运用，影响了失业保险制度的顺利实施，减弱了抵御风险的能力 。

5.失业保险制度上的欠缺，影响其功能的发挥

一是失业保险合并领取问题，失业人员再就业后又失业的， 领取失业保险金的期限可以与之前未领取完的失业保险金的期限合并计算，但最长不得超过24个月。这一规定对于在不同的统筹地区的失业人员操作难度很大，因为各统筹地区享受的待遇不同。二是“重新就业”的界定，失业人员重新就业后却没有办理相应的就业手续，依然在享受着失业保险待遇，加大失业保险基金的支出。三是“被判刑收监执行的”，这类群體刑满释放后，是最需要社会提供保障的，但事实上他们连之前没享受完的待遇都不能享受。四是无正当理由拒不接受相关机构介绍的工作，但没有明确规定具体的“无正当理由”，实际操作有难度。五是失业人员参加企业职工医疗保险作用不大，因为大部分没有参加职工医保的都已经参加农村医保了，临时改变领取失业保险期间的参保身份意义不大。

三、完善我国失业保险制度的对策

针对我国失业保险的现状和存在的问题，笔者认为应从以下几个方面采取措施加以完善。

1.建立完善完整的失业保险数据库

一是应由省级经办机构牵头组织实施，主动融入人力资源和社会保障金保工程，建立以省为单位的规范统一的失业保险数据库。二是实现与企事业职工养老保险数据库信息共享，杜绝重新就业参加养老保险后还能享受失业保险待遇现象的发生。三是各基层经办机构应加强部门之间的协作，做好地税、财政、人社关于征收、监管、发放的三方合作，不断地充实、完善失业保险数据库建设。

2.努力扩大失业保险覆盖面

失业保险作为社会成员的基本保障线，应当是整个社会所有劳动者的全覆盖，特别是要覆盖未就业的大中专毕业生、两后生、失业的灵活就业人员、农民合同制工人、“临时工” 、农村富余劳动力、 事业单位职工等。

3.建立多渠道征缴方式

失业保险的功能是覆盖整个社会所有的劳动者，那么失业保险金就应当由全社会来承担。一是增加财政投入；二是全社会劳动者都应有缴纳的义务；三是针对特殊群体、特殊行业，建立特殊的失业保障基金。如大中专生等，可以适当建立大中专生失业保障基金，在大中专生在校期间，由财政、学校、个人共同交纳一定比例的失业保障金，由人力资源和社会保障部门将其纳入失业保障管理体系。对毕业后不能实现就业的学生，提供相应的失业保险保障。

4.建立失业保险激励机制

实行失业保险待遇与企业、个人缴费挂钩，实现权利与义务对等，维护制度的公平合理。一是对单位及个人缴费基数不同而领取标准相同的，建议实行待遇与缴费挂钩，在规定的范围内，待遇标准可以有所不同；二是针对失业率相对低的企业，比如在一个时间段内，解除劳动合同的比率少于职工总数的一定比例，可适当降低失业保险缴费基数；三是针对长期缴纳保险费而从未中断过就业的那部分职工个人，建议在其退休时返还其个人缴纳的部分并给予适当的补助。

5.提高失业保险统筹层次

在现阶段，真正实现设区市的市级统筹，并逐步扩大到省级统筹，最终达到国家的大统筹。统一基金管理模式，规范基金收支标准，从而提高失业保险机制抵御风险的能力。

6.完善失业保险制度建设

失业保险保障的是失业人员这一弱势群体。制度的建设与完善，应当倾向于失业人员，一方面是制度条文规范应有利于他们，特别是关于停止领取失业金的相关规定。另一方面是他们在需要社会提供失业保障救助的时候，操作规范应该简单明了，易于操作 。

7.完善就业服务体系

建立失业保险制度，保障失业人员失业期间的基本生活并不是终极目标，更关键的是要进一步促进就业。因此，应当对失业人员的再就业提供更多的服务和帮助。人力资源和社会保障部门应该建立完善的职业指导、技能培训机制，督促指导职业培训机构根据市场需求，制定针对性和有效性强的培训方案，加强失业人员的职业技能培训，让他们掌握一定的就业技能，以提高他们实现再就业和抵御失业风险的能力。

（作者单位：福建省宁德市古田县劳动就业管理中心）