用忠诚和智慧撑起贫困地区民生发展的蓝天

周静　万良骏　邱冬竹

盛夏时节，湖南省隆回县小沙江畔仍有丝丝凉意。放眼四望，漫山遍野，郁郁葱葱，小鸟林中歌唱，鱼儿溪中游荡，金银花含苞欲放，猕猴桃幼果满枝。山乡集市，熙熙攘攘，农产品购销两旺，中药材交易活跃；汉乡瑶寨，生机盎然……

曾记否？这里曾是一方穷山恶水，民不聊生。上世纪七八十年代，这里的民生状况，可一个“半”字以蔽之，半年粮、半边屋、半床被、半边缸、半边锅、半边碗……昔日半年半饱、半年乞讨，与如今小沙江恍如隔世。

小沙江的发展巨变，缘于上世纪八十年代以来的改革开放，缘于国家的扶贫开发，是隆回人民推进产业扶贫工程，追索“脱贫梦”、“致富梦”、“小康梦”的生动实践和丰硕成果的一个缩影。

一、隆回县贫困状况调查

（一）贫困状况。

隆回县现辖26个乡镇，964个行政村，41个社区，总人口123万，其中农业人口106.84万，占总人口的86.86%。2004年有省定扶贫开发重点村180个，“十二五”省定扶贫开发整村推进重点村103个。实际上受指标所限，符合扶贫标准的村远远不只这个数量。据相关部门统计，按照年人均纯收入2300元的新扶贫标准，2012年底该县尚有贫困人口65.57万，比一个中等县的总人口还要多。而且，因灾因病致贫或返贫等不确定性因素存在，实际的贫困状况还在加剧。

（二）贫困原因分析。

造成隆回县贫困的原因是多方面的。一是自然条件制约。隆回县处于祁邵丘陵向雪峰山地过渡地带，分属于衡邵干旱走廊和武陵山南支山脉，半丘陵半山区的地貌条件构成了北部山区十年九冻，南部丘陵十年九旱的双重灾害。据有关资料统计，1952年以来，隆回境内共发生大洪灾23次，大旱灾31次，灾害频发率达到90%，其中洪灾38.4%，旱灾51.6%。二是农业基础设施薄弱。隆回县由于地广人多底子薄，农业基础设施建设严重滞后。在过去几十年里，国家虽然投入了大量资金进行了水利建设，但以大中型骨干工程为主，小型工程多是民办公助，土法上马，技术水平与工程寿命难以保证。如今这些工程已是伤病累累，险象环生，现有160座小型水库需要除险加固，上万口山塘需要改造维修。微小工程、田间工程基本上只是在近十多年才有建设，覆盖率尚不足20%，生产条件还没有得到根本改善。三是产业发展缓慢。受传统的农业观念、土地经营权分散、市场条件和资金、技术条件等多种因素的影响，产业结构单一，种植业以粮食为主，养殖业以生猪为主，特色种养、农产品精深加工等高效产业发展缓慢，农业产业化程度低，农业低效问题突出，农民增收难，脱贫致富难。

二、产业扶贫工作状况

（一）产业扶贫进程史考。

早在上世纪六七十年代，隆回县就曾经在小沙江等特困地区先后发展苹果、马铃薯等产业，尽管有些不太科学，效果不尽人意，但毕竟是产业扶贫的有益探索。进入八十年代，国家把扶贫开发工作列入了重要议事日程，扶贫开发政策相继出台。1986年，该县被列为省定贫困县，一轮又一轮的产业扶贫行动由此展开。1994年，隆回被定为国家重点支持的贫困县，2001年列为国家扶贫开发重点县，2011年继续列为国家扶贫开发工作重点县，国家对该县扶贫工作支持力度一步步加大，资金投入一年年增多。隆回县实施产业扶贫战略以来，以特色种植为突破口，带动贫困地区经济社会发展，实现了民生改善、治安稳定、民族团结、社会和谐的大好局面。

（二）产业扶贫主要成效。

1.生产发展。在产业扶贫期间，北部山区以发展中药材为主，兼顾反季蔬菜、猕猴桃发展和基本口粮生产，南部丘陵区以发展优质稻、龙牙百合、隆回“三辣”为主，兼顾烤烟、生猪和水产养殖生产。据不完全统计，北部山区以金银花为主的中药材种植面积达30余万亩，年产值达10亿元，反季蔬菜2.5万亩，年产值1亿元，猕猴桃0.3万亩，年产值2400万元，高寒山区粮食实现了自给这一历史性变化。南部丘陵区优质稻已成规模，面积超过30万亩，总产超过15万吨，产值达4亿元，龙牙百合1.8万亩，总产6000吨，产值3亿元，“三辣”（生姜、大蒜、辣椒）约4万亩，产值约1.8亿元，出栏生猪50万头，产值6.5亿元，烤烟3.5万亩，产值8000万元。隆回县以产业扶贫带动产业发展的总产值达27.3亿元，为贫困农户脱贫致富打下了良好基础。

2.社会进步。经过20多年的产业扶贫，隆回县贫困地区的面貌发生了根本性改变，农民增收明显，生活水平显著提高。2012年，该县农民人均纯收入达2786元，比1990年的583元增加2202元，增长3.78倍。走进隆回，沿途已难见到过去的低矮泥砖小瓦房，见到更多的是高楼林立，洋房迭起。小沙江汉村瑶寨旧貌换新颜，昔日的茅屋柴扉变成了今天的新村小楼。得益于国家以工代赈与通畅工程，全县实现了村村通，80%以上的主村道完成了硬化，昔日的崎岖山路变成了连接幸福的康庄大道。教育、医疗、通信、文化事业也有了长足发展。九年制义务教育全面普及，95%的农业人口加入了新农合，广播电视家家有，精神文化精彩缤纷。如今，隆回县的贫困乡村，虽算不上富裕，但毕竟已浴火重生，呈现出社会主义新农村初步繁荣的景象。

3.观念更新。过去，隆回县不少贫困群众因条件差而茫然悲观、自卑自弃、忙而无为，有的甚至得过且过，靠救济度日。实施产业扶贫以后，农民群众看到了希望，树立了信心，接受了市场经济观念，克服了“等靠要”思想，走上了依托资源、开发产业、自我发展的脱贫之路，涌现了邹百云、李邵龙、彭中顺、罗忠毅、廖飞、邹旭、王槐荫等一大批勤劳致富先进典型。政策惠民、观念更新、艰苦创业、勤劳致富，增添了隆回县脱贫致富的无限生机与活力。

三、产业扶贫的主要经验与面临的一些问题

（一）主要经验。

1.因地制宜选准产业扶贫主攻方向。在产业扶贫初期，扶贫的主要产业是种植业。隆回县各级各部门坚持因地制宜原则，开展广泛调查研究，深入了解自然状况，了解社情民意，坚持能种什么就种什么，种什么赚钱就种什么，群众愿意种什么就种什么的产业发展方法，吸取历史教训，不搞一风吹、一刀切，不搞强迫命令，不盲目上项目。经过几年的摸索实践，得到了有益启示，选择了以金银花为主的中药材产业为北部山区的扶贫主导产业。将龙牙百合、隆回“三辣”等特色种植作为南部丘陵区的扶贫产业。此后又根据扶贫开发的需要，将南部的烤烟、优质稻和养猪业，北部的反季节蔬菜，乡村休闲旅游相继列入了产业扶贫计划，予以支持，特别是烤烟进入了“南烟北药”的产业发展规划、“旅游活县”写入了全县发展战略，受到了全社会的广泛关注与大力支持。

2.坚持产业扶贫与综合扶贫相结合。产业扶贫是一项比较复杂的系统工程，需要社会各方面协调配合。在实施产业扶贫的过程中，该县把产业扶贫与教育扶贫、卫生扶贫、农业扶贫、交通建设扶贫、基层组织建设扶贫有机结合起来，扩展了产业扶贫的广度和深度，加大了产业扶贫力度，得到了县直各部门、乡镇政府及村级基层组织的大力支持，推进了产业扶贫的深入发展。2011年，省纪委进驻隆回县北山镇梅溪村开展建设扶贫工作。梅溪村地处干旱死角，生产条件差，群众收入水平低，贫困程度深，扶贫工作组在大力开展基础设施建设的同时，以产业开发为重点，着力增强该村的“造血”功能，立足该村的资源条件，大力发展特色产业，开发建设金银花基地70亩，水果基地240亩，花卉苗木基地200亩，龙牙百合基地100亩，大棚蔬菜基地300亩，特色产业面积达到910亩，投产后，年产值可达650万元，增收400万元，人均增收3175元，形成了持续增收功能。

3.大力引导农民专业合作组织建设。为了提高扶贫产业的组织化水平，隆回县在扶贫工作中引导支持了一大批较有影响的农民专业合作组织。全县现有各类农民专业合作组织220多个，为该县推进产业扶贫起到了很大的支撑作用。如李邵龙创办的小沙江中药材协会，辐射带动了区域内中药材生产，承担了全镇中药材生产的技术指导、市场信息服务、产品质量监管和市场秩序维护，为小沙江的中药材发展做出了突出贡献，2009年获得了湖南省先进科普示范基地称号。北山乡罗红军等组建的龙牙百合研究会担负了南部丘陵区龙牙百合生产的组织协调、制种调种、生产技术指导，成为该县龙牙百合产业的主心骨。

4.大力扶持产业加工体系建设。隆回县把扶持农产品加工作为扶贫产业增效的重点工程，延长扶贫产业效益链条。近年来，全县投入扶贫资金1050万元，购置各种设备660台（套），兴办中药材简易加工厂180家，支持了湘丽食品、长城生物、毅鹏公司、宝庆龙牙百合开发公司等10余家龙头企业和80余家初加工企业，为提升该县扶贫产业的效益奠定了基础。

5.努力拓展县内外市场。在产业基地形成之初，隆回县就着手市场规划和市场建设，2004年建成了小沙江中药材市场，2005年在桃洪镇建立大江农产品购销公司，在该县城镇化建设中加强农产品市场规划。同时，坚持“走出去”战略，加强了与全国各大中药材市场、蔬菜专业市场的联系与沟通，并与南京制药厂、武汉制药厂及部分日化企业建立了业务关系，在全国20多个大中城市和八大药材市场开辟了窗口，初步形成了联接全国的农产品市场网络和信息网络，为该县产业扶贫创造了较好的市场条件。

（二）主要问题。

1.扶贫开发产业素质较低。隆回县产业扶贫已实施20多年，在前期阶段，产业开发质量较低级，集中表现在建设质量较差，品种良种化程度低，管理粗放，组织化管理、集约化生产、市场化经营的水平低是普遍存在的问题，产业素质不高直接影响着产业效益，致使有些项目生产能力已逐步蒌缩。

2.整村推进工作发展不平衡。实施扶贫整村推进是加大扶贫工作力度，增强扶贫效果的重要措施。但是由于多种原因，整村推进工作发展极不平衡，2004年省定180个整村推进重点村，到2010年尚有53个村没有实施，6年完成率只有70%，而且在完成村里面，其投入资金数量、完成程度上也存有很大差异，领导挂点村投资多达数百万元，一般部门联系村只有十几万元，相差太大，效果悬殊，因而产业发展很不平衡。

3.产业扶贫增收与扶贫标准不同步。扶贫标准是经济社会发展平均水平的体现。从隆回县情况看，虽然产业扶贫促进农民增收的效果显著，取得了巨大的经济成果，但与扶贫标准对比，差距依然惊人。按照2009年1196元的扶贫标准，全县贫困人口20.2万人，占人口总数的17.7%，2011年按2100元的新扶贫标准，贫困人口竟达58.33万人，比2009年增加了38.13万人，增加88.76%，2012年按2300元新扶贫标准，贫困人口达65.57万人，占人口总数的54.39%，贫困人口数比上年增加7.24万人，增加12.41%。表面上看来，似乎是越扶越贫，越扶贫困人口越多，越扶贫困面越大，但其实质表明该县扶贫增收速度远远落后于经济社会发展速度，产业扶贫增收步伐落后于扶贫标准的提升，也表明该县产业扶贫的后劲严重不足。

4.扶贫开发资金缺口大。近几年，虽然国家逐年加大了扶贫资金的投入力度，但到目前为止，在隆回县这样的国贫大县，每年的财政扶贫资金也不过在3000万至4000万元之间，“十二五”期间，核定该县国定、省定贫困村103个，按上级要求每村安排300万元计算，共需资金3.09亿元，而以目前资金规模每年3000至4000万元的水平计算，5年只有1.5至2亿元，缺口达1.1至1.59亿元。要完成扶贫村数，需压缩各村资金额度50%，在基础设施建设以外已拿不出产业扶贫资金，因此，在整村推进中，产业扶贫将有名无实，面上的产业扶贫和已有扶贫产业的后续支持与成果巩固投资更是无从谈起。

四、关于产业扶贫问题的思考

（一）进一步强化产业扶贫工作重点。根据隆回县产生贫困的根源，除历史遗留和自然条件限制外，由于缺少骨干产业形成的“造血”功能障碍是结症所在。因此，“输血”式扶贫不可能产生最佳效果。当前及未来的扶贫，应以扶志、扶智、“造血”为主要扶贫手段。扶志在于引导，扶智在于教育，“造血”则在于扶产业，因此产业扶贫是整个扶贫工作的核心，扶贫资金应主要投入产业开发，只能部分用于基础设施建设，小部分用于特困或特灾人群的急难需求，只做雪中送炭，不搞锦上添花。三个部分的比例可考虑5∶4∶1，将“阳光普照”转变为重点放在产业开发上。增强“造血”功能，才能真正惠及整个贫困群体，才是扶贫开发的真谛所在。

（二）进一步创新扶贫资金管理机制。扶贫与开发是一个有机整体，扶贫是一种政府行为，是为贫困群体谋福祉，而开发是一种经济行为，谋求的是经济利益。国家以投资形式把资金输入到产业开发，谋求的是经济利益的最大化，从中获取经济成果由参与开发的全体贫困群体分享，实现脱贫致富，国家收到的投资回报是社会效益。按这个逻辑分析，产业扶贫实质上是一种投资性的经济行为，就应当遵循市场经济规律，用经济手段进行管理。但是，当前我国扶贫投资管理具有浓厚的计划经济色彩，政府行为代替经济手段，推行的是强势管理，投资运用方对资金基本上没有支配权，项目由政府定，资金由政府管，要怎么用就怎么用，要怎么做就得怎么做，投资失败了政府担当，运用方无权无责，绩效无从考评，这种管理是欠科学的，不利于国家资金增效，有碍于国家投资目的的实现。因此，应当理顺关系，简政放权，创新机制，让经济行为回归经济管理轨道，政府只做监督指导、跟踪问效和政策扶持。

（三）进一步加大资源整合和扶贫投资力度。当前，随着改革开放的不断深入，我国驶入了经济社会发展的快车道，但区域发展很不平衡，沿海与内陆、东部与西部差距很大，欠发达地区贫困面仍然很大，因此，扶贫任务十分艰巨，国家财力尚不足以承担全部投资。要推进国家扶贫事业全面发展，应当下大力气整合资源，集中投入。首先应整合政府部门资金。在中央层面，或可将涉农基础设施建设资金切块作为贫困地区基础设施建设资金，或可在中央层面将各类涉农项目资金依据现有资金渠道向贫困地区倾斜投入，在地方层面实施整合，实行拼盘式集中投入；其次，当前的扶贫资金管理渠道较多，分布较散，管理上也政出多门，内耗较大。可考虑整合归并，统一管理，集中投入，发挥更好的效益；第三，国家应出台鼓励政策，动员和吸纳企业和个人等民间资本积极参与产业扶贫投资。

（作者单位：湖南省财政厅农业处 湖南省扶贫办 湖南省隆回县财政局）

责任编辑：洪峰