基于合作治理视域下的我国城市社区治理路径探析

兰奎

[摘 要]城市社区治理是近年来社会建设中备受关注的问题，它直接关系到我国城市社会管理体制的根本变革、关系到我国城市化的推进和社会和谐。以合作治理理论为研究视角，在城市社区治理主体定位、治理事务分类、治理流程再造、治理机制构建等方面进行探索，从根本上解决社区治理过程中政府越位、社区居委会错位、非政府组织缺位。

[关键词]合作治理；城市社区；治理路径

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）08 — 0039 — 02

一、合作治理理论

20世纪90年代兴起于西方的治理理论及时化解了“政府失灵”和“市场失灵”带给全球的治理危机，它强调多权力中心，认为政府并不是公共权力的唯一主体，是一种“有限政府”，只有与公民等多元主体良好的合作，才能实现一种双赢，治理的目标是最终实现“善治”。合作治理理论建构的多元网状治理系统，政府不再是主导或核心，而是与其他治理主体相互平等，他们通过建立的平等对话机制制定公共政策、进行公共决策，从而实现对社会公共事务的管理。合作治理是一种不同于参与治理的创造性的治理模式，它是基于这样一种历史发展趋势而提出的：人类社会正在走向一个重视社会自治的历史时期。在这个历史时期中，社会中的每一个自治系统都与其他系统共生于一个共有的大环境中。在这种“共生中，每个系统都要对自己的个体自主性作些牺牲，通过互相交换和互相参与，获得新的自主性层次，在环境中建立起更高的协调系统。”〔1〕在这里，共生依赖于个体的自主性，没有自主性就没有共生的问题。在自主性作出牺牲的时候，仅仅意味着融合，即融合为一个统一体，同时，又在融合为统一体的过程中获得更大的自主性。所以，合作治理模式中的自治组织，可以通过牺牲自主性而实现合作，却不会在牺牲自主性的时候丧失自主性，反而会在合作中获得更大的自主性。〔2〕回顾历史，我们很清楚的认识到，我们人类的文明是通过人与人、人与其他组织的不断合作而逐渐发展起来的，文明演进过程中的每一个更高层次，其结果都必然导致在更大范围的合作。在市民社会，那些规模庞大的都市能够完好的运行，单靠政府一己之力是远远不够的，还需要有市民社会的那些非官方自愿性团体和个人机构的积极参与和首创精神，需要各个区域单位及其行动，所有这些都离不开在更大空间、范围上进行的合作。〔3〕而城市社区在其作为人类文明发展的一个重要场域时，它更需要以多元主体的合作来推进其文明的不断向前发展。〔4〕人们需要与他人合作行动，出于合作的需要去了解他人和被他人了解。然而，当合作双方都意识到对方的需要时，它们之间将会建立起高度的信任关系，这一信任将使双方的关系得以继续。〔5〕

充分发挥城市社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。政府应大力支持非政府组织在社区内获得开展活动的持续资源。非政府组织在加强自身能力和自身建设的同时，要积极同政府进行沟通、交流。合作治理是社会各种力量不断成长的一种结果，通过社会的充分自治从而走向一种合作的治理将是一个确定无疑的历史趋势和发展潮流。

二、合作治理视域下的城市社区治理

（一）城市社区治理主体定位

城市社区要构建以 “党组织、政府、社区居委会、非政府组织”为主体的四架马车的合作治理。在公民社会还未完全形成时，政府作为主要的“公共产品”、“公共服务”的提供者，其重要性不可忽视，要保证政府对重组后社区资源的合理配置。治理主体的定位应该遵循：社区居委会在重组后的社区中的地位无疑得到了很大的提升，并拥有了以前所不完全具备的权力、财力和人力资源优势，为实现自治提供了条件和平台。非政府组织在这种机遇中必然会得到快速的成长，并形成一种不可小视的势力。所以，当这些治理主体都拥有了相当的资本，特别是拥有可以进行平等对话的资本时，合作就成为可能。

（二）城市社区治理事务分类

成都市部分城市社區推行“居站分离”模式使政务和居委分开，以此来破解社区自治难题，通过在社区设置的工作站来承担政府在社区的下沉事务，使社区居委会从繁杂的工作事务中解脱出来，有更多的时间和精力去带领社区居民进行社区自治。但是单从此一层面进行的调整和创新并不是最优，必须要在社区公共事务的分类，真正做到事务分类，责任具体。结合目前社区治理机构设置及社区实际，综合社区研究专家学者的意见，现将社区公共事务分为三个大类：即社区行政事务、社区自治事务、社区其他事务。分类后的社区公共事务实行治理主体负责制，社区行政事务的责任主体是政府组织，在目前社区主要可以通过政府在社区派出的组织——社区工作站（社区公共服务站）承担；社区自治事务的责任主体是社区自治组织，在目前社区主要由社区居民委员会等负责；社区其他事务则由社区其他非政府组织负责。进行重新划分后的社区事务和责任主体都将更加明晰，能大大提高社区治理的效能，同时也充分调动社区居委会的积极性，使其进行社区自治的空间更大。

（三）城市社区治理流程再造

流程再造（Bushiness Process Reengiiling）最初是在90年代由美国麻省理工学院教授迈可·哈默（Michael Hammer）博士和CSC管理顾问公司董事长詹姆斯·钱皮（James Chmpy）提出来的。在对传统分工理论进行反思后，通过流程再造提高工作效率，以增强企业竞争能力，后被西方国家引入到政府管理中，成为新公共管理运动中“政府再造战略”的核心内容。西方国家将“政府流程再造”引入政府部门，实施过程控制与结果导向并重的绩效管理，取得了显著成效。在城市社区合作治理中同样要进行流程再造，从居民需求出发，然后多方参与主体根据居民需求，设计新的满足需求方式，动员居民志愿者参与服务的提供，最后实现需求的满足。这是一个上下结合、多元互动的循环回路。合作治理模式的特点是以社区为基础的草根性，需求问题为导向的针对性，项目为载体的实体化。合作治理模式的核心是参与主体的多元化，有政府、社区、居民、社会组织等。实现的基本条件有两点：一是政府购买服务的机制；二是社区组织的培育和社区服务的发展。

（四）城市社区治理机制构建

“利益的一致引出人类合作之必要性和可能性，而在合作中利益的冲突则更加强了正义原则的必要性。”〔6〕因此，我们在进行制度设计时，首先必须确定的是进行制度设计的这些行为主体是正义的、合作的、公益的，同时保证设计这个制度也是符合正义原则的。制度是制约和规范人们行为的一系列规则和总和。“制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，具有系统性、非随机性。”〔7〕根据新的社区治理权限及其目标，社区合作治理系统应逐步建立和健全各项规范化的治理机制：

1. 公共政策决策和执行机制

美国政治学家戴维·伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。”我国学者、北京大学的陈庆云进行了较为深入的研究。把公共政策定义为： “所谓公共政策就是指政府根据特定时期确定的目标，对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的一种行为准则。”〔8〕而公共决策机制是指担负着公共决策任务的机构和人员所组成的组织体系以及制定政策的基本程序和制度。它依据管理层次和管理幅度的不同，可分为纵向结构和横向结构。在重新整合的大社区组建以各治理主体为代表的社区合作治理理事会，设常任理事和非常任理事，形同联合国的安全理事会形式，在公共决策中通过投票的形式进行决策。

2.公民参与对话和信任机制

在进行社区合作治理的过程中，要鼓励和提倡公民参与治理公共事务，因为“参与和包容的方法是建立公民意识、责任意识和信任的最好办法，而且，他们可以促进公共利益中服务的价值。”〔9〕同时要加强对社区所有的公共事务实行信息公开制度，重点在社区建立“社区论坛”、“社区听证”和“社区对话”机制，使合作治理的各主体和社区公民平等参与社区公共事务的治理，彼此间建立信任、互惠、规范和网络，培育公民精神、提高公民道德，建立社会资本。因为信任是合作的基础，信任会使人们更愿意去合作，而在彼此之间的合作交往中所达成的互惠，又反过来增强彼此的信任，这种良性化的循环就使得人们之间的信任关系、合作关系变得越来越稳定、越来越牢固。〔10〕

3.合作治理的效能评估机制

根据合作治理公共事务的分类，建立效能评估标准和考核办法，对治理责任主体定期进行评估和考核，将评估结果向社会公开，接受社会监督，同时对在公共决策执行中受损的团体或个人进行必要的补偿，弥补决策失误所带来的损失，从而不断促进决策的科学化和人性化，更加体现公平正义。

三、结语

合作治理理论倡导的平等、合作的理念对于优化我国城市社区治理有着积极的意义。但是，我们同样要认识到合作治理依然存在着不可避免的困境和无法超越的现实，那就是它倡导的平等、合作理念如何才能实现。社区治理流程的再造，则需要以制度创新为纽带。根据治理事务的不同，可以通过多样性的制度安排，提供公共产品和公共服务；同时，促使政府学会应用监管、直接服务、付费等多种机制，保证公共管理和公共服务的质量。不断完善城市社区的治理体制和机制，不断加强法治建设和监督，确保政府不滥用权力，更加明晰职能，在社区建立彼此信任的公民文化，不断培育公民精神，不断增大社会资本的存量，如信任、互惠规范和网络。这种良性的循环会产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利。这些规范和网络能够将社会成员联结为互惠合作的“公民共同体”，克服民主政治生活中公民“集体行动的困境”，从而增进民主政治的制度绩效，城市社区才能由合作治理不断走向公共治理，最终走向公民治理。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔美〕埃里克·詹奇.自组织的宇宙观〔M〕.曾国屏，等，译.北京：中国社会科学出版社，1992：231.

〔2〕张康之.行政伦理的观念与视野〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2008：332.

〔3〕徐勇.治理转型与竞争——合作主义〔J〕.开放时代，2001，（07）.

〔4〕翟桂萍.社区共治：合作主义视野下的社区治理——以上海浦东新区潍坊社區为例〔J〕.上海行政学院学报，2008，（02）.

〔5〕〔美〕罗德里克·M·克雷默（Kramer R.M），汤姆·R·泰勒（Tyler T.R）.组织中的信任〔M〕.北京：中国城市出版社，2003：76.

〔6〕何怀宏.公平的正义：解读罗尔斯《正义论》〔M〕.济南：山东人民出版社，2002：180.

〔7〕〔德〕柯武刚，史漫飞.制度经济学〔M〕.韩超华，译.北京：商务印书馆，2003：33.

〔8〕陈庆云.公共政策的理论界定〔J〕.中国行政管理，1995，（11）.

〔9〕〔美〕珍妮特·V·邓哈特，等.新公共服务：服务，而不是掌舵〔M〕.丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004：162.

〔10〕张康之.走向合作治理的历史进程〔J〕.湖南社会科学，2006，（04）.

〔责任编辑：杜 宇〕