完善行政问责机制的理性思考

张宗贺

摘要：行政问责制属于国内对政府体制进行改革，优化政府执政能力的一个重要构成部分。现阶段，国内的行政问责制还处于起步的阶段中，具有不少问题。本研究以分析国内行政问责制现存问题作为研究切入点，探讨完善行政问责机制的相关策略。

关键词：行政问责制 现存问题 完善策略

国内的行政问责制从03年爆发了非典后开始，在近年来突发事件以及责任事故日益增加的影响下，越来越多的官员受到了严厉问责，而行政问责制也逐渐的呈现出规范化与制度化。国内的“十二五规划”中，将完善行政责任制的工作放在首位，对加强行政问责制的要求进行了强调。

一、行政问责制的本质

行政问责制是指在法定程序下，问责主体对行政机关、工作人员等客体在行政工作中的过失、影响秩序与效率的行为、损害合法权益的行为、影响行政机关的行为等相关行为进行问责。

对行政问责制的含义进行界定前，需对5点内容进行明确[1]：（一）明确行政问责制的主体，也就是明确由谁进行问责，本研究中认为，其主体可分为两类，其一为行政机关中的上级领导、上级部门，其二为异体问责主体（包括司法机关、新闻媒体、民主党派、民众、执政党以及人大等）；（二）应明确行政问责制的客体应当履行的责任。（三）明确行政问责制的问责范围，其中政府的工作全程以及各环节均在问责范围内；（四）应明确行政问责工作在执行环节的法定程序，杜绝根据领导者的想法而做出决定；（五）明确行政问责制的客体，也就是明确向谁进行问责。主体对客体的问责最终是落实到公务员中，所以在行政问责中应覆盖了政府、公务员这两方面的责任；现阶段，行政问责制中重行政责任，轻法律责任与道义责任。本研究认为，在政府行政期间，应对全部责任均加以重视，其中包括法律责任、道德责任、行政责任与政治责任。

二、现阶段国内行政问责制呈现的主要问题

（一）行政问责主体的缺失

国内的行政问责主体存在单一性的问题，未能有效发展异体问责。目前，国内主要是采用同体问责，也就是有上级党委以及相关政府来执行问责工作，以党文件及行政机关中的相关行政法规、其他相关规范性文件等作为问责工作的制度依据[2]。司法机关、新闻媒体、民主党派、民众、执政党以及人大等均属于异体问责主体。因为在政府、相关官员等的问责中，异体问责主体在操作程序、相关规范等方面存在一定的缺陷，导致目前异体问责的有效性较为薄弱。在公众授权的作用下，政府官员可获得公众权力，从本质上看，公民与之代表机构属于最为关键的问责主体。如今，国内行政问责主体的缺失问题中，以公民问责缺位、人大问责缺位这两个问题最为突出。

（二）未明确行政问责的客体

目前，由于国内仍具有职能交叉重叠、有责无权以及有权无责等问题，通常难以厘清正职与副职之间、各个层级之间、党政之间等的权责。在公务员的构成机构、分类体系等方面存在模糊点，在岗位设置以及相应的准则规定方面缺乏明确性，不同系统不同层级的官员在任职时的法律形式职位说明书方面缺乏规范性。此外，未能根据官员职位制定相应的绩效评估制度，所以在区分权责时无据可依。现阶段，国内行政问责客体不清的表现主要有[3]：1、未分清中央政府以及地方政府之间的职权范围；2、未分清各个部门的权力边界；3、行政首长负责制以及集体决策民主集中制之间存在交叉重叠的情况。

（三）行政问责的信息缺陷

现阶段，无法获取干部全面的失责行为相关信息属于行政问责工作中的关键障碍。站在行政问责的视野上看，行政信息的障碍表现主要有：①行政信息存在不对称的问题；②行政信息未完整公开；③新闻报道缺乏全面性。

（四）行政问责的制度缺陷

在行政问责的执行方面存在4个问题：1、由谁问；2、向谁问；3、问什么；4、怎么问；要解决这一连串问题，则不得不需要借助全面的法律制度进行支撑。现阶段，国内发展行政问责制存在的问题主要有：1、国内行政问责制的相关规定缺乏科学性、具体性；2、各个地方在行政问责工作中缺乏统一的规章；3、未能根据行政问责的规定制定配套制度辅助规定的落实[4]。

（五）缺少对行政问责伦理的建设

1、一些政府官员缺乏强烈的责任意识；2、部分官员素有承担责任的意思，但多数官员均是在直接造成严重性错误、严重性过失等不良行为时，才产生主动承担责任的意识，而对于其下属所造成的严重性错误与严重性过失，缺乏承担责任的意识；3、一些官员重主观动机轻工作成效，未能清楚认识到责任和权利之间的对等关系，在出现问题后，不仅没能主动承担，还到处推托。

三、完善行政问责的对策分析

（一）对行政问责制的主体清楚界定

国内的行政问责主体存在单一性的问题，未能有效发展异体问责，因而限制了行政问责制的发展。所以，问责制不仅需要对政府自我问责方面进行完善，还需要通过政府外部力量，达到监督、制约的目的。现阶段，行政问责制虽具有不少主体，但其在职权范围、责任以及程序等方面的未能清楚划分，从而导致行政问责制在主体上具有缺失现象。因此，需采取以下措施：1、对问责主体与之权利进行规范化，使各问责主体安守本分；2、将问责主体中重要主体的界定列为重要问题，并加以解决；实行监督问责；3、研究发现，现阶段对于问责责任官员方面，通常会附带有党纪处分处理。公共权力是国内党委所执掌的主要权利，对于不同级别的领导班子而言，党委书记属于第一把手，因此其他人员难以对党委书记做出有效性问责，所以，只有通过执行党内的问责制度，才可保障行政问责落实的真实性。

（二）明确行政问责的客体

1、现阶段，在特殊语境下，国内的行政问责制中政府客体多数指的是狭义上的行政机关，去问责对象通常定位为政府的工作人员。但是，就国内而言，实际上总揽全局，起到核心作用的是各级党委。

2、对中央权力以及地方权力进行科学合理的划分。中央和地方的关系实现法制化，则转变了中央和政府原先单一的行政隶属关系，使两者在权利法律主体、利益法律主体等方面有所不同，明确了其在职权范围内的责任主体；

3、消除各部门在权利与职能的交叉重叠情况，遵循“谁主管由谁负责，谁负责由谁承担”的原则，分清有责、无责之间的界限。

（三）公开行政问责的政务信息

构建行政问责制必须公开党务以及政务的相关信息，以保障群众与媒体的合法权力，例如知情权、报道权等。

1、在公开信息中需对国务院所颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》严格遵循，同时在此前提下，推动全国性、统一性《信息公开法》的制定，并要求各级政府需公开所有的政务信息，除了必须要采取保密工作的事项（例如个人隐私、商业机密、国家机密、国家安全等）外。

2、在新闻媒体方面，需保障其调查权与报道权等权利，从而有效保障新闻宣传的公正与客观，确保社会群众了解政务信息渠道的畅通性。待时机成熟，则推动《新闻法》的颁布，通过法律保障行政问责公开政务信息。

（四）完善行政问责的制度发展

抓紧行政问责的立法步伐，使行政问责制可在最快的时间内制定出一套全国统一执行的《行政问责法》，将行政问责法制化。由于官员问责客体包括了政府官员、党领导干部等重要人物，且在官员问责中，其问责不仅与行政系统的内部相关，还关系到政府与人民之间的关系。因此，在制定问责制度时，应由全国人大以及常务会员会进行制定，以法律形式出现。此外，还需通过程序性与实体性的规定，通过法律形式确定官员问责制中所涉及到的内容，例如责任追究方式、程序、范围、对象与主体。

（五）加强行政伦理的建设

在行政问责期间，有2个因素十分重要，分别是法律以及外部的控制机制，责任在落实方面离不开法治的帮助。但是，法律与外部的控制机制不是万能的，两者尽可以为形成主体提供底线，以保住获得成果，但这两个因素并不能对公共管理秩序进行加强。但尽管这2个因素虽无法将公共管理领域中的所有问题解决，但相对外部控制而言，这两个因素可通过改变内在取向进而改变相关人员的心态，引导相关人员改正错误行为。

行政问责制是我国社会经济文化不断发展过程中的一项行政体制改革措施，是加强政治文明建设的重要组成部分，其目的在于预防，而不在于惩治。通过对行政责任的有效追究，加强对权力的制约和监督，不断优化和完善行政问责制度。在现有法制的基础上逐渐完善行政问责的法制建设，使其规范化，形成良好的政治氛围，从而深入推进我国的政治体制改革。

参考文献：

[1]刘新凯.浅析我国行政问责制存在的问题及完善路径[J].改革与开放，2011（16）：33

[2]陶虹，刘立斌.浅析我国行政问责制的存在的原因及对策[J].经营管理者，2010（09）：181

[3]刘静.行政问责制的制约因素分析及完善对策[J].领导科学，2010（20）：27-28

[4]周玲，员智凯.完善我国行政问责制的对策与思考[J].西北工业大学学报（社会科学版），2010，30（02）：08-09

[5]陈党.问责法律制度研究[M].北京：知识产权出版社，2008

[6]文正邦.法治政府建构论———依法行政理论与实践研究[M].北京：法律出版社， 2002