不能承受的“铁饭碗“之轻

陈宋生 曹雪 陈立欣

2013年我国报考国家公务员的考生达138.3万人，最热门职位招考比率达到了1：9411，名符其实的万里挑一。反观英国政府，为削减财政支出，裁减公务员成为首选方案，为了国际接轨，我国是否也当裁减公务员呢？

一、背景介绍

2010年起英国政府开始了为期5年的费用审查。为此，中央政府提出了削减财政赤字、降低行政管理费用，部门财政预算缩水，平均降幅20%。行政管理费用中，公务员薪资占五成以上，“精兵简政”成为了英国政府缓解财政压力的第一手段。2010年12月23日起推行《公务员提前离任补偿金修订方案》（下文简称《修订方案》），为裁员计划冠以补偿抚慰的性质，其中“提前离任”包含提前退休、自愿离职和解聘三种类型，对于前两类自愿行为，政府补偿21个月工资，第三种被动离职也可获补12个月工资。

英国政府一直以来执行的《公务员养老金计划》为公务员提供了重要保障，政府为员工定时定量存入养老金，供他们退休后颐养天年。《修订方案》相当于提前支付养老金，并将额外获得一笔失业补偿金，可以看做是《公务员养老计划》的特别补充版。

本次“精兵简政”并不局限于削减预算。2004年开始，英国公务员的数量就逐年下滑，从鼎盛时期53.8万人下降至44.4万人，只用了5年时间。政府内阁认为这个数量还会持续紧缩，预计到2015年为37.9万。从两方面缩减公务员队伍，一是减少招募，二是大幅裁员。2010年5月起除了一些关键岗位和一线部门外，英国公务员招聘已进入“冰河世纪”。但相比之下，缩减编制最便捷的方式还是裁员。

审计署分析发现，自愿提前离职的人员中50岁以上的占比最高，一方面工龄较长，可获高额补偿金；一方面公务员队伍年轻化的趋势所致。今后一段时期内，英国公职人员的退休率总体将处于下降趋势；《修订计划》的实施在不同部门间也存在差异。例如，就业与退休保障部在2008年曾大量裁员，但对更多的部门而言，本次减员计划史无前例；这次计划也并没有覆盖所有政府部门，且各部门的裁员量也从1%至16%不等；裁员数量还存在地域差别，2011年伦敦有3 200人提前离任，而整个北爱尔兰地区总共只有130人离职，说明参与本次裁员的主要是以英国政府为首的中央政府机构，也说明这个计划的接受率受就业率影响。

《修订计划》执行过程中，各级政府部门各司其职，互相协调配合：各部门根据自身情况制定离职方案，确定经费总额，分别提交至内阁与财政部们。内阁从宏观角度确定公务员总数及规模，审批各政府部门提交的方案，财政部门根据申请拨款。有的部门可将这些经费作为部门预算，统一计划和支配；有的部门则要将它们设立为向离职人员支付的专项经费，且有时间限制。国内服务补偿部负责计算所有离职人员的补偿金。不同部门的补偿细则千差万别，导致该部门工作量急剧上升，还要应付内阁部门不定期的整顿规范，加之各部门提交的职工个人信息质量参差不齐，因此，各单位的补偿金确定时间和质量受到影响。

英国政府调查发现，大部分单位不愿意裁员，《修订计划》出台后，各部门都难抵节省开支的压力，以最快速度制定了有关计划，开始裁员工作。各部门分别制定符合自身发展的计划，总体看分为以下四个阶段：评估阶段：充分利用有效信息，评估人工成本，寻找降低成本的时机和方式；计划阶段：确定实际能力与目标需求之间的差距，以缩小差距为目的量力裁定方案，充分考虑过程中的现金流变化；执行阶段：按照计划紧密推进，并做好实时总结；固化阶段：形成固定模式，持续改善管理成本。

二、收益与风险

《修订方案》的实施，为英国财政带来一系列影响。首先，政府需要为17 800名提前离职的员工一次性支付6亿英镑补偿金，同时每年节省下4亿英镑的薪酬、保险金和退休保障金。按照2011年的利率，贴现回收期为15个月。由于在不同年龄段离职的公务员获得的补偿金不同，因此每个人的贴现回收期也长短不一，根据英国审计署的数据，回收期与离职人员年龄基本呈正相关，其中51岁的离职人员补偿金的回收期超过了16个月。

此次大规模的提前离职，对《公务员退休金计划》本身和英国的税务系统也产生了影响，公务员离职时为一次性获得的补偿金缴纳税款，但之后因为失业停止缴税。所得税正是政府为员工建立的退休保障金的来源之一，《修订计划》为《公务员退休金计划》带来现金流的变化。据审计署估算，从2025年开始产生收益。此外，政府还将为失业人员支付津贴。考虑到上述影响，审计署发现《修订计划》带来的现金流变化总体是正面的，在2010年至2015年间，净现值为7.5亿英镑。

在实施《修订方案》的过程中，有效平衡推行步骤非常重要。如果改革过于缓慢，一方面增加运行支出，一方面改革效力难以实现，还可能令留任人员的士气大打折扣；如果改革操之过急，制定出来的方案可能不是最优成本，同时因为过渡时期太短，政府不得不在留任人员的换岗培训中大下功夫。可见，如果改革步伐失衡，政府很有可能人财两空。

在裁定个人离职申请时，审计署对各部门的主要参考标准进行了总结，其中包括：必要性。考虑该员工的离职是否会带来招聘新人的需求以及员工的贡献。经济性：考虑节省下来的工资与一次性支付补偿金的回收期时长。可行性：考虑该员工离职是否会使单位核心业务受影响。绩效性：考虑员工的工作绩效，避免人才的流失和冗员的留任。

在各部门中，参考标准大同小异，只是权重稍有不同，比如对于就业和退休保障部来说，“经济性”是受理申请的关键因素，该部门将平均投资回收期设定为两年以内，并据此进行裁员决策；国防部则将“可行性”作为主要标准，因为工作的特殊性质，他们的员工需要具备特殊的专业技能，在裁员的同时还要时刻保证部门的总体实力，保证防御能力不会因此减损。

裁员工作完成后，政府部门还需要跟进后续工作。首先是间接费用的管理，据内阁发布的数据，英国公务员的间接管理费用约占其薪酬的80%～100%，如果能够积极有效地缩减这部分费用，还将带来每年1.8亿英镑的进账；为防止获得离任补偿金的员工再次进入公务员系统，英国政府开始实施为期六个月的入职审查。当然，员工可选择放弃一定比例的赔偿金再入职。

大规模的提前退休难免会对员工士气产生负面影响。各部门为此定期与员工进行公开沟通，在整个裁员过程中，各层级的领导都在努力与员工接洽，但仍然不能避免紧张不安的气氛，对工作效率影响显著；此外，《修订计划》的实施，形成了一定规模的失业群体，这也是严峻的社会问题。审计署预测有50%的公务员能在一年内找到类似工作，剩下的50%能在三年内就业。审计署也提到，如果英国经济形势持续低迷，再就业率也会受到打击。

可见，提前离职确实是减少薪酬开支的一条捷径，但决不是唯一出路，因为这伴随着较高的成本与风险，对于一些预算削减强度较低的部门，完全可以通过减少招聘、弹性化的工作时间、自然退休和员工调动的手段来达成目标。

三、思考与启示

评价政府某项政策效果成为政府审计关注点之一，打破了英国审计署不评价政府政策的传统，可见审计署的审计范围也处于不断变化之中。保守的英国人并没有一味固守传统，因时因地适应形势需要改善审计形象，这也提醒我们，审计的范围是会变化的，需要“与时俱进”。

另外，本次审计之外，给我们一些启迪。英国政府希望这次裁员活动能做到一劳永逸，有的部门确实将其作为一个长期项目来进行计划并组织实施，比如就业与退休保障部门在《修订方案》制定之前就开始策划与民政部门进行业务上的合并，从而精简编制，提升公务员岗位效率；有的部门推出了网络服务，以期减少这部分业务的人工需求。然而，对于更多的部门来说，英国政府的美好愿望实在是难以实现。在2012年2月审计署报告中，大多数部门并未将削减预算列做长期计划，只为了支出审查期间的目标。同时，对于一半以上的政府部门而言，“补偿基金”属于具有支付期限的专项经费，因此只好匆匆执行方案；还有一些因素会影响《修订方案》的效果。在明确裁员人数的可承受范围时，很多政府部门对人工成本的数据掌握不充分，裁员过程中，发生变动的也不仅仅是人力资源，因此政府部门应该具有一定的灵活性，对各项资源重组与调配，保障裁员时期的稳定过渡；还有一些无法提前预料的突发状况，比如2011年夏天，皇家检察署刚解聘了大量员工，当地就出现一次大骚乱，一时间人员紧缺，状况空前，留任者不知是喜是悲。

英国政府这次的举措，打破了大家对公务员“铁饭碗”的传统观念，在削减政府财政支出方面，称得上是一招险棋，但由此带来的社会压力同样不容小觑，还需要更完善的举措和更长远的目标，才能真正体现出“精兵简政”的战略意义。

在我国当前社会，公务员群体也是炙手可热的话题。目前，国家已经在建立中小学新任教师公开招聘制度和办法，事业单位也在向聘用制和绩效工资过度改革，在这样的趋势下，公务员的“铁饭碗”制度还能维持多久？无论是英国政府的举措还是国内社会的发展，都应该带来公务员的危机意识，放下“体制内”的优越心态，拔高自身的能力素质，确保无论身处何地，都能稳住自己的饭碗。

（作者单位：北京理工大学、浙江大学）