PPP项目财务测算特点、难点分析

摘 要：近年来，为适应我国国民经济高速发展的需要，国家积极推行政府和社会资本方合作模式（PPP模式）进行公益性项目及基础设施建设。由于PPP项目的多样性、复杂性和特殊性，PPP项目财务评价通常比传统投资项目复杂。本文从PPP概述、PPP财务测算与传统项目区别入手，对PPP项目财务测算特点、难点进行分析并提出合理化建议。

关键词：PPP 财务测算;内部收益;回收期;调整模型

中图分类号：F234.4 文献标识码：A

DOI：10.12245/j.issn.2096-6776.2021.08.35

近年来，为适应我国国民经济高速发展的需要，国家积极推行政府和社会资本方合作模式（PPP模式）进行公益性项目及基础设施建设。由于PPP项目的多样性、复杂性和特殊性，PPP项目财务评价通常比传统投资项目复杂。本文从PPP概述、PPP财务测算与传统项目区别入手，对PPP项目财务测算特点、难点进行分析并提出合理化建议。

1 PPP項目特点

在世界上，PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公私合作模式，是公共部门和私营机构达成的一种长期合作安排。在我国，PPP通常是指政府方与社会资本（含公有制、私有制和混合所有制企业）的合作。通过引入市场竞争机制，PPP模式一方面能解决地方政府资金不足的问题;另一方面又能调动企业的积极性，通过管理上的提质增效和技术创新降低项目的全生命周期成本，使公共服务供给的质量和效率得到有效提升。

首先，从项目属性特征上分析，PPP项目必须是公共产品或公共服务，如基础设施、教育、市政建设等。其次，PPP项目必须适宜市场化运作，一方面，私人产品可以完全市场化，由市场发挥调节作用，即平衡供给、调节有无;另一方面，基础设施和公共服务领域的投资项目关系公共利益，必须长期、稳定和安全地向社会公众提供，不能完全交由市场调节。因此，对于适宜市场化运作的基础设施和公共服务领域的投资项目可采用PPP模式，通过特许经营、股权合作或购买服务等方式进行合作，发挥政府和社会资本的各自优势，充分发挥市场价格机制、营运效率、竞争机制和风险机制的优势。

PPP模式具有平等、合作及长远等理念。在PPP模式中，平等是PPP模式最重要的理念，一方面，政府与社会资本合作的地位是平等的，双方遵从契约精神，以合同方式对各自责权利进行划分;另一方面，在项目采购中，对于所有社会资本方，无论央企、地方国企还是民营企业，采购方均应一视同仁、平等对待。PPP项目一般具有合作时间长、合作资金规模大等特点，因此PPP项目一般具有较高的交易成本，如果合作规模太小、时间太短均很难实现PPP合作的预期效果。通常情况下，PPP项目要求投资总额均在1亿元以上，合作期限不低于10年，这也是PPP项目入库的基本条件之一。

同时，PPP项目也存在融资成本高、交易结构复杂、合同灵活性不足、合作双方责权利区分不清等缺点，需要通过一系列的评价、论证，从而达到PPP项目的预期目标。

2 PPP财务测算特点

正因为PPP模式具有以上分析的特点，也造成了PPP财务分析具有与普通传统投资项目财务分析不一样的特点。具体如下。

（1）传统投资项目一般是收益良好、现金流充足、竞争性较强的经营性项目，而PPP项目因为其公共属性，盈利能力普遍不高，需要政府方进行可行性服务费补贴，以保证项目的正常运行。因此，政府方一般承诺按一定的条件及方式给予财政支付，同时也可能享有相应的超额收益分配。

（2）在传统投资项目中，各股东按同股同权原则进行责权划分;而在PPP项目中，政府方股东一般不参与PPP项目公司的经营管理，社会资本方股东可通过合作合同、公司章程等规定，拥有对项目公司的经营权。社会资本方通过项目公司主导项目的建设和运营，承担融资及债务资金还本付息的责任。

（3）传统投资项目的财务测算通常是较为单纯的投入产出分析，在资源投入条件相对明确的情况下，按照一定的预测条件，测算出经营期产生的经济效益，逻辑清晰，调整也较为简单。

但对于PPP项目，涉及实施机构、政府资本方、社会资本方等不同利益诉求，包括融资比例、融资成本、PPP项目合作条件等因素，因此，PPP项目的财务模型、边界条件及参数设置会随合作双方的分工变化而进行调整。

（4）PPP项目的财务评价应更多地关注风险，如财政承受能力论证及财务风险等。PPP项目的财务风险主要包括融资风险和用户支付风险，其中融资风险包括融资失败风险和利率风险。本文认为财务风险属于商业风险，由社会资本承担更为合适。有的项目把融资成本与基准利率变动相挂钩，本质上是让政府承担了部分市场利率风险，目的是使社会资本财务风险降低从而降低项目报价。

（5）特许经营期结束时须考虑相关权益（项目资产或公司股权等）的处置方式（有偿或无偿转移）等对财务模型的影响。

3 PPP项目财务测算重点、难点分析

3.1 理清PPP项目各阶段费用核算要点

从社会资本方角度看，PPP项目主要包括以下几个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行（包括设立项目公司、项目融资、项目建设、完工验收、项目运营、运营维护、资产更新等）、项目移交等。

从政府方角度看，PPP项目除以上阶段外还涉及项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证等工作。

因此，需要厘清PPP项目各阶段可能发生的主要经济事项，以保证资金流入流出体系的完整性，具体如下：

项目发起阶段：调研费、咨询费、中介机构费、业务费等。

项目筹备阶段：调研费、咨询费、中介机构费、业务费、保证金、担保费用等。

项目融资：股本金和其他权益融资、债务融资费用。

项目公司成立阶段：为筹建项目公司而发生的费用。

项目建设及完工验收阶段：工程价款、保证金、融资费用、无形资产、金融资产等。

运营维护阶段：运营费、维修费、使用者付费、可行性补贴等。

另外，还须考虑员工薪酬、政府补助、当期及递延所得税费用等。

3.2 财务评价标准

社会资本方从事PPP项目投资，都是为了获取合理的利益回报，项目投资的合理收益，至少应包括三部分内容：一是回收资本的资金成本，即资本由投资者从银行借来，投资收益至少应弥补因借款而应向银行支付的利息;二是投资者因付出时间和精力而应得到的管理报酬;三是因承担一定的投资风险而应得到的风险报酬。

在评价项目投资效益时，须结合国家现行财税制度和在价格体系基础上计算一系列反映投资效益的指标，这些指标大致分为动态指标和静态指标两类。动态指标通常采用净现值、内部收益率和动态投资回收期三个指标，而静态指标则一般包括投资利润率、保本点及关门点等指标。

静态评价指标经济意义明确、直观，能在一定程度上反映投资效果，而且计算简便快捷，可快速应用于各种投资规模测算，缺点是没有考虑资金的时间价值，无法全面地评判项目优劣。

动态评价指标则考虑了资金时间价值并全面考虑了项目在整个寿命周期内的经济状况，但因为需要事先确定好一个符合经济现实的基准收益率，而基准收益率的确定往往是比较困难的，造成动态指标的计算相对比较困难。因此，在做项目财务评价时，要结合项目实际情况，把动态指标和静态指标结合使用。

3.3 关于几个主要指标使用局限性问题

3.3.1 内部收益率

内部收益率反映了资本在项目投资中的盈利水平，人们喜欢用内部收益率作为评价指标，是因为它可以直观地和银行贷（存）款利率进行比较，一方面，判断资金是作项目投资划算，还是存入银行划算;另一方面，判断基于银行贷款的项目收益是否划算可行。但是内部收益率在实际使用中还是有以下局限性。

第一，内部收益率是反映投资在计算期内铲子项目的平均盈利率，对于风险不大、收益平稳的项目，采用内部收益率作为效益指标有一定的代表性，但内部收益率无法判断项目的实际投资回收时间，因此对于风险较大或实际收益不平均的项目无法进行有效判断。

第二，内部收益率反映的是资本投入在计算期内的平均盈利能力，不反映项目的投资规模。当需要确定项目优先度时，如果两个项目的内部收益率都是大于或等于期望值，就无法有效反映项目建设的优先度。

第三，对于投资规模较大、前亏后盈的项目，不宜采用内部收益率作为评价指标。

3.3.2 投资回收期

投资回收期指标适合用于风险较大的投资项目，能快速计算资本的回收时间，但同时它又忽视了投入资本的盈利能力，无法体现资本投入后的盈利情况。因此，还需要结合其他指标才能体现较为完整的情况。

3.4 涉税问题

税务成本贯穿于PPP项目的整个生命周期，对项目公司的盈利情况、现金流以及投资者的投资回报率均有较大影响。在PPP模式下，社会资本方通常处于保本微利状态，项目公司的税务成本变化，会影响社会资本对项目投资回报、运作模式及参与度的判断。同时，政府方代表也要了解项目全生命周期的税务成本，不仅可以分析社会方参与项目的回报期望，从而制定合理的条件要求，而且还有助于项目进行财政承受能力论证和物有所值评价。

通常，在一般非经营性项目及需要可行性缺口补助的PPP项目中，为使社会资本方能在特许经营期内收回投资并获得合理利润，确保项目顺利运营，政府需要按照PPP合同的约定使社会资本方通过财政资金支付进行可行性补助。

政府向项目公司进行支付的方式主要有直接的财政补贴（如可行性缺口补助等）或以购买服务的方式向项目公司付费两种模式。这两种资金支付尽管形式上类似，但在涉税问题上存在很大差异。

在涉及增值税缴纳方面，按照税法规定，政府以购买服务的方式向项目公司支付，对项目公司来说属于销售收入，应缴纳增值税。而政府对项目公司的财政补贴，在性质上与企业的销售无关，无须缴纳增值税。

在涉及所得税缴纳方面，政府购买服务与政府财政补贴这两种方式并无差异。按照《中华人民共和国企业所得税法》及财政部、国家税务总局相关规定，PPP项目公司取得的政府财政补贴收入不属于不征税收入，项目公司应在收到财政补贴的年度将其计入收入总额，计算应缴所得税。以政府购买服务方式向项目公司支付费用的，除应计算缴纳增值税外，还应计入应纳所得税，计算缴纳所得税。

3.5 调整模型

PPP项目一般合作时间较长，在特许经营期内，贷款利率变动、通货膨胀、周边环境变化、政策法规变更等因素均会影响PPP各方的收益。因此，为了防范和化解PPP项目长期合作中收益与成本的波动风险，合作双方应在经营合同中制定一些与成本、收益和付费相关的动态调整模型，包括调整公式、调整条件和调整时点等。

在财务测算中，通常合作过程中的调整模型包括总投资调整、运营维护成本调整、收费价格调整、因通货膨胀导致的政府付费调整、因利率变化导致的政府付费调整等几大模型，均需要根据项目实际情况合理设置。

4 结语

随着国家政策的不断调整演变，PPP项目的合作内容及方式也在不断发展，PPP项目财务评价也应在实践中不断完善优化，以符合新时期PPP项目客观评价的需要。

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