地方政府政绩困局的成因及其化解

邵梦洁，盛明科

[摘 要]改革开放以来，我国财政分权改革尤其是1994年的分税制，赋予了地方政府特有的财政与政治双重激励，致使地方政府政绩导向偏离，政绩考核扭曲，深陷政绩困局。化解地方政府政绩困局，必须立足财政分权与地方政府经济行为的内在关联，推进公共预算制度改革和财政分权体制改革，从健全财政支出绩效考核制度、实施地方政府绩效预算等方面着手。

[关键词]地方政府；政绩困局；财政分权；分税制

[中图分类号]F812；D63 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）09-0081-07

一、引 言

在世界范围内，无论发达国家或发展中国家，财政的分权化趋势越来越明显。除极少数国家（如新加坡）采取中央一级政府外，几乎所有国家的政府体系都分为若干级别，实行财政分权，只是分权程度有所不同。财政分权理论探讨的主要就是各国在行政改革中，将财权、事权下放给地方政府，由此带来的相应的效能的转变，效能不仅代表着经济绩效，而且代表着社会效率以及二者的对应关系。中国财政分权已经经历了近40年的历程，对分权理论的研究、实践等都是我国中央政府、地方政府所面临的重大课题。自1994年起，我国实行分税制，由此形成了较规范的财政分权体制。实行财政分权后，地方政府有自己独立的利益，获得极大的激励去谋求本地区的经济增长，以实现自身利益的最大化，加上中央实行以GDP为核心的政绩考核导向和官员晋升制度，由此我国地方政府深陷政绩困局。诺思认为，制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中的个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。也就是说，理性的个体总是在一定制度框架或环境的约束和诱导下做出某种行为[1]。地方政府政绩困局也应从现行制度安排集合中寻求根源，而现行制度安排中影响地方政府政绩行为最为重要的是转型期特有的財政分权制度。具体来说，这种制度给追求效用最大化的地方政府提供了财政与政治两种强烈的激励，促使地方政府加快推进本辖区经济增长，以获取经济增长带来的财政和政治利益，在资源有限的约束下，必然加剧地方政府间寻求政绩的竞争。因此，由财政分权理论角度研究地方政府政绩困局，对化解地方政府政绩困局、改善地方政府形象、维护民众的利益乃至国家的长治久安等，均具有重要的现实意义。

二、财政分权制度激励地方政府经济行为的理论阐释

党的十一届三中全会后，中央政府的行政权力开始主动向地方倾斜，拉开了分权让利改革的序幕。从“分灶吃饭”到“财政包干”，再到“分税制”的循序改革，地方政府逐步获得了谋求地方利益发展的权力、能力和动力[2]。财政分权让地方政府获得了地方经济发展的收益权，使其具有了独立的经济利益主体地位；资源配置控制权以及财政自主权使地方政府可以自主安排人力、财力和物力资源，在一定条件下对本地区经济进行经济运行调控及生产布局调整，从而具有了实现利益目标的工具和手段。财政分权的发展改变了地方向中央负责一切的利益格局，为地方政府追求自身经济利益提供了合适的制度框架和激励，激发了地方政府“八仙过海，各显神通”发展当地经济的积极性，也赋予了地方政府前所未有的恣意的行政空间。

毫无疑问，中国财政分权改革中的游戏规则刺激了地方政府谋求经济发展以获得较大的财政收益，同时也激发了地方政府间的竞争。蒂伯特 （Tiebout）的“用脚投票”理论认为，为实现效用最大化目标，个人通过“用脚投票”的迁移，选择能够提供给他们最满意的公共服务与税收组合的区域居住，每个人可以得到接近于其偏好的提供水平；而同时，各区域之间通过相互模仿、相互学习，以实现社会福利的最大化。罗森（Rosen）、麦金农（Mckinnon）等认为，实行多级政府结构及财政分权能够强化政府本身，尤其是地方政府本身的激励机制，鼓励它们之间的竞争。由于地方财政收入和财政支出挂钩，这在一定程度上会推动地方政府努力繁荣当地经济。布伦南（Brennan）和布坎南（Buchanan）认为政府追求自身利益最大化，而非无条件地最大化社会福利。在不完备契约的条件下，西布赖特（Seabright）借助理论模型也获得了同样的观点，他指出各个地方政府“扑向低层的竞争”，即减少自己应得利益的不计代价的引资竞争，这样会使地方政府陷入竞相优惠的“囚徒困境”。可见，财政分权制度的确很大程度上对地方政府经济行为产生了强烈的诱导和激励。

财政分权改革使地方政府具有了发展经济的自主权和收益权，地方政府成为了一个具有经济利益的主体。而地方政府正是由不同等级官员组成的组织。在现代经济学理论中，所有的经济主体都是在一定条件下追求自身利益最大化的经济人。为了获得上级政府的肯定与认可，地方政府把注意力集中在以经济增长为基础的政绩产出上，而财政分权体制则为地方政府“制造政绩”提供了资源上的支持和现实上的可能。然而地方政府在经济发展、追求政绩的过程中也存在着一些亟待解决的问题，如为实现自身利益最大化，地方政府通过有形或无形的手段对本地企业进行保护；地区间竞相扩大基础设施建设、产业重复建设；地方政府在发展经济的过程中往往重经济效益而轻环保影响；一些无序竞争或过度竞争也层出不穷等。政府创造的政绩违背了民众的意愿，损害了民众的权利，不被民众所认同，由此地方政府深陷政绩困局之中。美国政治学家塞缪尔·亨廷顿最早提出政绩困局的概念，他在《第三波——20世纪后期民主化浪潮》中指出“把合法性建立在政绩基础之上的努力产生了可以被称作政绩困局的东西”[3]。笔者将本文的政绩困局定义为在实施财政分权后的地方政府拥有了更多独立的权力和自身的经济利益，在追求经济利益以及政治业绩的双重驱动下，充分利用自身已有的信息等各方面优势，严重扭曲政绩，致使政府的社会认可度削弱乃至丧失的现象。政绩是一种极为典型的稀缺性资源，政绩的获得一定程度上也需要消耗相当的经济、自然、社会等各类稀缺资源，与此同时所获得的政绩本身作为一种极为珍贵的资源又可以为地方政府创造可观的经济、政治效益，为官员晋升积累政治资本。财政分权制度下，地方政府极易产生机会主义倾向，往往围绕以某种代价为条件创造更优、更多和更具显性特征的政绩展开竞争，从而以相对突出的政绩优势来最大限度地实现地方利益及官员自身利益。地方政府政绩困局呈现出如下特征：政绩短期化，忽视地方公共物品的供给；政绩伴随着资源浪费，配置效率低下，地区间产业结构趋同；政绩伴随着市场分割，地区间的交易成本增大；政绩以牺牲政府形象，损害民众利益为代价。

三、分税制条件下地方政府政绩困局的表现及其成因

为了解决财政包干制的弊端，中央政府于1994年开始实施分税制改革。十余年来，分税制的从容调控与平稳运行对促进经济发展起到不容忽视的作用。但作为当时历史条件下的一种渐进式改革，随着实践的进展和矛盾的累积，体制不完善之处也逐渐突显，对地方财政的影响愈加明显，诱发政绩困局。

（一）政绩工程频现

地方政府为了追求所谓的“政绩”，以追逐经济的快速增长为最终目标，只关注短期经济行为，大肆建设形象政绩工程，同时竞相上项目、办节会、建园区甚至虚报浮夸、弄虚作假。政绩工程与政绩相反，它是某些领导干部为赢得个人晋升的政治资本，严重偏离本地、本部门的实际，以损害人民群众的利益为代价而制造出的虚假政绩，其价值取向和广大人民群众的根本利益背道而驰，极大地败坏了党风政风，损害了人民利益，给社会以及国家造成了严重的危害。

我国政府新建的许多面子工程、形象工程，即所谓的政绩工程。造成政绩工程频现的原因如下：①激励机制诱导。财政分权体制下，若地方政府和本辖区内居民两者的福利激励相容，则“地方政府比中央政府具有更大的改善公共服务的积极性”[4]。财政分权体制下，财政内生的激励机制促进了地方政府官员偏好某种目标，由此极易赋予地方政府官员在其任职期间内执政的不确定性，诱导地方政府的行为目标进一步远离居民偏好。1994年的分税制允许地方政府拥有相当程度的受制度保障的地方财政权力和收益，由此促使各个地方政府产生了强烈的财政竞争激励。②政绩考核标准偏差。目前，我国中央政府对地方政府官员的考核、任命仍然具有绝对的权威，并且还可以设定就业、税收等极具显性的各项经济指标，并把它们划入地方政府官员政绩考核标准之中，这样的考核体制严重扭曲了地方政府官员的政绩观与行政意识。地方政府官员的提升与本地区的经济发展程度呈正比，地方政府通过推动GDP增长，加快发展区域经济，能够获得上级领导的支持和肯定，从而获取政治晋升的机会。③约束机制弱化。从理论上来讲，财政分权体制最大的好处是地方政府比中央政府更容易获知当地居民的偏好，由此能够使有限的资源得到更好地配置，公共服务能够更为合理科学的提供，即更容易获得“用脚投票”与“用手投票”的机会。然而长期以来我国一直实行户籍制度和城乡区别对待的政策来限制人口流动，“用脚投票”机制发挥作用的前提条件——人口在地区间自由流动在我国根本不具备，因此传统的“用脚投票”机制在我国没有作用，政府的行为根本得不到居民流动的约束，故地方政府拥有恣意的行政空间。

（二）地方保护主义和引资恶性竞争共存

地方保护主义是一种本位地方主义，它支配着地方政府为达到保护地方经济政治利益的初衷，对本地区的企业实施保护，限制非本地企业提供的商品或提供的服务参与市场公平竞争，提供各种保护地方利益的政策措施与思想意识的保护性行为[5]。这一行为不仅严重违背了国家的法律法规，而且破坏了应有的市场秩序，阻碍了全国统一市场的形成，并由此牵制着居民生活质量和国内经济的发展。虽然地方保护主义在分税制改革之前就已经存在，但分税制改革在建立了更为完善的税收监管体系之后，无疑将会引发更为严重的地方保护主义倾向改革。造成上述现象的原因是：①“多级政府结构及财政分权能够强化政府本身，尤其是地方政府本身的激励机制，鼓励他们之间的竞争”[6]。1994年分税制以后，税收返还额依旧是在1993年基数上逐年递增，而且和各地的增值税、消费税的增长相关，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%，以此奖励那些超额完成征税任务的地方政府，这在一定程度上会推动地方政府努力繁荣本地经济。②分税制下，地方政府各种税种设立后，地方政府的经济利益很大程度上受财政状况的影响与牵制，追求财政收入的最大化已经成为各地地方政府经济行为的利益目标。③地方政府经济的主要来源是向当地企业征税，企业经营的好坏直接影响着当地的就业机会、财政税收状况等经济和社会发展目标，由此地方政府获得更大的动力来保护他们作为税基的当地企业以及他们作为财政收入来源、政治权利基础和私人利益的国有企业，那么实行地方保护主义就顺其自然成了地方政府的理性选择。

同时，地方政府竞相展开“引资竞争”、“让利竞赛”、“疯狂争夺”现象愈]愈烈，出现了“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”的局面，甚至不惜违反國家政策法规，这不但没有使地方政府的税收增加，反而严重浪费了国家及地方的资源；不但没有使人民的生活水平得到提高，反而因环评门槛的降低而导致环境污染严重。在招商引资中的税收优惠条款大多是由地方政府决定的，政府间税收竞争在地方保护主义活动中逐渐变质了。地方政府为了抢夺经济资源，可以随意出台税收优惠政策，减税免税，以此来达到以税招商的效果。造成上述现象的原因是：“政府是一个恶意的收入最大化者，而非一个仁慈的公共物品提供者”[7]，“各个地方政府减少自己应得利益的不计代价的引资竞争，即扑向低层的竞争，会陷入竞相优惠的囚徒困境”[8]。事实上，地方政府普遍认为招商引资能够促进本地区的经济增长，而本地区的经济增长反过来又能够增加地方政府的财政收入，故地方政府甚至把招商引资当作“第一要务”。

（三）重复建设和地区产业结构趋同化严重

近些年，重复建设和地区产业结构趋同化严重，其特点为各城市间生产布局的重复、产业结构趋同化、职能同化、特点同化现象较为突出。我国地方政府重复建设和越来越高的地区产业相似系数，严重抑制了地区竞争优势的培育和降低了资源配置效率，造成地区间资源分配的矛盾冲突，直接威胁着全社会整体经济利益。“如果人们能够自由移动，那么他们就会在全国寻找一个公共品提供与税收形成最佳组合从而使他们效用最大化的区域居住下来，而且地方政府也会在公共品与税收组合上相互模仿、相互竞争，从而达到整个社会福利的最大化”[9]。然而1994年的分税制下地方政府间的相互模仿、相互学习发生了严重的异化。造成上述现象的原因如下：①1994年的分税制，中央政府和地方政府固定收入的划分依然没有完全脱离隶属关系，如中央企业的所得税归中央、地方企业的所得税归地方。在这种情况下，地方政府拥有强烈的动机进行重复建设。②于此同时，增值税、产品税、企业所得税及其有关的教育附加税和城建维护税等相当一部分税收依然是在生产项下征收。也就是说，生产型企业多的地方，财政收入高；生产型企业少的地方，财政收入低。正因为如此，地方政府热衷重复建设就毫不奇怪了。③除此之外，分税制实行以征收企业增值税为主体的流转税制度。增值税属于中央和地方共享税，地方政府可以从多项税收中获得38个百分点，因此，地方政府千方百计突破中央宏观产业政策、开辟财源、争抢项目。财力的限制诱使地方政府在项目投资中的进一步小型化和在融资中采取不正当手段，极易导致重复建设。

分税制后，地方政府尤其是具有相同经济地位的地方政府的经济行为涌现了较高程度的模仿。在全国经济发展中处于相同地位的经济体譬如长三角、珠三角等，由于各地拥有极其相近的禀赋条件，各经济体作为一个实体模仿国内其他相同地位地区的经济模式和地方政府的经济行为，致使其内部行为结构出现趋同，缺少发展特色。在财政分权体制下，地方政府加剧竞争和效仿。如果某一地方政府采取了提高本地区居民福利的政策措施，其他地区居民会以此为依据来对所在地区政府的政策做出评价，并通过用手投票或用脚投票来反映自己的偏好，因此，标尺效应促使同级政府之间相互竞争和学习[10]。

（四）基层财政困难下地方政府不正当的收入途径激增

分税制后，地方政府不正当的收入途径激增。征地是地方政府为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给予补偿的行为[11]。土地一经使用，即变为国家所有，继而把它出售给或划拨给城市。地方政府通过垄断价格征得农地后，除了留作公共利益使用之外，另一部分通过市场进行竞价拍卖，以此获得预算外收入。此外，地方政府还想方设法通过非税方式如增设一些本可以不收的费用项目或是增加收入金额，这些行为无一例外加大了对老百姓的攫取力度，加重了当地民众的负担。更严重的是，在1994年分税制后，由于中央财政掌管国家税收收入的大部分，地方政府长期面临着资金缺口，尽管我国现行的《预算法》等有关法律法规严格禁止地方财政赤字的出现以及地方政府举债，但实际上各级地方政府大都不管不顾本身的偿债能力，极力地扩大赤字、举债度日亦或是负债运行，并且有相当一部分债务处于隐性状态。地方政府支出责任的扩大根本没有获得相应的财力支撑，那么地方政府的赤字风险必将继续放大。

财政分权体制下地方政府面临更大的地方利益的压力，具有更大的权威、更少的障碍和更多的机会，故地方政府的腐败现象变得越来越普遍。“地方政府特别是在发展中国家，同居民的接近使地方政府更容易受到寻租行为的冲击。”[12]“财政分权会导致地方政府不遵守财政纪律，尽量多的消耗国家资金产生公共品问题和诱发超权限过度支出的问题。”[13]当地方政府特别是县乡级政府陷入巨大的财政收支困境时，就迫使地方政府发掘不正当的收入途径。造成上述现象的原因如下：①政府层级过多。与政府级次相对应，我国分税制确定的财政层级为中央、省、市、县、乡五级架构，由此形成中央对省、省对市、市对县、县对乡四级财政关系。与世界其他国家相比，五级架构的特征使中央与地方以及地方各政府间面临更复杂的财政关系，各级政府财政收支划分的难度突显。②没有明确界定财权与事权间的范围。分税制的实施，致使财权不断向上集中而事权却不断下移。财政资金的分配规则往往由上一级政府制定，中央、省、市等上一级政府对财政资金的集中程度不断加大，一些基本的事权却更多的下放给了县、乡等下一级政府。③主体税种缺乏。中央和省级政府分税后，留给地方政府的大多是税源分散、征收成本高、收入不稳定、征管难度大的小税种，导致地方政府缺乏主体税种，缺乏必要的财力支撑，根本无法满足地方政府各项支出的需要，无法正常履行其职能，无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务。

四、财政改革视角下地方政府政绩困局化解的制度创新

从以上的分析可以看出，地方政府深陷政绩困局，不仅损害着民众利益，威胁着经济增长，而且极大程度上削弱着政府的社会认可度，因此，采取措施化解地方政府政绩困局迫在眉睫。目前，许多专家学者从树立地方政府官员正确的政绩观、完善官员的政绩考核制度，法理性等角度提出了政策建议。本文以财政改革为视角，认为应采取以下措施：

（一）推进公共预算制度改革

公共预算制度不仅是现代政府治理的主要财政工具，还是政府控制行政成本、强化公共支出管理、进行公共支出评价的重要途径。现阶段我国地方政府政绩困局的一个重要原因是公共服务支出中存在较为普遍的“预算软约束”，因此应适时推进公共预算制度改革，实现公共预算的民主化、精细化、公共化和公开化。①加快推进公共预算的民主化进程。在我国，人民代表大会及其常委会审查和批准国家预算以及决算，其实质是从最基本的方面对政府进行监督和制约。强化人民代表大會及其常委会对公共预算的民主控制机制，可以采取以下措施：预算编制部门不仅要向人大提交年度预算报告，而且需审时度势，同时上交关于财政形势的分析报告以及财政发展战略报告；为进一步强化人大预算审查与监督权，需建立与完善人大对公共预算的批准和审查机制，在全面实施并推行部门预算的基础上细化财政总预算；加快财政监督立法步伐，制订财政监督法，同时加强审计机关审计约束公共预算。②加快推进公共预算的精细化进程。改革传统预算管理制度，关键是实施公共预算的精细化管理。可采取如下措施：改革目前的“基数法”，推行“零基预算”的预算编制方法，即我国在编制年度预算时，须按正常经费以及专项经费两方面重新核定，对各项财政支出均不以上年度预算为基数；正常经费按人员定额核定，专项经费根据需要逐项核定，确保该保留的保留，该删减的删减，如需增加的给予增加；稳步分离预算编制职能和执行职能，可考虑设立单独的预算编制机构，严格预算评审制度，我国要定时定期评审政府预算，确保政府运营成本的合理性，强制降低政府运作成本，由此加强对政府开支成本核算制度的完善；建立健全政府财政信息管理系统，采用先进科学的信息技术，每一笔财政收支数据得以完整记录，可以为预算编制与预算执行提供全面真实的财政管理报告。③加快推进公共预算的公共化进程。可从以下方面着手：加快推进公共预算支出的法定化过程，把公共卫生、公共教育、社会救助与保障等相关公共支出法定化，合理安排行政管理支出；改革财政支出制度，实现财政支出公共化，着[于满足社会公共需要，科学合理地划分公共财政的职能范围；进一步改革复式预算制度，实现预算公共化，改进与完善目前的预算制度，实行由政府公共预算、社会保障预算和国有资产预算组成的新型复式预算制度，并全部交由人大预算监督和审批。④以实施《中华人民共和国政府信息公开条例》为契机，加快推进公共预算的公开化进程。推行参与式预算，扩大公众参与预算编制以及预算执行的过程，推进预算决策的公开化、透明化，同时加强对预算听证会的重视，扩大预算听证的范围，提高民众参与预算听证的热情；除涉及国防、国家安全等特殊领域之外，政府应确保财政政策目标制定、财政政策实施、财政预算和财政公布的透明度，通过提供充分的信息，使人民能够对政府的财政管理活动进行更为有效的监督。

（二）推进财政分权体制改革

財政体制的规范是各级政府有效履行提供公共产品职责的制度保证，因此，完善分税制财政体制是地方政府，尤其是基层政府摆脱财政困境的治本之策。从世界范围来说，成功实施分税制财政体制的国家通常是三级政府架构，相对应的是三级财政级次，各级政府财权和事权划分明确，转移支付制度完善。分税制财政分权体制的完善是一项极为复杂的系统工程，需要从以下方面入手：①减少财政分权层级。我国当前设置中央、省（直辖市、自治区）、市、县（区）和乡（镇）五级政府的行政架构，层次过多，致使财政层级过多。笔者认为，我国的财政体制应该设计为三个层级：一是中央财政，二是作为中观层次的省级财政，三是承担城市公共事务管理的市级财政与承担农村公共事务管理的县级财政。因为市、县财政直接面对地方居民提供公共产品以及公共服务，故可以考虑在省以下实行市、县财政同级，也就是实行财政的“省管县”体制。省级政府和县级政府一直是两个稳定的层级，中央之下有了这两级政府，再加上一级（乡镇）或两级（地、乡镇）派出机构，合理规定派出机构的编制和功能，既减少了政府层次，又很好地维护了政府体系的有效运转。②科学化分事权与财权关系，合理配置税种。我国要从根本上明确中央政府与地方政府间的财政关系，首先要充分考虑到地方政府间的差异，针对不同地区的经济发展水平采取科学合理的分配方法。在经济发达的地区，应采取财权与事权相匹配、支出与责任划分相匹配的财政分权体制，因为这些地区拥有相对宽裕的财力，地方政府有较强的组织收入能力，同时容易获得该地区所需要的财力，故只需赋予该地区相应的财权就能够履行中央政府划分的事权责任；而在经济欠发达地区，应在这些地区建立财权和事权相匹配、支出责任与该地区可支配的财力相对应的财政分权体制，因为相对财权划分来说，该地区的地方政府根本不能有效地承担事权责任。其次由于税收是政府财政收入的主要来源，故合理科学地进行分税亦是划分各级政府财力以及财权的最佳选择。为了使财政收入的划分能够真实客观地反映各级政府的实际收入，须严格管理非税收入，完善我国的税收体系也是根据税种划分各级政府的财政收入，确保各级政府税源稳定的客观要求。有效的转移支付制度应有利于中央和地方、上级和下级间的财政分配关系的规范，使地方政府征税的积极性得以提高。③建立健全科学规范的财政转移支付制度体系。有效的转移支付制度应有利于中央和地方、上级和下级间的财政分配关系的规范，使地方政府征税的积极性得以提高。经济落后地区是财政转移支付的对象，也就是说人均财力超过全国平均水平的地区，无法给予转移支付，而只有人均财力低于全国平均水平的地区，才可以获得转移支付，尽最大可能避免“跑部钱进”现象的出现。此外，中央应制定适当的转移支付方法与形式。值得一提的是，在我国，县（区）是参与地区政府竞争的基本单位，故仅仅制定中央对省级的财政转移支付制度是远远不够的，解决且规范省以下转移支付应是化解地方政府政绩困局的合理途径。

（三）健全财政支出绩效考核制度

由于受计划经济体制环境下的粗放型管理模式影响，财政支出分配通常以规模为基本取向，缺乏责任意识与绩效观念。近些年来，财政部门加强了财政资金监管，然而对财政支出的追踪问效依然是财政支出管理的薄弱环节所在。“没有测评，就没有管理”[14]。推进财政支出绩效考核工作，逐步建立健全财政支出绩效考核体系正是解决这一问题的重要举措。需要重点考虑以下几个方面：①准确客观地制定财政支出绩效目标。预算单位在制定财政支出绩效目标、编制部门预算草案时，不仅要结合项目的实际发展情况，同时也要把财政支出评审论证工作认真做好，通过规范的评审论证，合理科学地提出财政支出的绩效目标。②加大预算执行中的财政支出绩效考核力度。财政支出绩效考核不仅要加强事后全面综合考核，更要注重事中考核。建立健全以考核结果为导向的绩效预算模式，实施政府绩效预算。所谓绩效预算，就是按照政府提供公共物品和公共服务的绩效状况安排预算资金的预算组织形式[15]，其实质是将政府绩效和预算相挂钩，根据计划来决定预算，根据预算来计算成本，根据成本来分析效益，最后按效益去衡量其业绩。进一步完善“预算编制—预算执行—考评监督”的公共财政支出管理制度，其中最为重要的是建立一套规范、科学、可执行的绩效考核指标体系[16]。总体上，考核指标应按照项目实施过程的特性构建并且能够反映项目投入、实施、产出以及效果，不仅可以把项目投入直至最终产生效益的整个过程统一到绩效目标这个中心上来，而且需把整个过程分解成能够体现与影响最终效果的各个模块，同时在各个模块中具体来研究考核各类绩效的指标体系。③健全财政支出绩效考核结果应用机制。财政支出绩效考核是工具与手段，其目的是绩效考核结果的应用。建立健全财政支出绩效考核结果反馈与应用制度，把绩效考核的结果向预算执行单位准确及时地反馈，要求执行单位据此来完善管理制度、改进管理措施、增强支出责任与降低支出成本，同时把绩效考核的结果作为来年进行年度预算的重要依据；此外，还应向同级人民政府报告绩效考核的结果，为政府决策提供参考，并把它作为行政问责的重要参照。④建立健全财政支出绩效考核结果信息公开制度。稳步增强绩效考核结果的公开度、透明度。经政府批准后，在一定范围内公布绩效考核结果，尤其是那些和民众利益紧密相连的重大支出项目的考核结果，勇于接受舆论及社会各界的监督，提高政府公共支出的透明度，加强部门财政资金的有效运用以及部门的监督行为。这样，不仅有利于监督机制作用的有效发挥，而且有利于财政支出能进能退机制的建立。

五、结 语

财政分权理论在指出财政分权导致地方政府比较容易发挥信息优势与参与辖区竞争时，通常忽视了财政分权的特定环境。综上可知，我国财政分权制度赋予了地方政府特有的财政与政治双重激励，严重扭曲地方政府政绩观，驱使地方政府为追求所谓的“政绩”而展开标尺竞争，致使地方政绩工程、重复建设、地方保护主义及恶性招商引资、土地财政、地方债务等问题屡见不鲜，地方政府深陷政绩困局。这极大程度上损害了国家和人民的利益，危及到政府形象，导致政府的社会认可度削弱。

鉴于此，目前改善地方政府政绩困局的主要思路是在现有的财政分权制度框架下，适时推进公共预算制度改革，实现公共预算的民主化、精细化、公共化和公开化；其次须推进财政分权体制改革，减少财政分权层级，科学合理化分中央与地方以及地方各级政府间的财权和事权，合理配置税种，建立科学规范的财政转移支付制度体系；此外，还应健全财政支出绩效考核制度，构建科学的绩效考核指标体系，实施地方政府绩效预算。

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Causes of the Local Government Performance Dilemma and Its Solution

——from the Perspective of Fiscal Decentralization Theory

Shao Mengjie，Sheng Mingke

（Management faculty of Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

Abstract： Since the reform and opening up，China's fiscal decentralization reform，especially the tax system in 1994，has entrusted local governments financial and political motivation，which，to some extent，results in the deviation of orientation in local government performance and distortion of performance evaluation，thus local governments are getting stuck in performance dilemma. This paper believes that to dissolve the dilemma of local governments，more attention should be paid to the inner relationship between fiscal decentralization and the economic behavior of local governments，promoting the reform in public budget system and fiscal decentralization，perfecting the evaluation system of fiscal expenditure performance and implementing the performance budget of local governments.

Key words：local government；performance dilemma；fiscal decentralization；tax distribution system

（責任编辑：李 萌）