底特律的账本

马晓军

底特律的账本

2013年7月18日，美国的“汽车之城”底特律市因现金流不足而陷入还债困境，从而正式申请破产保护。

美国所有的地方政府，都像是一家上市公司，如底特律，它明确地写着成立于1701年，组建于1806年。这样，各个城市都会有一本非常清晰的账本，每个财年（每年的6月30日截止）是要向市民汇报的，报告需要像上市公司一样，经过独立的审计师审计。

经由这本账本，我们可以仔细分析一下底特律市到底出了什么问题，导致它要申请破产保护。

2012年，底特律总收入23.02亿美元，收入的第一来源是水电等公用设施（8亿美元），然后是诸如房产税、收入税等各项税收。而十年前，底特律市的总收入已是26.56亿美元。

下降最重要的原因，是人口的减少，目前底特律只有71万人。十年前，它有人口95万；鼎盛时期的1950年，市区人口达185万，是当时美国的第五大城市。就业结构中，目前排第一位的是底特律市机构，1.1万人，其次是底特律公立学校、医疗中心、大学等众多公立机构，从纳税的角度看，这些机构都是净消耗者，占据了底特律就业人口将近20%。从纳税机构看，原先我们以为是底特律产业支柱的汽车公司，克莱斯勒只排名第四，通用第十，比不上一家赌场的税收贡献。

底特律市有138平方英里，足以装下一个纽约、一个波士顿再加上一个旧金山，但是，纽约、波士顿这些年人口都在上升中，而旧金山更是金融危机以来美国人口增长最快的城市。我们无从判断人口的变化是产业转移的结果，还是城市经营的结果。

再看支出方面。2012财年底特律市总支出为26.45亿美元，十年前对应的总支出是26.19亿美元，人口虽然减少了，但是支出刚性和通货膨胀，使得支出水平并未减少。开支方面最大的是安保开支，8亿美元，其次是政府行政开支近2亿美元。

收支相抵，底特律2012年出现了3.43亿美元的赤字，数字虽然不算大，但趋势是越来越差。各大评级机构对底特律的一般市政债券和收入债券都降级处理。

从总体负债水平看，底特律市的长期负债一共是64亿美元，其中10亿美元是由市政收入支持的一般债券，54亿美元是市属公用企业发行的收入债券。这样的债务规模，对于一个GDP186亿美元的城市来说，并不为过。除此之外，政府的养老金支出，每年大致为8600万美元，构成了政府另一项负债，不过这部分资金有137亿美元的养老基金来支出，且每年还有新的缴存。

不过，在到期债务的现金流断流问题的困扰下，底特律市政府终于宣布申请破产保护。

政府如何破产

地方政府破产在美国屡见不鲜。1937年以来，美国有约600个市、镇、县等申请破产；过去30年，美国申请破产的地方政府有250个；2008年金融危机以来，房地产泡沫破灭直接冲击地方税收，美国已有42个地方政府按照《破产法》申请破产保护。早在1937年，为应对大规模的市政府债务拖欠，美国国会通过了一项关于债务偿还标准和地方政府破产程序的法案，并由联邦法院明确规定破产标准。1978年，美国国会对其破产制度进行了革新，并颁布了现行的《破产法》，其中第九章专设“市政府债务之调整”，地方政府可以通过这一法律框架解决它们的债务问题，由此奠定了当前美国地方政府奉行的破产制度。

从技术上说，政府和企业的破产是不一样的。

首先，不是所有级别的政府都可以破产，只有州以下的政府才可以申请破产。《破产法》中的“Municipality”，其含义是指“地方政府、公共机构以及州公共设施”，因此这一定义是十分广泛的，不仅包括市、县、镇等地方政府，还包括学校校区和公共区域，甚至包括一些由使用者付费维持运营的主体，如桥梁、高速公路等；第二，城市破产，并不会引起地方政府主体的消亡，而企业如果进入破产清算，则相应的法人资格将会湮灭。美国破产法没有也不可能让负债累累的市政府破产清算倒闭，因为城市的众多功能毕竟需要政府来维持；在美国，地方政府的负债水平是有着明确的限制的，由此而减少地方政府的负债倾向；地方政府的破产目的，不在于消灭政府，而在于债务重整，或者更直白地说就是减免或者延期债务偿付，因此可以说美国地方政府破产制度实际是一种“政府重组破产保护”制度。

以1994年美国加州橘县政府破产事件为例。橘县是美国加州最大的县，导致橘县政府破产的原因在于，主管橘县财政税收和公共存款的司库罗伯特·塞琼（Robert Citron）将所辖政府资金投入债券市场，由于风险控制没有做好，造成橘县财政损失17亿美元，从而发生支付危机，1994年12月6日，橘县政府根据《美国破产法》第九章的规定申请破产保护，并最终由加州Santa Ana破产法院受理管辖。进入破产程序后，市政当局成立了危机处理小组，首先通过裁员改组政府，全县17000多名公务员被裁减2000余人。其次是紧缩开支，压缩固定资产投资和削减公共服务项目。最后由新的县政府就新的还款协议与债权人进行谈判，承诺以未来若干年内的地方税收偿还债务，请求延长还债期限。在地方政府破产调整程序的规范保护下，各项紧急措施进展顺利。8个月后，橘县政府债务调整成功，宣布结束危机状态，逐步恢复了正常。

底特律的未来

目前，底特律已经进入破产保护状态，政府在维持政府日常运转之余，主要工作就是债务重组，包括债务展期、免除部分本息、存量债务再融资、平衡预算等。政府同时将开源节流，主要措施包括加税、裁员、减薪、削减退休和在职人员的养老和医疗费用、削减市政服务、拍卖市属资产等。

联邦政府会为底特律的债务买单吗？不会。美国对地方政府的定义，类似于有限责任公司，在资不抵债、偿付困难时，作为母公司的联邦政府虽然有道义但是没必要进行救援。而在中国，地方政府是中央政府的派出机构，类似于总分行结构，一旦出现偿付危机，总部必须履行还款责任，不可以将分行破产。从另一个角度看，道德风险的存在，也阻止了联邦政府的救助，一个底特律被救助，千万个底特律就会嗷嗷待哺。而在总分行结构下，由于总部在法律上的还款义务，千万个“底特律”不需申请，就可以得到喂哺。显而易见，后一种结构下，地方政府具有更高的冒险意识和负债意愿，也就是更高的道德风险。值得思考的是为什么美国政府可以去救企业，但是不会去救地方政府？破产重组、政府救援、凤凰涅槃，是美国汽车工业重振的秘方。通用汽车公司和克莱斯勒公司，在2008年危机后先后申请破产保护并进入破产重组，两家公司在相似的重组计划中，最终得到了重生，新公司都包含了美国、加拿大政府的股份、工会的股份，新投资人的股份等。目前，三大汽车公司的销量逐年上升，都达到了金融危机以来的新高。

如此看来，底特律的破产，是在财务透明且有着严格的负债纪律之下的财务性破产，这种破产对金融市场的局部投资者会有所影响，对底特律市的一些政府工作人员的职位和薪水会有影响，对普通市民享受的市政服务会有所影响，但是对美国整体经济，不会产生破坏力，相反，去除包袱的底特律市，也许会有一次新生的机会。