关于财政支持现代农业发展的思考

吴太友

【摘要】传统农业向现代农业转变，离不开政策和资金支持。本文以山东省莱西市为研究个案，首先介绍莱西现代农业发展现状，然后分析国家现行财政支农政策对发展现代农业的不足之处，最后提出财政支持的相关建议。

【关键词】财政支持；现代农业；莱西个案

当前，我国总体上已进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻。十八大报告要求，“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。党中央“一号文件”指出：“加强‘三农工作，积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是加快社会主义现代化建设的重大任务。发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求”。近年来，莱西市以创建国家现代农业示范区为契机，积极争取各级财政支持，充分发挥产业化优势，大力发展生态、优质、高效农业，现代农业发展步入快车道。

一、莱西现代农业发展现状

（一）近几年莱西现代农业取得的成效

莱西是一个传统的农业市，总面积1522平方公里，人口72.2万，主要种植农作物小麦、玉米、花生，有“青岛粮仓”和“青岛后花园”之美誉。它位于山东半岛几何中心，居于连接青岛、烟台、威海和潍坊等胶东经济重镇的枢纽地位，是青岛市的北部门户。2012年1月，青岛莱西市入选农业部第二批国家现代农业示范区，这一年，莱西实现农村经济总收入487亿元，同比增长7.4%；农民人均纯收入13623元，同比增长13.1%，高出全省平均水平4177元。莱西现代农业到底取得哪些成就呢？

1.大力开展粮油高产创建活动，小麦、玉米、花生单产均实现了大幅提高，被评为全省和全国粮食生产先进县（市）；

2.设施蔬菜发展迅速，全市设施栽培面积达到21.8万亩，其中新建蔬菜设施小区50多个；

3.果园更新换代步伐不断加快，改造建设标准果园1.5万亩，新发展苹果新模式栽培示范园1500亩，在河头店镇规划建设了300亩的青岛市现代果树良种苗木繁育基地；

4.农产品质量安全水平不断提高，建设标准化基地53处、面积50多万亩，获得各类农产品认证88个，成功创建为国家农业标准化示范县。农业产业化水平不断提高，农民专业合作社1229家，土地流转面积达到16.6万亩，规模以上农产品加工企业151家，被评为首批国家农业产业化示范基地。

（二）莱西现代农业发展规划目标

按照国家现代农业示范区规划，莱西市农业发展定位为“都市型现代农业”，探索发展以“好吃”的优质农业、“好看”的景观农业、“好玩”的观光休闲农业、“好销”的市场化农业和“好价”的效益型农业等“五个好”为特征的都市型现代农业，实现农业的标准化生产、产业化经营。规划期内建设发展“一条现代农业聚集带、一个核心示范园、三个优势产业规模种植区、九处特色农业镇、二十处标准化基地”，重点发展七个主导产业，将莱西建设成为青岛市蔬果园。使之成为青岛市和山东省现代农业的示范带动区，农村经济发展方式转变的先导区，山东半岛现代高效农业和优质农产品重要的供应基地，同沿海其他发达县市一起引领我国现代农业快速发展。

1.一条现代农业聚集带：以大沽河为轴心，沿大沽河两岸规划建设高效农业示范园、休闲观光园，充分发挥大沽河文化底蕴，打造一条现代农业聚集带。

2.一个核心示范园：包括店埠镇全部和日庄镇、夏格庄镇的一部分，耕地面积约20万亩，拟重点建设“一带、两心、六个功能区”。“一带”：即大沽河观光旅游产业带；“两心”：（1）青岛·店埠国际农产品交易中心。（2）店埠硅谷农业科研孵化中心。六个功能区：按照核心示范园主导产业发展，将核心区分为优质粮油生产功能区、设施蔬菜高效生产功能区、标准化水果生产功能区、生态养殖功能区、休闲观光功能区、农产品加工物流园区6个功能区。

3.三个10万亩优势产业规模种植区：10万亩粮食高产创建规模种植区；10万亩优质甜瓜规模种植区；10万亩新模式苹果规模种植区。

4.九处特色农业镇：包括店埠蔬菜特色镇、日庄蔬菜特色镇、沽河葡萄特色镇、马连庄甜瓜特色镇、姜山湿地观光旅游镇、南墅林业生态镇、夏格庄奶牛养殖特色镇、水集休闲旅游特色镇、沽河农产品加工特色镇。

5.二十处标准化基地：包括6处优质高效蔬菜标准化基地、7处优质高效果品标准园、5处畜牧业标准化养殖基地和大青山、宫山2处万亩林业标准化基地。

6.重点发展七个主导产业：粮食、油料、果品、蔬菜、畜牧养殖、农产品加工和物流、生态旅游与农业休闲观光。形成基础性产业、优质高效产业和新兴产业相结合的现代农业产业体系。

二、国家现行财政支农政策对发展现代农业的不足之处

近年来，国家通过实施一系列优惠政策，大力支持现代农业发展，莱西市委、政府紧抓机遇，积极争取一些政策和资金支持，现代农业发展取得了一定的成效，农业基础设施建设得到加强，农户种粮积极性和农业综合生产能力得到有效提高，但是在实际工作中，仍存在政策难配套、投入不足、资金分散等难题急需解决。具体而言：

1.财政支农投入仍然相对偏低，受资金规模、产业规模等因素制约，我市基础产业难以做大做强。

2.财政支持基础设施建设，偏重农田水利硬件基础设施建设，忽视其它软件方面的基础设施建设。

3.多年来，财政资金掌握在财政、农业、畜牧、水务等多个部门，财政支农资金没有形成合力，难以发挥资金统筹效益。

4.财政支农项目资金要求地方配套，因受财力限制，我市是“吃饭”财政，严重制约财政支持现代农业的发展。

三、财政支持现代农业发展的建议

（一）围绕发展现代农业，继续加大对农业农村的支持力度

发展现代农业的过程，是改造提升传统农业、发展农村生产力的过程，也是优化产业结构、统筹城乡发展的过程。农业是第一产业，也是基础性产业。但就产业而言，它与其它非农产业相比具有明显的弱势，不但点多、线长，而且短期效益不明显，任何时候都需要政府强大支持力度和保护力度。要确保财政支农投入优先增长、稳定增长的政策充分落实到位，加大财政支农力度，推动现代农业的发展。

（二）围绕现代农业特性，结合县域农业的实际，突出财政支农重点

在当前乃至今后一段时期，财政支农投入要突出以下几个重点：一是要突出农业基础设施投入，重点抓好水、电、路的建设及改造和耕地质量的提升，保证农业可持续发展；二是要突出科技创新和科技推广投入，建立和完善农业科技创新推广体系；三是要突出农业社会化服务体系建设投入，提升农口部门社会化服务能力，以适应农业产业对社会化、专业化服务的需要；四是要突出优势农产品良种栽培、精深加工、贮运技术研究推广投入，推进优势产业的改造升级；五是要突出生态农业、有机农业基地建设投入，充分发挥我市生态环境优势，打造绿色有机农产品品牌。

（三）针对发展现代农业不同对象和环节，优化财政支农政策

财政项目资金作为政府引领现代农业发展的政策手段，要根据不同的支持对象和环节，采用不同的支持方式，才能达到政策效果：一是加大财政无偿投入，在产业化经营中的纯公益部分，属于公共财政履行职能的范围，财政应无偿地投入。如农产品基地的基础设施包括水利工程、机耕道路等。对于龙头企业开发引进推广良种和新技术，培训和指导农民，开展农产品原料生产基地建设，引进推广应用农产品精深加工、包装、储藏、保鲜等技术，申报农产品质量标准认证、培育产品品牌、提供食品安全服务，开展市场信息服务、建立营销网络、举办产品宣传推广活动等，财政可采取以奖代补方式进行支持。

（四）创新财政投入引导机制，建立多元化的投入体系

充分发挥财政资金的导向作用，采取税收、贴息、利率、保险、担保基金、农业贷款补助等形式，吸引金融资本、社会资本等投入农业；积极动员和组织农民群众在现代农业建设中筹资投劳，形成以国家公共财政稳定增长机制为主，包括农业信贷资金的保障机制、农民增加投入的激励机制、工商资本投入的导引机制、资本市场直接融资的运行机制、境外资本进入农业的疏通机制在内的长效机制。同时，还要发展多形式、多渠道的农业保险，建立担保基金和担保机构，实行科学的投资管理，加大地方水利建设基金、造地改田资金和农业土地开发资金等政府性基金的筹集力度。鼓励有责任感的企业和先富起来的农民企业家通过“一企一村”结对帮扶的方式，为现代农业的建设出资出力。

（五）完善农民补贴机制，建立更为合理的补贴制度

一是将粮食直补和农资综合直补予以合并，并在财力允许的情况下，逐年提高补助标准。二是以农业生产大户、生产专业户、农民专业合作社、龙头企业为补贴的重点，除常规性补贴外，努力增加专项补贴。三是不断增加惠及全体农民的补贴种类，包括良种补贴、重大动物疫病补贴、科技示范和标准化生产补贴、农业生态保护补贴、农民科技培训和转移劳动力培训补贴、农业保险补贴、产业结构调整补贴等。四是改进补贴的发放方式，对连续性补贴可以采取核定后一定三年进行发放，实行一卡通发放，提高发放效率。

（六）整合财政支农资金，完善财政投入机制

随着支农资金的不断增加，应对同一类属的支农资金要进行合并管理、统筹安排。首先在财政部门内部，对涉及现代标准农田及配套建设的资金相对归口管理，予以统筹安排，按照制定的规划进行审批立项和资金拨付，避免因多头管理导致项目交叉重复。其次从当前行政体制改革的方向看，资金的整合最终要靠部门和机构的整合，对涉及农业基础设施建设和资源开发性质的投资项目归并到一个主管部门实行专业化管理，可以直属于政府，也可以直属于财政部门，以履行政府对农业的投资职能。

（七）积极参与项目管理，提高财政投资效益

根据财政改革的方向，由于支农资金的政策性、敏感性强，财政部门应当主动参与、关口前移、积极协调，与行政主管部门加强沟通，加强财政支农资金的管理。一是开展竞争立项。对于一些没有特定扶持对象、面向全社会的项目可以组织在一定范围内竞争立项，对投资额度较大、涉及面较广的项目由第三方组织专家进行评审，按照效率优先、条件优先的原则予以立项扶持。二是开展跟踪管理。支农项目立项后，定期开展中期检查，采取抽查的方式，对资金下拨和使用、工程管理程序的规范性、工程质量和进度、项目效益等进行跟踪，发现问题及时纠正。三是参与项目验收。对竣工项目的任务完成情况和资金使用情况，派员进行检查验收，开展整体评价，根据项目的绩效情况，为今后工作提供参考意见，促进管理工作。

参考文献

[1]中国农科院农业资源与农业区划研究所，北京九鼎辉煌旅游发展研究院共同编制.青岛莱西市国家现代农业示范区建设发展规划[Z].2012，6.

[2]2013年中央一号文件：中共中央国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见（2013年12月31日）.