我国民间融资体系的规范化和制度化问题研究

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[摘 要]现实民间融资产生的问题逐渐加重的趋势表明，民间融资体系的规范化和制度化完善已经刻不容缓。在科学发展观的指导下对我国民间融资体系进行规范化和制度化的完善，可以从法律完善、监管完善、制度完善等多方面共同进行，但也要依據各地的实际情况而定，才能进一步促进地方甚至国家经济有序发展。

[关键词]民间融资；规范化；制度化；法律法规制定

[中图分类号]F832.48 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）09-0093-05

在我国民间融资，就是指还没有纳入我国金融管理机构常规管理，而存在于正式金融体制之外的金融交易，通常广泛指企业、家庭、个体之间，不通过正式的金融体系而直接进行金融交易活动的行为。民间金融存在和发展的基础是非制度信任，内容包括民间借贷、民间互助会和地下钱庄等，由于这些金融行为通常是非法存在的，也称为地下金融。[1]可见，民间融资就是金融市场上自然人之间、自然人以及非金融企业之间，一方将资金出借给另一方，借款人到期返还并按约定支付利息的一种民事行为。[2]在现实的经济融资活动中主要有两种：一是正规金融活动就是集中于政府控制之下的银行和其他非银行类金融机构，还有集中于有组织的金融市场上的金融活动；二是非正规金融，既包括合法融资也包括非法融资。[3]在此基础上，可见民间融资有着如下特点：[4]参与主体的民间性；融资活动的非监管性；民间融资是为了满足企业的发展需求或者个人资金需要。[5]民间融资主要存在着较低利率的互助式借贷、较高利率的信用借贷、局限于企业内部的集资几种类型[6]，以及民间直接借贷、民间中介借贷、企业内部集资、融资租赁、是私募基金等几种方式。[7]在我国有些地方，民间融资已经成为一种有效的资源配置方式，但存在的非法融资需要认定、保护、规范和引导。

一、我国民间融资体系存在的价值和意义

民间融资体系的存在，与我国经济发展存在着一定程度上的必然联系，也是经济发展的需要，促进地方经济发展的重要因素，其价值和意义必须加以充分注意：

1. 我国民间融资体系的存在缓解了金融结构与经济结构不匹配的矛盾

民间金融一方面是民间融资满足了诸多经济主体的资金需求；另一方面，民间融资在形成和发展的过程中自然形成了一些不成文的行规和做法，这就集中体现在依靠信用关系上。从我国目前经济机构来说，经济成分的多样性客观上要求金融供给层次多样性与之相适应，我国目前的金融结构及体系为国有企业服务的国有金融机构占据绝对垄断地位，其他经济成分获得融资困难，这就加剧了金融结构与经济结构不匹配的矛盾。[8]而民间融资的存在则有效的缓解了这一矛盾。

2. 民间融资对促进我国中小企业发展有着积极的价值

改革开放以来，我国中小企业快速发展，目前已经成为我国国民经济增长、扩大就业﹑活跃市场的主要力量。但大多中小企业底子薄、规模小、科技含量相对较低、资信状况整体较差，中小企业在我国金融市场上难以获得融资已经成为正常现象。这就导致中小企业不得不依赖于民间融资这一途径。随着市场经济的发展，民间融资作为一种有效的资金资源配置手段，从而在弥补市场资金需求，以及促进民营经济发展中发挥着显著功效。但现阶段我国法律在对民间融资的保护、规范和引导等问题上都存在不完善的情况，直接影响着中小企业的生存状况，[9]这一问题在我国当前经济发展过程中已经开始逐渐的显现出来。

3. 民间融资更加有利于提高我国经济发展过程中闲散资金的利用效率，并且能够与正规金融形成互补效应

民间融资通常是手续简便，而且到位时间短，这就便于充分利用社会的闲散资金，从而提高资金使用效率。民间融资通常区域小，借款人与贷款人之间存在着紧密的联系，有利于资金运用中可能出现的风险进行控制。民间金融是我国金融体系中不可缺少的一部分，我国是一个典型的二元经济国家，存在城乡经济和金融发展极不平衡，这也为民间金融的发展提供了有利的宏观环境。在有中国特色社会主义市场经济体制建设过程中，多种所有制成分、多种经营形式、多种经营层次并存的情况必将在我国将长期存在，这就导致数量众多的中小企业和分布在广阔农村的农户的庞大的资金需求需要满足，而正规金融机构则很难提供，这为民间金融的发展提供了生生不息的原动力。[10]这也是民间融资的价值所在，补足正规金融机构在发展过程中的缺陷。

然而民间融资在经济发展过程中也存在着一些负面影响：①可能会干扰国家的金融监管，并且影响国家利率政策。民间借贷通常发生在相关企业融资迫切，而正规金融机构又无法解决情况下，利率水平通常会比一般金融机构高。甚至还存在着利用高息手段诱导民间闲散资金投入高风险领域，从而不利于经济结构的调整和健康有序发展，同时也干扰了国家货币政策的执行，从而扰乱整个国家金融秩序。②加重一些企业的负担，从而影响地方经济发展。过高的利率水平加重了企业经营者的财务负担，从而使本来效益不好的企业更加困难，甚至存在着吸收新的高息本金来偿还到期的高息负债，这就对国家目前的实体经济健康发展造成巨大负面影响。③容易发生债务纠纷，影响和谐社会建设。民间融资的特性使得其容易引起借贷双方的纠纷，而且民间借贷还容易造成经济秩序的混乱。假如一旦借款人不能按期归还贷款，这些贷款公司吸纳的大量存款就成为坏账，必将对国家金融稳定和正常经济秩序造成威胁。现今存在的乱集资乱拆借蔓延泛滥，已经在有些地方造成了社会危机，[11]这都需要在发展的同时要加以解决的。

二、我国民间融资体系法律制度与规范的现状及问题

民间融资体系法律制度化和规范化有着一定的现实依据，应有理由得到法律的承认和规范，[12]这也是民间融资能够存在的根本性法律基础和保障之一，这已经在我国浙江温州地区试点，并且出台了民间融资的相关规定，但民间融资还是需要进一步的规范。宪法从保护公民合法私人财产的角度出发，间接地肯定了公民对其财产所享有的使用和收益的权利，从而一定程度上认可了符合法律规定的一定范围内的民间融资可以合法化。[13]根据宪法精神，诸多法律中也由此相关规定。2005年5月份央行发布的《2004年中国区域金融运行报告》首度明确了民间融资：“具有一定的优化资源配置功能，减轻了中小民营企业对银行的信贷压力，转移和分散了银行的信贷风险。”[14]但是民间融资相关法律制度滞后于民间融资的发展，这也可以从多方面得以表现出来：一是民间融资相关法律规制模式主要仍是以行政管理为主、以刑罚为辅的基本结构。二是政策与行政命令的易变性特点，容易使得对民间融资的监管力度会随经济宏观调控政策的变化而变化，从而监管的不稳定性也容易导致民间融资主体很难对民间融资做出预期，这也加大了目前民间融资的危险性。滞后的法律制度也在很大程度上阻碍了民间融资的健康发展，若每次民间融资都需要经相关部门批准，从而就使得民间资本的优势便荡然无存。因此，找出民间融资体系在规范上的关键问题，这样才能得到更好的解决。民间融资体系的法律化、制度化和规范化的严重问题主要体现在：

1. 民间融资的相关法律、制度、规范存在着协调性和操作性的问题，而且缺乏完整、统一的制度体系

民间融资相关法律制度存在着可操作性差的问题，诸多法律涉及到借贷关系没有可操作性的东西。民间融资相关法律制度协调性差，法律制度很难形成有效的协调关系。现行法律中对民间融资的规定散见于各种基本法律以及政府发布的行政法规、规章和最高法院的司法解释中，通常多为原则性规定，这就导致对民间融资的相关规定存在着模糊性的问题。由于缺乏统一、完整的制度体系，造成不同位阶法律、法规与制度之间的协调性也存在问题。民间融资的法律效力层级较低，还存在冲突，这就造成法律、法规和制度需要完善。

2. 目前民间融资体系的法律化、制度化和规范化进程难以适应经济快速发展的需要，而且由于监管存在的问题，还会对经济发展造成一定的阻碍

某种程度上说，我国现行的许多金融法规都是在特定的金融环境和经济发展时期出台的，而且通常以政策引导和行政命令为主要形式。许多规定压缩了民间融资的自由自治空间，因而在一定程度上阻碍了民间融资正常发展。特别是现行对民间融资的法律管制模式是一种行政管理为主线、刑罚为辅的基本结构，而且呈现出多元化、立体性的架构（民事责任、行政责任和刑事责任）的趋势。在这种基于民间融资严格监管模式情况下，就给民间留下的自主融资空间非常有限，同时也造成民间力量与政府监管的紧张关系。监管制度本身的不完善，使得民间融资监管空白或管理不到位的窘境，从而很难使得其正常发展。并且在民间融资快速增长的同时，这种情况又容易造成民间融资的非活动，对经济发展造成阻碍。

3. 现实尽管存在法律规定，但是依据哪些法律法规就成为司法部门面临的两难选择[15]

这就是合法民间融资与其他非法行为界限还不是很清晰。依据我国现行相关制度，合法的民间融资与“非法经营”、“非法集资”、“非法吸收公众存款”之间界限并不是很清楚。政策和行政命令的易变和过于原则又导致市场主体对从事相关民间融资活动没有稳定的预期，这就会反过来进一步加大风险，从而形成相互促退的恶性循环。在某种程度上，造成这种局面的根本原因在于政府对金融市场的垄断和不当干预以及过度抑制。[16]我国当前金融制度的设计就是以国有金融为主的制度安排，这就导致不论民间融资是否符合经济发展的规律和需求，都会受到一定程度的排挤和限制，导致民间融资的外部制度供给存在着很大的限制，需要改善。[17]这一问题不解决就会导致非法资金活动的打击和取缔难以进行，从而民间融资很难得到正確的定位和发展。

三、我国民间融资体系制度化及规范化的几点建议

随着民间融资对我国经济发展的意义被理论界和决策部门所认同，其法律、法规和制度的完善与监管框架的构建与完善成为一种必须，用科学的理念对民间融资法律制度设计进行理论上的支撑也显得尤为重要。[18]民间融资法律制度的制定和完善首先要转变理念，这就需要确定民间融资体系制度化及规范化的理念原则：①以融资的权利公平配置为根本。印度经济学家阿玛蒂亚·森指出人们只有基于权利平等，才能不论贫富的一律成为社会的正式成员。[19]大规模的弱势群体同其他的强势人群一样，充分地享有得到共同的、公平的金融服务的权利。[20]民间融资体系的制度化和规范化有利于实现权利公平配置。②以融资自由为先在条件。随着我国金融市场竞争的逐渐加剧，市场主体所享有的融资自由不仅对民营经济的发展有利，也更加使得对其从法律上的承认与保护，因此会使民间融资在更大范围和程度上发挥对经济发展的推动作用。这不仅仅是经济发展的需要，其也是保障国家及个人在经济上的自由权力。③以提升金融效率为最主要的东西。金融活动的经济性决定了效率理念是金融法律规制的生命力所在，承认民间融资的合法地位，从而对其自主融资权从法律制度的角度进行确认、规范和保护，这就能使得市场主体形成稳定可靠的预期，一般将其全部精力投入到市场竞争当中以获取长期利益，更加有利于发挥民间融资体系的效率。④民间融资体系的完善要以维护市场秩序为底线。融资自由则存在着被市场主体侵犯和滥用的双重可能性，这就要求必须有一种强大的外力来保障自由免受侵犯和被滥用。否则，民间融资就会进入到无序的竞争，给社会与经济造成难以弥补的损失。民间融资法律规制的法律、制度监管等制度设计，从而以弥补市场经济条件下人的自利性弱点，以便防止权利或权力滥用，最终保障民间融资的合理及科学的发展。这就要求在民间融资体系法律化、制度化和规范化上作出如下努力：

1. 进一步完善民间融资相关的监管法律、法规以及制度体系

金融监管是指国家根据有关法律，授权有关部门制定和颁布有关金融业组织机构和业务活动的特殊规定或条例，[21]为了让民间融资有效地为经济发展，依据金融体系的监管原则，更要结合我国相关的金融法律法规，从而借鉴和完善民间融资监管法律制度。在监管内容上，一定要改变原先只对市场准入、业务范围严格的监管，从而突出对民间融资的风险、资本的流动方面的监管；[22]在监管方式上，要实现静态监管向动态监管的转变、由事后处罚向事前防范的转变、由机构监管向功能监管等转变，从而做到随时关注、控制、防范和化解民间融资带来的金融风险。

2. 建立和完善民间融资的监测网络和体系，从而能够实现有效的实时控制

政府及相关部门一定要加强对民间融资的监控，更是要扩大民间融资监测空间范围，从而保证能够及时掌握民间资金流向以及利率走势，这样有利于化解其消极因素，以便引导民间融资健康发展，发挥民间融资的价值和作用。在此基础上要更加强化民间融资监督约束机制：设立民间融资机构；规范民间融资手续；建立民间融资监测及风险预警制度；有效打击非法民间融资，有效地降低民间金融引发社会不稳定的风险隐患，[23]这是当前迫切需要完成的任务。

3. 民事、行政与刑事多角度的法律责任体系的相互支撑和发挥作用

这主要是两个方面：①民间融资民事责任规定的进一步完善。民间融资的内生性与民事性质，从而决定了民事性质占纠纷中的主导地位，这就要求应该从现有民事法律规范的完善着手解决民间融资纠纷。这就要求在民事赔偿责任问题上应立法予以完善。②民间融资刑事责任规定的进一步健全。完善非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪的构成要件，从而严格执行定罪量刑标准，刑罚的完善还需要司法实践领域的切实贯彻执行，[24]这就要求进一步研究以便完善。

除去民间融资体系的制度化和规范化之外，借助社会自治组织的力量对民间融资进行规范也十分的重要。社会自治组织融合了政府干预与市场主体自治，以及公法管制与私法自治的优点和价值，可以为民间融资体系的发展提供新的途径：①在民间融资机构内部完善民间融资机构治理结构，防止存在着垄断控制的局面。当前的民间融资机构多作为私人产权，而不是采取公司治理的方式，这就不能有效地防止形成家族银行和利益集团控制的银行，股权过于分散更加不利于发挥市场监管机制的作用。[25]民间金融机构按公司治理结构来建立及营运，经营者建立规范的内部控制制度、财务管理、审计稽核和风险防范抵御制度，这样有利于民间金融机构的进一步发展。②要建立和完善存款保险制度，这有利于民间融资的合法及可持续发展。从制度构建来看，针对民间融资机构，可以专门成立民间借贷存款保险公司，存款保险机构作为是介于中国人民银行、银监会与投保银行之间的中介组织，其不仅要具有在赔付保费的义务，更是要具有监督管理投保银行的权利，从而保证民间融资机构的清偿能力，以便保证存款人的利益。③进一步推进利率的市场化进程。在利率市场化的条件下，金融机构通过贷款利率自主定价权可大大提高贷款利率市场化程度和信贷风险的补偿能力，因此，无论是正规金融还是民间融资，要保持其持续经营，都要推进利率市场化。[26][27]除此之外，民间融资立法要建立尊重实践、规范统一、金融安全等基础之上。

四、结 语

在2012年3月28日，国务院批准温州为金融综合改革试验区，对民间融资开始进行制度化和规范化的改革，要求制定民间融资管理办法，发展新型金融组织。温州市委书记陈德荣此前曾撰文提出了四点具体的改革方案其中第三点在温州的地方法人金融机构中开展利率市场化改革试点，将有利于民间融资的进一步发展。但是，民间融资体系制度化和规范化的完善，仅有试点肯定是不够的，这就需要采取在法律、制度和政策上做更多的文章，使得民间融资体系仅仅是单刃剑，有利于促进地方和国家经济发展。完善民间融资的配套制度建设，优化民间融资发展环境。将民间融资纳入正规体系中后，民间融资中的金融事件极有可能对金融体系产生系统风险。[28] 国务院下达的十二项温州金融改革主要任务中，第一条就要求规范发展民间融资。制定规范民间融资的管理办法，建立民间融资备案管理制度，建立健全民间融资监测体系，这都有利于民间融资体系的进一步发展。

2013年1月14日，在銀监会召开的2013年全国银行业监管工作电视电话会议中，强调工作重点之一就是严管外部风险传染，这就是重点防范民间融资和非法集资等外部风险向银行体系传染渗透，特别是强调重点防范禁止银行业金融机构及员工参与民间融资，禁止银行客户转借贷款资金，这就对民间融资进行了强调和限制。可见在民间融资的规范化和制度化还需要更多的支持，这也是规范化和制度化之外的一个重点。民间借贷融资行为必须要加快规范化、制度化的步伐，这样才能尽快的实现民间融资有着更多的发展。必须加快给民间融资在法律地位上更多的明确，这样才能使得其在一定的管辖、管理范围之内来获得发展，这样也才能避免更多的问题出现。

综上所述，自2008年下半年金融危机以来，国家就实行了紧缩的银根政策，各大正规金融机构为了防止风险，大都在缩小信贷规模。这就使得处在困难中的许多中小企业更加难以从金融机构融资，民间融资的作用开始显现，并且使得要求民间融资“合法化”的要求逐渐增多。民间融资的优势和价值正是在于缓解中小企业融资难的困境，这样就使得民营经济和私营经济能够取得进一步的发展。但是，民间融资的信用基础差、利率不稳定甚至偏高等特性，使得其风险也比较大，并且由于规范等问题也容易产生各种纠纷，这样就不利于和谐社会的建设。可见，民间融资体系必须要规范化和制度化，借鉴国外经验，实现民间融资的制度化和合法化，建立健全与民间融资相应的法律法规体系，使民间融资与正规金融之间相互协调，和谐共同发展，这样能够更好的促进我国经济协调发展。

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A Study on the Standardization and Institutionalization of China's Civil Financing System

Gu Manyi

（Humanities and Social Sciences， Luzhou Medical College School， Luzhou 646000，China）

Abstract：Recently，more and more serious problems are exposed with the expanding of the civil financing scale in China，which indicate that the standardization and institutionalization has been of a great urgency. Under the framework of scientific thought of development，the standardization and institutionalization of the civil financing system in China could be perfected from legislation perspective，supervision perspective and system perspective，as well as by taking regional differences into consideration，thus promoting the orderly development of the local and even the state scale economy.

Key words：civil financing；standardization；institutionalization；legislation

（責任编辑：张丹郁）