内蒙古、宁夏自治区沙化土地封禁保护补助试点有关情况的调研报告

褚利明　刘克勇　王鹏

根据《中华人民共和国防沙治沙法》和2012、2013年中央一号文件有关精神，财政部和国家林业局决定2013年在内蒙古、宁夏等7个省区开展沙化土地封禁保护补助试点工作。为了解试点省区封禁保护有关情况，研究细化封禁保护补助试点政策，确保试点工作顺利推进，近期，我们会同国家林业局计资司、治沙办到内蒙古和宁夏自治区进行了调研。期间采取实地考察、座谈、走访等形式，重点对内蒙古自治区的乌拉特后旗、阿拉善左旗和宁夏自治区的中卫市有关情况进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、对西部地区沙化土地实行封禁保护非常必要

2000年以来，国家相继启动实施了三北防护林四期、天然林资源保护、京津风沙源治理、退耕还林等林业重点工程，显著改善了沙区生态环境和人居环境。但西部地区仍有大量不具备治理条件或因保护生态的需要不宜开发利用的沙化土地，仅内蒙古和宁夏自治区就达到4263万公顷。这些沙化土地面积较大，集中连片，对经济社会发展、城镇建设、当地农牧民的生产生活影响巨大。启动沙化土地封禁保护补助试点工作，探索建立沙化土地保护长效机制，既是改善西部地区生态环境、促进西部地区经济社会发展的现实要求，也是改善沙区群众生产生活条件的迫切需要。

（一）西部地区沙化土地面积大，部分旗县植被退化，沙进人退，适宜人居的空间日趋缩减。内蒙古自治区巴彦淖尔市沙化土地面积214.4万公顷，占全市国土面积的33.3%，森林覆盖率只有11.89%，人口仅166.7万；乌拉特后旗沙化土地面积135.4万公顷，占全旗国土面积的54.3%，其中沙化趋势明显加快的土地面积68万公顷，森林覆盖率只有7.87%，人口仅6.5万；阿拉善左旗沙漠及沙化土地面积637.6万公顷，占全旗国土面积的79.3%，森林覆盖率只有12.5%，人口仅15万。宁夏自治区中卫市沙坡头区荒漠丘陵山区面积占全区国土面积的69%，其中沙漠面积占23%，森林覆盖率13.9%。沙区沙化土地面积大且集中连片，由于环境恶劣，大部分已不适合人类居住，当地居民主要聚居在沙地边缘绿洲和城镇。

（二）沙区生态脆弱且不稳定，对穿越沙区的河流、交通干线等形成威胁，严重影响了当地经济社会发展。内蒙古自治区巴彦淖尔市分布着著名的巴音温都尔沙地和乌兰布和沙漠，气候极其干旱，连沙生植物都很难存活，是我国北方沙尘暴的发源地之一和增尘加速区之一。乌拉特后旗大片的草原沙化，牧民被迫不断迁徙。旗府所在地巴音宝力格镇位于巴音温都尔沙地边缘，人口占全旗人口的近一半，城镇边缘就是沙地，再远处是一望无际的沙漠。镇上耗资新建了唯一一条人工沟渠，引黄河水浇灌周边的绿色植物，尽管每天都有专人浇水，但仍有部分植物枯萎，裸露的沙土泛出斑斑盐碱。位于阿拉善左旗境内的218国道穿越茫茫沙海，流动、半流动沙丘经常淹没路面，日常维护成本非常高。宁夏自治区沙化土地面积116.2公顷，占全区国土面积的22.4%，干旱少雨、缺林少绿、沙化严重是其主要生态特点。中卫市位于宁夏自治区西南部，地处腾格尔沙漠东南前缘和宁夏中部干旱带上，年蒸发量是降雨量的14倍，植被成活率低，生长缓慢，沙化土地治理难度大。2012年，风沙掩埋中卫市新开发地区道路30公里、水渠26公里，危害农田8万亩，造成粮食产量下降10—20%。黄河流经阿拉善盟内乌兰布和沙漠超过85公里，穿过宁夏自治区中卫市全境，每年将数万吨计的沙土带到中下游。此外，近年国家对黄河流经的宁夏、内蒙古自治区旗县规定了引用黄河水的上限，各有关旗县加大了对地下水的利用，使地下水位急剧下降，沙化趋势更加恶化，严重制约当地经济社会发展。包兰铁路是我国通往西北的重要铁路干线，全线有140公里穿越沙漠，沿线创造了防沙治沙的世界奇迹，但是目前投入人力财力不足，沿线部分地区沙化趋势更加明显，部分地区沙化面积在逐渐扩大，甚至淹没铁路线现象时有发生。

（三）地方政府和当地群众迫切希望改善沙区生产生活条件。西部省区普遍经济发展水平较低，其中沙区往往是最贫困的地区，当地政府无力承担治理沙化土地的庞大开支，导致生态环境逐步恶化，群众生产生活更加艰难，形成恶性循环。许多沙区政府为了与沙漠争夺生存空间，谋求发展，采取了滴灌培植经济作物、开发风力发电、扶持光伏产业等措施，但是由于资源禀赋的缺陷和生态环境的恶化，即使付出比东部地区多几倍的成本和辛苦，也难以得到应有的回报。许多沙区地广人稀，而唯一适合人类定居的绿洲正在被沙化土地一点点侵蚀。仅阿拉善左旗国土面积达到山东省的一半多，人口却仅为山东省的六百万分之一，足见当地人口承载力多么孱弱。面对浩瀚的沙海和肆虐的沙暴，当地干部群众没有退却，勇敢与沙漠进行不屈不挠的抗争。调研中了解到，他们迫切希望借助国家的支持阻止风沙的侵袭，改善生产生活条件。全国治沙英雄王有德十几年来带领白芨滩林场职工治沙50多万亩。穿梭在林场治沙的现场，扎在沙丘上的片片草方格犹如件件袈裟，将无情的沙魔一一降住，令前来调研的同志无不动容。在我们准备离开林场的时候，王有德对我们讲，他们有决心、有信心把封禁保护试点工作做好，即使国家给的钱不够了，林场搭上部分也要干好！

二、内蒙古、宁夏自治区积极做好试点前期准备工作

（一）及时开会部署，明确责任分工。根据我部和国家林业局关于开展沙化土地封禁保护补助试点工作的相关要求，按照《国家林业局办公室关于报送沙化土地封禁保护补助试点有关情况的通知》（办规字〔2013〕44号）规定，宁夏自治区林业主管部门联合财政部门及时召开专题会议，约请有关市县座谈讨论，传达相关文件要求，明确责任分工。

（二）开展摸底调查，筛选试点区域。根据封禁保护补助试点区域选择的条件，内蒙古和宁夏自治区及时开展摸底调查，要求试点旗县认真筛选封禁保护区域。内蒙古自治区乌拉特后旗拟纳入封禁保护补助试点范围位于呼和温都尔镇呼和温都尔嘎查和获各琦苏木查干高勒嘎查，面积10公顷，地处沙漠边缘，属于重要沙尘源区和沙尘暴移动路径区，临近人口聚居区；阿拉善左旗拟纳入封禁保护补助试点范围位于额尔克哈什哈苏木境内，面积8.89万公顷，属于重要沙尘源区和沙尘暴移动路径区。宁夏自治区中卫市拟纳入封禁保护补助试点位于沙坡头区，面积6.09万公顷，既是重要沙尘源区和沙尘暴移动路径区，也是黄河流经区域和包兰铁路穿过区域。灵武市白芨滩防沙林场拟纳入封禁保护补助试点地处毛乌素沙地西南缘，总面积1.25万公顷。

（三）草拟实施方案，提出建设方案。宁夏自治区草拟了《宁夏沙化土地封禁保护补助试点项目材料的报告》〔宁林（计）字〔2013〕122号〕，初步确定了沙化土地封禁保护补助试点单位，明确了试点期间主要建设内容，测算了封禁保护试点所需投入以及省级财政资金负担比例。内蒙古自治区阿拉善左旗根据实际情况，编制了《阿拉善盟阿拉善左旗额尔克哈什哈沙化土地封禁保护区试点实施方案》，制定了边界明确的额尔克哈什哈沙化土地封禁保护区示意图。《实施方案》规划封禁面积8.89万公顷，拟利用中央财政资金修建围栏设施、管护站房以及固沙压沙，利用地方财政资金开展加强管护、监测和宣传等工作。

三、做好沙化土地封禁保护补助试点工作的几点建议

（一）因地制宜，认真选择试点区域。拟纳入封禁保护试点的区域，除了要满足沙化土地集中连片、权属明确、与已实施的补助政策覆盖范围不重叠等基本条件外，还应是对当地经济社会发展及群众生产生活影响大、沙化趋势加重急需封禁保护的重点区域。各地可充分考虑当地自然条件、生态状况、地理区位以及经济社会发展规划等因素，选择在城镇绿洲周边基本没人长期居住的地区、大江大河沿岸及周边地区、重要交通干线沿线地区或国有防沙林区等重点区域率先开展试点。

（二）注重实效，合理确定试点年限。封禁保护主要是通过设卡锁边和固沙压沙等措施将不具备治理条件的或因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地保护起来，以减少人为破坏，促进自然修复。因此，封禁保护是一项长期的生态治理措施，必须长期坚持实施。开展封禁保护补助试点，其目的就是为了探索建立财政支持沙化土地封禁保护的长效机制和有效方式。根据封禁保护试点期间的建设任务，建议封禁保护试点期限暂定为3年，3年结束后，再根据试点成效研究下一步的支持措施。

（三）集中投入，提高资金使用效益。试点省区和试点单位要坚持实事求是、量力而行的原则，合理确定封禁区域的面积及建设内容，做实试点实施方案，不留资金缺口。封禁保护试点投入由中央财政和地方财政共同承担。考虑到西部地区地市和旗县财政困难，地方投入建议以省级投入为主，不要求地市和旗县配套。2013年，中央财政按每个试点区域补助1000万元测算安排，具体补助数额根据试点区域总投入、地方资金安排以及试点实施方案编制情况等核定。

（四）突出重点，明确试点建设任务。试点期间，封禁保护建设内容主要包括以下几项：一是固沙压沙；二是简易管护设施建设，包括围栏、固定界碑、警示标牌、简易管护站点等；三是必要的巡护交通工具购置；四是聘请日常管护人员、成效监测、宣传教育、培训、档案管理等。对上述建设任务，各试点区域可结合当地实际确定重点建设内容，以确保试点取得成效。中央财政主要对固沙压沙、围栏等简易管护设施建设、必要的巡护交通工具购置等予以适当补助。从调研情况看，为促进封禁保护试点区域生态恢复，调动试点区域群众保护生态积极性，建议中央财政对飞播造林、聘请管护人员等也予以适当补助。其中聘请管护人员要求试点单位必须优先考虑当地农牧民，这样既能充分发挥农牧民就地管护在节约管护成本、提高工作效率等方面优势，又可以增强农牧民生态保护意识，变破坏者为保护者，还可以解决农牧民就业增收问题。

（作者单位：财政部农业司）

责任编辑：宗宇翔