论雍正养廉银制度对我国高薪养廉问题的启示

梁家春　潘秀镇

[摘 要]養廉银制是雍正帝为了整饬吏治、政治清明而创立的较具代表性的管理思想。该制度的实施在一定程度上使吏治得到了有效整顿，只是由于其自身存在一些建设不完善的问题随时间的推移而以失败告终。而随着我国经济体制转变及政府职能不断扩大，如何建立一个高效廉洁、职责明确的政府已成为当务之急，所以当代热门话题中的高薪养廉开始成为一种应对公务员腐败的制度提出。本文就当代高新养廉制度的实施问题拟从雍正养廉银制度的形成、发展至失败和功过是非做出一些初步分析，力求为我国现今的廉政建设及高薪养廉问题提供有益的启示。

[关键词]养廉银制度；高薪养廉；廉政建设；启示

[中图分类号]D64 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）08 — 0034 — 03

一、 养廉银制度的创立

（一） 养廉银制度

提及养廉银制度，不得不提到耗羡归公，这两项制度是密不可分的，应合并而论之，所以在这里先介绍何为耗羡归公和养廉银。提耗羡与设养廉银均始于雍正年间。关于耗羡归公和养廉银，目前学术界仍有一些问题没有取得一致意见。如对什么是耗羡理解就不同，有学者认为耗羡即火耗；也有学者认为耗羡是征收加耗而抵补实际损失后的剩余；还有学者认为耗羡是火耗和羡余的合称。〔1〕在这里应该说第三种理解比较合适，但实际上耗羡不仅包括火耗和羡余，也包括其他一切加派私征，是自明代以来各地方政府实行的一种不成文的税收政策。要了解耗羡，需先了解“火耗”和“羡余”。“火耗”是指地方官因纳税人所交纳的碎银铸成整块绽银时有所损耗而在正税以外加征的名目，始于元代。羡余则是唐中期地方官以税收盈余的名义进贡以讨好皇上或上面的官员却在税外勒索的名目，传至清代。所以，火耗归公是指将火耗收支由暗箱操作变成公开，由官员自行处理变为以省为单位而纳入中央预算管理。耗羡归公用现在的话就好比是费改税，即火耗归公后的羡余等私征乱派的情况都纳入了火耗归公的范围。所谓“养廉银”，就是给官员生活及办公所需的补助费，以此不许他们贪污而保持奉公廉洁。〔2〕耗羡在州县官私征时是没有法律规定的但又属于合法征收，而耗羡归公后耗羡就完全合法了，只是收入不归州县官，而属于省政府，这样就会使州县官失去一条生财之路，势必在已正项赋税的耗羡外再去横征暴敛。为了防止这样的贪赃枉法现象的出现，雍正决定给州县官一部分生活、办公补助费，而这些费用就来自已归公的耗羡。因为雍正也不愿官员枵腹从公，而是要他们具有合乎他们身份的经济力量，他说做督抚的，应“取所当取而不伤乎廉，用所当用而不涉乎滥，故不可朘削以困民，亦不必矫激以沽誉，若一切公用犒赏之需，至于结局窘乏，殊失封疆之体，非朕意也”，所以耗羡提解时，“恐各官无以养廉，以致苛索于百姓，故于耗羡中酌定数目，以为日用之资。”即从耗羡银中取出一部分，发给从总督巡抚检各级官员以一定的银两做养廉费用，它的数目主要视官职高低来确定，各省之间由政务繁简及赋税多少的不同而有若干区别。因此，雍正规定已归公耗羡的用途主要有三项：一，充作官吏养廉银。各省文职官员养廉银总计二百八十余万两，于各官常额俸禄之外按规制给发，各官不得再行需索扰民。二，弥补地方亏空；三，地方其他公事之费。〔3〕

（二）养廉银制度创立的原因

清初，由于政府沿袭明代的低俸制度，官吏们的收入根本无法满足自身生存及正常办公的需要，所以，在正俸之外他们需谋求许多其它方法搞“创收”。 耗羡私征便是他们创收的一个主要渠道。康熙下令禁征火耗，但火耗屡禁不止，康熙对这种现象也无可奈何。由于官吏乱摊派即私征的行为愈演愈烈，导致康熙末年吏治极端腐败，政府亏空严重，甚至激起了民愤。雍正在当政前就对吏治败坏和贪污纳贿成风问题有了深刻了解，对前朝耗羡私征的弊端也看得十分清楚，且在即位之初，需通过改革创新局面并争取得到官员的拥护，而实行火耗归公和养廉银制度，会使一些地方和中央官员损失既得利益。官员的俸禄补贴从耗羡归公收入中提取的做法既能在一定程度上抑制腐败，又能得到大多官员的支持，所以雍正帝很快便采纳了耗羡归公的方案。可以说雍正是以养廉银为代价换取耗羡归公的顺利实施，而使官场的贪污腐败之风得到整饬。

二、 养廉银制度与当代高薪养廉制度

（一） 养廉银制度与当代高薪养廉制度的共通性

所谓高薪养廉，即通过提高公务员的薪金水平，而这里的薪金水平不只包括通常意义上的工资，还包括工资以外的福利待遇水平等，随着薪金水平的提高，他们所拥有的机会成本也相应提高，从而促使其自觉提高工作效率，保持自身廉洁。养廉银制度和当代高薪养廉政策都是政府为整饬官员，杜绝贪污腐败而采取的措施，都倡导用高的俸禄及高的薪酬来增加官员的收入以满足他们的需求以减少贪污腐败的发生。说到贪污腐败，这两种制度的倡导和推行虽然相差了三百多年但针对同样的贪污腐败现象其根源是一致的。都是当权政府为了扼制腐败而以高薪主动给予官员“补贴”的一种措施，从这里可看出养廉银制度与当代高薪养廉制度有一定的共通性。

（二） 当代高薪养廉制度的局限性

针对官场的腐败问题，古往今来各国都先后提出了各种各样的反腐败举措，在这些举措中，一项非常引人注目的措施就是高薪养廉，在一些国家和地区，它已经作为一项法律制度而存在，而在我国则对此项制度存在颇多争议，支持者和反对者都言之凿凿，所以高薪养廉制度的推行也有它的局限性。当代高薪养廉制度实施的局限性主要在于它解决腐败问题的不彻底性。从“经纪人假设”理论可推知，高薪养廉制度并不能够从根本上解决人的私利本性，所以不能防大贪和巨贪，它只对降低腐败行为的数量上有作用，这种局限性还表现在高薪养廉制度对法制建设具有依赖性，它需要法律的保障，无法独立起作用。笔者就清代雍正推行的养廉银制度进行分析，发现其推行经验及教训对当代高薪养廉政策有一定借鉴意义。

三、 养廉银制度实施过程中的成效及问题

（一） 養廉银制度实施成效

从耗羡私征到耗羡归公，从低俸致贪到高薪养廉，这是一项重大的改革，这项改革的广泛推行，在雍正执政期间取得了明显的成效。

1. 加强中央集权，削弱地方财权

曾由地方支配的耗羡收入转归中央集中控制和管理后以中央的名义统一拨付，既可作地方官的养廉银，又可用于地方的办公开支。除此之外，还用于赔补国库亏空，使中央财政直接而全面地监控地方政府征收耗羡的收支活动，防止地方政府各自为政和坐收坐支，从而加强中央对地方的控制，强化了中央财政的集中统一。

2. 遏制地方官吏私自滥征加派的歪风，整饬了吏治

由于耗羡归公，中央把各省征收的耗羡银从过去的暗取变成明收，并使数量和用途固定化，这样官吏就不得再私征加派，上级官吏不再收受地方上的“规礼”其职责也可正常履行，过去以情害礼、因私害公的情况得以缓解，这一点对吏治澄清起到积极作用，康熙末年以来的滥征加派之风也因此得到明显遏制。而对于官场上的送礼之风，雍正即位便注意革除这一弊病，于元年发出上谕，禁止钦差接受地方官馈赠，督抚也不得以此向州县摊派，在实行耗羡提解时就大力取缔陋规了。中央财政每年从耗羡归公的收入中提取一定比例银两用于支付各省官员的养廉银和地方政府的办公费用，地方官吏因而得到了远远高于俸禄的补助，养廉银往往比俸禄高出十倍至百余倍，解除官员后顾之忧的同时帮助他们安于职守、廉洁自律，官吏腐败现象也因此大大减少了。

3. 减轻百姓的隐性负担

耗羡归公后，各省火耗率一般固定在10%到15%之间，所收火耗量比以往州县私征时减少了很多，雍正对耗羡及耗羡率的要求是只许减少不许增加：“倘地方官员，于应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪。”2由此可见，百姓的隐性负担在一定程度上有所减轻，既养了官，又安了民。

4. 大幅度增加中央财政收入

耗羡归公之后，对国家财政稳步增长作出贡献的主要来自政府每年提取耗羡的一部分填补国库亏空。据统计，仅仅十几年的时间，从康熙末年到雍正末年，国库存银由800万两增至6000多万两。而乾隆时期财政充裕，所以尽管乾隆皇帝经常南巡，喜好用兵且花费巨大，但户部仍库存7000万两，这与雍正实行耗羡归公带来的功绩是分不开的。

（二） 养廉银制度实施问题

1. 加重了人民的合法负担

虽然养廉银制度的实施使耗羡率固定在一定范围内，使所收的耗羡量比以往周县私征的减少了，但却使原先非法的私征贪占变成了合法公开的税赋征收。把“灰色收入”变成“合法收入”， 这就变相地承认地方官员私征烂派的合理性，之前不入流的耗羡私征因此也变成了正大光明的事情。表面上看似使私征从暗征变成明征，从非法变成合法，但实际上却使官府的征敛扩大，并从法律制度上得到保障。

2. 实行养廉银制度后官员私征贪占依然存在

雍正五年（1727 年），雍正自己都讲：耗羡量在经督抚题定数目后即成定额，清廉之官不能裁减，而遇贪劣之员又多取于此数之外，以饱私囊，必致重累民生。各直省为筹养廉银，就会不可避免地想方设法进一步加征。耗羡归公和养廉银实施初期，吏治有所改善。但随着时间推移，当官员消费水平提高了就感觉不到薪俸高，养廉银就起不到最初所希望的养廉作用，官员依然贪占。雍正退位后，原本反对该制度的官吏就更不严格遵守了，加上朝廷军费开支逐渐扩大、财政赤字严重，养廉银经常被“扣发”和“欠发”，地方官员还要承受“摊派”的情况。导致清朝后期的养廉银制度大多流于形式，所以私征滥派的现象又卷土重来，最典型的贪污案要数和珅及王亶望等大贪官案，涉及的人数多、数额大。贪欲是无限的，在权力未受到限制时，贪污腐败的行为就会发生。

3. 政绩考核标准缺失中的利益配置不合理

养廉银的派发并没有建立在对官员政绩考核的标准上，其收支使用以各省的具体情况而定，各省长官根据下属级别大小及事务的繁简定出分数，然后从司库中提取，再将养廉银分发各级官员养廉，各省将耗羡银的收支情况上报给中央，中央原则上不加干涉地方所制定的方案。地方官薪俸增长数十倍，成为改革的主要获益者，而京官虽得到双倍的薪俸，也获益不小，但相比起来会感到不公平，外官之间薪俸的差别也存在不合理地方。没有明确的政绩考核标准，养廉银的派发所导致的薪俸相差悬殊不仅体现在不同官职之间，甚至体现在同等官职之间，同等官职可得的最高养廉银和最低养廉银之间相差数倍，不同官职之间相差达数十倍。且由于各地的事务繁简程度和赋税多寡不同，各地养廉银派发数额相差更大，在一定程度上造成地方官肥瘠之分，更拉大了地方官僚间的收入差距，导致了地方官僚之间的利益之争，人们为了肥缺而不择手段，甚至因养廉银不足而加派“民苗”，把负担更加重于百姓，这无疑给养廉银的失败埋下了祸根。

4. 对官员的巨大权力缺乏有效监督机制

在封建皇权专制的社会里，权无疑大于法，官员的权力极大，甚至可以决定一切。上文所提到的由养廉银派发数额悬殊所导致的官员利益之争也是由于官员所掌握的权力产生的。且由布坎南的“经纪人假设”理论分析，人性是自利的，都以追求个人利益最大化及满足个人需求程度最高为基本动机。〔5〕官员间的养廉银派发悬殊是一方面，但即使养廉银派发是公平的也不可能完全满足官员的个人贪念，这就是官场中腐败现象的由来。由于缺乏完善的监督机制，官员通过与自己所掌握权力相关的创收活动或权力寻租活动进行“补贴”的腐败现象在封建专制的社会里并没有得到有效的监管。所以没有有效的监督机制，在掌握巨大权力且有无限贪念的官员面前，养廉银的实施只是“饮鸩止渴”的行为，注定会遭遇失败。〔6〕

四、养廉银制度对当代高薪养廉政策的启示

尽管雍正推行的养廉制度存在上述问题，火耗征收由暗变明并由各自为政转为统一规范，官员收入公开，在弥补国库和吏治整顿上也取得了一定成效，这一改革的方向和取得的进步意义是值得肯定的，其对后世的参考价值是不容忽视的。而对于当代颇被热议的高薪养廉话题有不同的观点，笔者对上述关于雍正推行的养廉银制度所达到的成效和出现的问题进行分析和研究，去其糟粕取其精华，得出其对当代高薪养廉政策的启示。

（一） 提升公務员思想素质，治标更治本

高薪养廉可能对大多数公务员而言确实能起到一定作用，但要真正发挥高薪养廉的作用则需要先从公务员自身出发。外因都需通过内因才能起作用，要使政府真正清廉的源头还在于公务员自身。这也是在养廉银制度实施后公务员私征贪占的现象依然存在的重要原因。内因对外因起着决定作用，如果仅仅只是想通过高薪便能达到扼制腐败的效果是几乎不可能的。若高薪能为政府部门吸纳思想素质高的优秀人才，对腐败的抑制会起到一定作用。不过实际上，高薪只能在一定程度上起到治标的作用，要想从根源上解决问题，必须提升公务员自身的思想素质，从思想根源扼杀贪污腐败的念头，充分发挥廉洁自律的主观能动性。除此之外，还需公务员努力学习党的思想，认识自己作为人民公仆的身份，坚守党为人民服务的宗旨，始终保持党员的先进性，只有这样才能达到高薪养廉的目的并从根本上显现治本的效果。〔7〕

（二） 建立政绩考核标准，实现公务员贡献与收入相对平衡

养廉银制度缺失的政绩考核标准带来的利益配置不合理及利益之争给我们的启示是，在当代高薪养廉制度实施中需建立政绩考核标准，以实现公务员的贡献和收入相对平衡。〔8〕所谓的政绩考核标准，就是对公务员所作出的政绩及自身工作的完成程度及优劣定出标准并进行评估，再根据评估结果其实就是绩效考核结果给予相应的薪酬。这样做既可以规避雍正推行的养廉银制度中出现的利益配置不合理问题，也可以打破我国计划经济体制遗留下来的平均主义模式，使公务员的工资与绩效挂钩，拉大相对档次，这样所获得的报酬相对公平，心安理得地领取自己应获的高薪，因利益之争而产生的冲突就会相应减少了。而且，我国现已进入市场经济体制，人们更关注的是自己应得的报酬份额，在机会均等的条件下也能接受别人应得的份额。根据政绩考核标准制定薪酬，还可使地方政府不能盲目攀比，反而更能激发公务员的工作热情，也有利于高薪养廉制度的推行。

（三） 完善法律监督机制，保证权力有效制约

只有高薪而没有相应的制度，廉政只能是一句空话。不管推行什么制度，相应的法律监督机制是不可缺少的，这也是养廉银制度遭遇失败给我们的重要启示。我国所处的社会主义初级阶段，各方面的法制仍不够健全，与公务员薪酬相关的法律条文也比较薄弱。而高薪养廉制度的推行既少不了法律的保障，也少不了监督机制的严格监管，这就更需加强相应规章制度的制定并加快监督机制的法制化进程，全力做到“有法可依，执法必严”，保证对权力的有效制约。加强法律法规的建设也包括对公务员腐败的处罚制度建设。而所强调的加强监督机制建设也是针对养廉银制度对官员的巨大权力缺乏有效监督产生的问题而言的。由养廉银制度的失败教训可知，缺乏监督的权力经过滥用往往会滋生腐败，只有有效的监督才是防范和医治腐败的良药。而监督机制的建立，不仅依靠政府部门，还需发挥社会舆论监督的作用，如发挥新闻媒体及公众对官员腐败监督的作用，形成全民监督的态势。而监督的内容可扩大到公务员工资外收入，使公务员工资外收入量化并公开便更有利于公众的监督了。

五、结语

由以上论述可见，高薪可以养廉，但仅靠高薪就显得势单力薄了，它必须依赖法制和监督机制的建设和完善。自古就有的腐败问题决定反腐倡廉工作的持久性、复杂性及艰巨性，高薪养廉虽然不是一个最有效的办法，却不可否认地可以解决一定的腐败问题。我们必须以史为鉴，灵活有效地发挥高薪养廉的作用，全力打造新时期令人民满意的更为廉洁的干部队伍。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 王忠伟，王书汉.中国近古代管理思想史—宋元明清时期管理思想的承接〔M〕.北京：经济科学出版社，2010：252-254.

〔2〕 安致远，张弘.雍正全传〔M〕.长春：吉林出版社，2002：115-128.

〔3〕 张研.原来雍正〔M〕.重庆：重庆出版社，2006.9：201-205.

〔4〕 陈光焱.清代火耗归公和养廉银制度的启示〔J〕.地方财政研究.2009，（03）：75-80.

〔5〕 马丽.以清代养廉银制度为例试论我国高薪养廉问题〔D〕.西北大学硕士学位论文.2007.

〔6〕 段福刚. 雍正帝养廉银制度对我国廉正建设启示〔J〕.佳木斯大学社会科学学报.2009，（02）：83-85.

〔7〕 黄泳妍.关于我国公务员“高薪养廉” 的思考〔J〕.中国商界.2009，（03）：6-7.

〔8〕 谢明.论“高薪养廉”〔J〕.北京行政学院学报. 2002，（03）：14-19.

〔责任编辑：杜 宇〕