突破“转型陷阱”：提升预算的建构力

[摘 要]当前，我国经济社会发展与转型面临着“低能力国家”、“低质市场经济”、“民主形式主义”、“非理性民粹主义”等诸多陷阱。应对转型陷阱的出路在于加快国家建构，实现政府与市场、政府与社会之间的良性互动。预算不仅是一种效率工具和控制工具，它还是现代社会实现国家建构、创新公共治理的关键，在突破转型陷阱中发挥着极为重要的作用。通过“预算宪则”，可以对经济秩序建构；通过预算的控制与责任机制，可以对政治和社会秩序建构；通过预算的信息表达与协商，可以对公共理性建构。为提升预算的建构力，需要加快相关制度改革。

[关键词]预算；转型陷阱；建构力

[中图分类号]F812.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）09-0071-05

我国正在经历着人类历史上前所未有的经济社会大转型。发展之中伴随着利益分化以及诸多的不平衡，由此使未来的转型面临一些陷阱。只有突破这些陷阱，才能完成从传统到现代的转型任务。预算不仅是一种效率工具和控制工具，它还是现代社会实现国家建构、创新公共治理的关键，在突破转型陷阱中发挥着极为重要的作用。

一、我国经济社会转型中的主要陷阱

我国经济社会转型是一种急剧变化的复杂过程，呈现出复合性、整体性、迅速性、两重性等特征，社会优化与社会矛盾并生、社会进步与社会弊病共存。在这种情况下，社会各界对未来发展的路径及解决现实问题的思路、方式产生了分歧。面临诸多社会思潮和选择方案，很容易陷入一些陷阱。能否突破这些陷阱，事关我国现代化建设的成败。这些陷阱主要表现为：

1. “低能力国家”陷阱

政府作为转型秩序的稳定器，对防止转型失控、促进经济社会有序转型起到重要作用。尤其是在我国，由于整个经济社会转型是由政府主导的，政府能力的强弱成为能否有序转型的关键因素。然而，在转型过程中，却容易导致“低能力国家”陷阱。其原因在于，一方面，由于转型是一个新旧交替的过程，社会结构、社会功能的分化，原有政府结构与功能的变动无法与之相适应，就会出现政府在履行诸多基本职能时出现了严重的功能性障碍，导致政府控制能力的减弱。另一方面，随着发展和转型的推进，政府的边界处于变动之中，无论是经济领域，还是在社会领域，都出现了要求政府进一步放权的呼声。由于我国长期以来被认为是一个强势政府，在经济社会领域拥有较强的权力，在应对放权的呼声中，如果把握不好放权的内容和幅度，就会造成权力的失衡与错位，从而削弱了国家能力。“低能力国家”陷阱，一个突出的表现就是社会结构的稳定性被打破，政府引导和控制经济社会发展变化的能力不足，从而使社会秩序陷入较为混乱的局面。

2. “低质市场经济”陷阱

在经济领域，我国把构建市场经济作为转型的目标——实现计划经济向市场经济的转换。有观点认为，只要把资源配置的功能交予市场，由市场发挥主导作用，就实现了市场经济、完成了转换的目标。然而，市场是在法制和惯例基础上运行的一种制度，良好的法制、健全的交易制度、明确的交易准则以及市场主体权利的保障，都是市场有效发挥激励和配置作用的前提。但是，无论法制的建立与完善，还是惯例、契约精神的培育，绝非一朝一夕完成，而是一个较长的制度与文化的构造过程。因此，虽然建起了市场机制运转的大框架，但这一机制是不完善的，进一步改革和规范的任务依然很重。在这种情况下，如果忽视对制度和文化的建构，忽视进一步改革的重要性，就会导致低质市场经济的陷阱，即：虽然市场对资源配置发挥主导作用，但市场经济体制出现种种弊端，如价格、竞争等机制极不完善，配置的效率低下，甚至造成资源配置的扭曲。低质市场经济的陷阱不仅严重影响发展的质量和潜力，而且容易引发诸多社会问题。

3. “民主形式主义”陷阱

随着经济发展所带来的物质生活水平的提高，人们要求政治参与的热情也随之提高，特别是在外部一些国家的“示范”与“指导”下，社会上对于民主的呼声日趋强烈。实现更加充分的民主本无可非议。但不能把民主的形式仅仅局限于西方发达国家的范式，将选举简单的等同于民主。当前的民主问题，不在于民主形式，而在于民主质量，在于政府与社会之间形成良性的互动关系。如果单纯的追求民主的形式，而不重视民主的质量，不重视社会建设，不把民主建设建立在自己国家的国情之上，就会跌入“民主形式主义”陷阱。一些发展中国家在过去民主浪潮中所带来的混乱，特别是在近期的阿拉伯世界的民主化浪潮中，一个又一个政府不断瘫痪，并引发社会动荡，很大程度是由于民主形式主义所造成，因此，值得我们深思。

4. “非理性民粹主义”陷阱

群众路线是我党的优良传统，倾听群众的呼声、了解并满足群众的合理诉求是我们处理事务的原则。但在社会转型时期，由于各种矛盾的出现，一些矛盾，特别是社会不公引起的矛盾，容易引发激进观念，产生非理性民粹主义。特别是在思想趋于多元化的情况下，公众真正、合理的诉求往往被非理性的要求所掩盖。非理性民粹主义，将会导致社会的激进与盲从，难以形成一種理想的社会共识。如果在政策决策中，一味的呼应这种非理性民粹主义的诉求，就会陷入一种“非理性民粹主义”陷阱。例如，为取悦民众，应对社会上福利提升的要求，超越国家财力和社会发展状况，大搞平均式的福利主义，就很容易陷入“福利主义”的泥潭，使国家陷入严重的债务危机，势必影响国家发展的可持续性。

二、应对转型陷阱需要加快国家建构

应对转型陷阱的出路在于加快国家建构，在增强国家能力的基础上，实现政府与市场、政府与社会之间的良性互动，使转型有序、平稳。国家建构的重点在于以下四个方面：

1. 确定政府的边界

亦即合理处理政府与市场、政府与社会的行为范围和权力边界划分问题。在经济领域，政府的边界不是简单的定位于“市场失灵”范围。政府与市场的有机联系以及其作用边界应从社会再生产和社会发展的整体中去理解。政府与市场“两次融合”于社会再生产和社会发展之中，二者之间呈现多种关系组合。一方面，作为市场的一个主体，政府与个人、企业等其他市场经济主体，在市场制度下平等参与市场交易。另一方面，作为国家与社会的管理者，政府在整个国民经济体系中对市场运行进行监督、调控和必要的补充。在这个层面上，政府与市场的关系实质上是指“政府干预”与“市场自由”在经济和社会中结合的程度，它主要体现的是一种宏观层面的关系。需要依据形势的变化，及时调整政府与市场关系的形式和内容，使其保持一种动态平衡。在社会领域，随着社会的自主性增强，必然要求政府向社会适当放权，社会自主管理权力的增加，意味着政府管理权力的减少。然而，这种对立性又是相对的，政府和社会组织之间还存在着相互影响、相互渗透的关系，并在特定条件下相互转化和构造。在这种情况下，如何有效的确定二者的边界，成为社会领域建构的重点和难题。

2. 公共权力的制约与平衡

不受约束的公共权力，将会导致权力边界的无限延伸和滥用，损害社会有机体的正常运转。在政府边界相对确定的情况下，如果不对公共权力进行有效制约与平衡，将会出现其对市场、社会权力的侵蚀，使三者无法处于一种和谐与平衡之中。对公共权力的制约与平衡主要表现在三个层面：其一，行政机关内部之间权力的制约与平衡；其二，立法、司法与行政机关之间权力的制约与平衡；其三，社会对公共权力的制约与平衡。这三个层面相互连接、补充，构成了公共权力的制约与平衡体系。

3. 公共治理创新

改革的推进带来了国家—社会的分离，传统意义上的单向度的管控模式，难以及时应对二者分离中出现的新问题、新矛盾，因此，需要实现公共管理模式的转型，即实现由“公共管理”到“公共治理”的转变。公共治理强调治理主体的多元化、主体间权力的互相依赖性和互动性，有利于发挥政府、市场与社会三者的比较优势。它实质上要求公众的积极参与，使政府与社会形成良性的互动关系，从而实现整个社会的“善治”。然而，如果缺乏有效的整合机制与制度设计，就很难发挥三者的比较优势，难以实现系统优化效应，反而会带来一些问题。因此，如何公共治理创新，打造符合社会变化的治理机制，是国家建构的一个重要内容。

4. 社会共识与公共理性

改革的推进使社会利益发生重大调整，社会各阶层的利益博弈更为明显，原有的经济发展、共同受益的共识逐渐被打破。如何形成新的共识，不仅有利于化解矛盾、促进社会稳定，而且关系到改革的方向、路线和动力。缺乏社会共识的改革，难以在深层次上推进。同时，应对非理性的民粹主义威胁，尤为重要的一点就是构建公共理性。以追求个体利益为目标的个人理性，可能会导致集体的或公共的非理性。公共理性的缺乏，已经成为下一阶段经济发展和转型的重要障碍。只有形成公共理性，才能减少改革的阻力，使改革沿着正确的方向前进。

三、预算在国家建构中的作用

在一般意义上，公共预算通常被理解为政府配置资源或理财的工具。实际上，预算远不仅仅是简单地分配政府的财政资源，更为重要的是可以塑造和构建国家制度、社会公共生活，有助于在政府与社会之间形成良性互动关系。

通过预算，一方面，实现公众责任与能力的构建，亦即培育公民意识和公民能力。公民意识不仅为现代化进程提供精神动力，而且为国家和社会的有序运转提供伦理秩序、政治秩序和法制秩序基础。在整个社会形成负责任的公民意识，是一个文明的现代社会、一个成熟的市场经济最基本要求和特征。缺乏公民意识以及公民能力不足是我国与西方发达国家的一个显著差距，并且是影响最为深远的一个差距，这不仅与我国取得的巨大经济、社会发展成就不相匹配，而且已经成为阻碍我国经济发展和社会进步的一大障碍。通过预算公开和预算参与，有助于打造负责任的公民，提升其参与公共管理的的能力。另一方面，实现政府责任的构建，提升政府公信力。解决政府公信力下降的问题，一个有效的方式就是在提高政府服务能力的基础上，打造一个透明、负责任的政府，即将政府由一个国家权力的拥有者提升为公共利益的组织者、保障者。预算公开和预算参与改革，有助于以一种集体性的、自觉的理性行为，监督或制约政府更好地促进和保障公民的权利和自由，从而促进公民与政府以一种合作而不是对立的心态来对待公共事务和公共管理。这不仅有利于为我国经济社会的发展注入新的动力，而且有利于促进社会形成共识。具体而言，预算在国家建构中的作用主要体现在三个方面：

1. 经济秩序建构：预算宪则

预算是政府活动在经济上的反映，体现着整个国家的政策，规定着政府活动的范围和方向。在经济领域，政府与市场边界最终要通过预算的形式予以体现。由于预算是经法定程序审核批准的国家集中性财政收支计划，具有较强约束力。预算一旦经人大批准予以执行，则就具有了法律效力。这种法律效力，实际上是为政府经济行为“立法”，起到了“宪则”的作用。经济权利的边界依赖于预算宪则。通过“预算宪则”，间接明确政府、市场主体的权利和行为边界，有利于防止政府对市场的不合理介入和过度干扰，从而构建一个合理的经济秩序。同时，作为公共资源的配置机制，预算是一种效率工具。通过对财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量的规定，并通过绩效预算、零基预算等方法，有利于提高公共资源的配置效率。

2. 政治和社会秩序建构：预算的控制与责任机制

预算对政治和社会秩序建构主要体现在三个方面：一是有利于打造责任政府与责任公民。政治责任的关键在于公開，任何监督都不如公开有益，预算信息公开和预算参与对于将公众由普通群众提升为负责任的公民，将政府由一个国家权力的拥有者提升为公共利益的组织者、保障者，起到非常积极的作用，即一方面打造负责任的政府；另一方面打造负责任的公民。二是有利于增强对政府行为的控制。从某种程度上而言，预算是对政府行为的控制（管理）过程，有利于拓展公共控制，提高立法和执行合作，提升行政和管理效率。预算对政府行为的控制又可分为两个层面，一方面是纵向控制，即上级政府对下级政府、立法机关对行政机关的控制；另一方面是横向控制，即行政机关内部的相互制衡。三是有利于社会矛盾的分解，促进政府与社会的良性互动。预算在政府与社会之间，起到一种物质中介关系。通过这一中介，对公共资源做出合理的安排，有利于分解社会矛盾，使社会矛盾由刚性转为柔性，从而在政府与社会之间形成良性的互动关系，保持社会秩序的稳定。

3. 公共理性建构：预算的信息表达与协商

公共理性的建构，要求导入一种程序，这种程序能够清晰、明确反映审慎思考、符合社会发展要求的各种合理的偏好，并将这些偏好整合成符合公共利益的集合偏好，而预算恰是符合这种要求的程序。当然，前提是需要对预算的形成程序进行改革，并在实现预算信息公开的基础上，逐步推行预算的协商与参与。通过预算的信息表达与协商，可以转变私人观念，并提高其参与公共事务管理的能力，在公共生活中形成一种开放的、充满活力的“意见形成”过程，以理性的表达方式来代替利益的表达方式，形成一种公共文化，进而使预算在各方权力的制衡下，通过追求激励相容（共融）与公共利益，逐渐走向公共理性。

四、提升预算建构力的改革建议

从我国在现实来看，预算的内在价值和作用仍未充分显现，深化预算改革势在必然。为提升预算的建构力，需要做好以下几个方面：

1. 以预算为政治生活的核心，提升预算相关部门的地位

预算不仅仅是政府理财的技术问题，更是一个权力问题和政治问题。公共预算的建构力的发挥程度与人们的观念和预算相关部门的政治地位有关。长期以来，许多人将政府预算看作普通的政府收支计划，将主管预算工作的财政部门看作是政府的“會计”。在这种理念下，预算只是政府核算的工具，与此相适应，对财政部门的理解还是停留在“账房先生”的程度，导致财政部门地位的弱化。发挥预算的建构作用，首先要破除这种理念，将公共预算作为政治生活的核心，放在更加重要的位置，发挥其在整个政治经济社会中的政策导向作用。同时，突出预算相关部门的地位，增强其权威和约束力，通过形成合理的预算关系，进而规范、约束相关部门的活动。

2. 重构预算权力结构，形成有效的制约与平衡机制

重构预算权力结构，实质上是在预算的编制、审议、执行和监督之间形成有效的制约和平衡机制。从预算权力配置的大框架上来看，我国对预算各个环节的相关部门的权限作了明确的划分，但在实际权力行使中，却存在人大权力多流于形式、预算权力碎片化、权力与责任非对称性等问题。重构预算权力结构，首先，要处理好党委、人大和政府间的预算关系。党委决定预算的原则、方针、重点等宏观性问题，人大对预算进行审议和监督，政府根据党委的预算指导方针编制政府预算。其中，最为重要的是进一步明确人大的审议和监督权，完善审议和监督模式与程序，增强其控制能力。其次，进一步规范财政部门与各个支出部门之间的权力关系，防止预算权力的碎片化。维护财政部门对各支出部门在预算审查领域的权威，建立制度化的分配资金方式，减少非正式的预算权力的影响，改进资源配置效率。此外，建立财政责任的问责机制，解决权力与责任的非对称性。

3. 进一步推动预算的统一，提高控制的质量

实行预算的统一，是提升预算建构力和控制质量的前提。推动预算的统一，着力做好三个方面：一是统一财力，即将现有政府收支全部纳入预算。不仅要把预算外资金装进“笼子”，而且要真正做到收支脱钩，统一纳入预算、统筹使用。二是统一分配。只有将全部财政资金的分配权集中到一个预算机构，由其来统筹安排资金，才能真正的达到以预算控制行政的目的。但从我国现实看，将全部财政资金完全由财政部门分配，还存有相当大的难度。这不仅受制于部门利益的掣肘，也受制于财政部门的技术条件。这就需要采取循序渐进的方式，优化编制程序，建立与有关预算单位的协作机制，逐渐改变预算分配权分散的问题。三是统一、协调预算体系。我国的预算体系由公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成。由于这四大预算的功能定位、收支范围以及管理等方面存在明显差异，因此，应保证其相对独立性。但为了全面反映政府收支总量、结构和管理活动，必须做好它们之间的有机衔接，在此基础上，纳入统一的“大预算”。

4. 完善预算公开制度，逐步提高财政透明度

从更深层次上而言，预算公开不仅是完善社会主义民主制度以及保障公众的知情权、参与权和监督权的前提和基础，而且是实现公众责任和政府责任双重构建的有效手段。今后，应按照循序渐进原则，积极稳妥的推进预算信息公开工作，注重防范各种风险，加强与其他改革的协调和配合。从近期操作来看，应以细化预算编制、统一预算公开的形式和内容为重点，完善法律基础、制度基础和技术基础，构建责权分明的公开主体体系，防范分配性风险，合理界定信息公开和免除公开的范围，完善公开方式，满足公众的信息需求，把基础工作做扎实，使预算信息公开在法律和制度框架内规范、有序推进。从长远设计而言，应将预算信息公开放在整个政治、经济和社会改革的大环境中统筹考虑，与其他预算改革、政府管理和决策体制改革以及社会管理改革等结合起来，实现预算信息公开的深层次目标。公开只是透明的必要条件，不是充分条件。透明要求公开，但公开未必透明，因此，要在完善预算公开的基础上，采取相关措施，逐步提高财政透明度。例如，建立健全政府财务会计制度，全面、完整地反映和披露政府的财务状况；调整预算科目，建立有利于反映政府收支全貌和履行职能获得的详细情况的收支分类体系和预算报告制度；做好财政支出的绩效管理，提高财政支出的透明度。

5. 构建符合我国国情的预算协商与参与机制，推动公共治理创新

缺乏公共的协商、参与和监督，也是我国预算构建力不强的一个原因。党的“十八大”报告提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”预算的协商与参与，无疑将成为社会主义协商民主制度的重要内容。预算的协商与参与能够实现代议制民主和直接民主的结合，有利于解决代议制民主的弊端。预算的协商与参与是治理层面的一次延伸，体现的是政府与社会共同治理的理念，可以促使从传统的“单一控制”取向转为“多种控制”与“社会协商参与”并举的公共治理。根据我国的政治体制特点，应构建“体制内协商”与“体制外参与”有机结合的预算协商与参与机制。在体制内，以政协为核心构筑协商参与平台；在体制外，政府、社会组织、专家与普通公众相互协作，在政府的指导下搭建协商参与平台。协商与参与的效果，取决于协商与参与的方式、公众的参与度、协商的范围以及参与主体的素质。协商与参与的形式应是灵活多样的，中央与地方以及地方各级的协商与参与方式应符合差异性、多样性特点，与各自实际密切结合，以便发挥各自优势，提高预算的运行质量。

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On the Ways to Breakthrough "Transition Traps"： Promoting Budget's Construction Capacity

Chen Long

（Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，Beijing 100142，China）

Abstract： Nowadays，China's economic-social development and transformation confront a lot of traps such as "low capacity country"，"low quality market economy"，"democratic formalism"，"irrational populism" and so on. The way to breakthrough these traps lies in the acceleration of state building and in the benign interaction between government and market， government and society. Budget is not only an efficiency tool and control tool， it is also the key for modern society to realize the state building and to innovate the public governance. Budget plays an extremely important role in overcoming the transition traps. Constitutional budgeting helps the construction of economic order. Budgetary control and accountability mechanism help the construction of political and social order. Budget information representation and consultation help the construction of public rationality. In order to enhance the construction capacity of budget， it is necessary to speed up relative system reforms.

Key words： budget； transition traps； construction capacity

（责任编辑：李 萌）