养老保险制度改革的方向

封进

降低企业养老保险缴费率，统一企业和机关事业单位养老金，成为下一步改革的焦点

现阶段中国有四种养老保险计划，包括1951年建立的城镇职工基本养老保险（简称“基本养老保险”）、1953年建立的机关事业单位养老保险、2009年推出的新型农村养老保险和2011年推出的城镇居民养老保险（合称“城乡居民养老保险”）。截止2012年底，各类养老保险参加人数已达到7.9亿，其中基本养老保险参保人数约为3亿人，主要覆盖企业职工；城乡居民养老保险参保人数达到4.8亿人，参保对象为16岁以上农村居民以及16岁以上未参加基本养老保险的城镇居民；还有约1000万参加机关事业单位养老保险，覆盖公职人员。各类养老基金支出占GDP比重约为3.4%。财政社会保障支出以及各级财政对养老保险的补贴自2002年以来一直在10%上下，大多数年份超过10%。中国养老保险在短时间内基本实现全覆盖，这无疑是令世人瞩目的成就。

但这一成就并不能缓和中国养老保险体系固有的矛盾与问题，其中最遭诟病的是机关事业单位和企业单位的养老金存在较大差异，这一差异自1990年代中期基本养老保险制度改革时开始形成，一直悬而未决。尽管近年来连续上调企业职工养老金，但并没有明确的缩小差距的方案。最近人力资源和社会保障部表示，要积极推动解决养老金“双轨制”问题，再次明确了制度的最终统一是改革大方向。那么这个统一的大方向应是一个什么样的缴费和待遇水平？讨论这一问题，不仅是为了解决公平性问题，而且关系到如何维系一个全覆盖且财务上可持续的养老保险体系。

养老保险制度的差异及其公平性

中国的四种养老保险计划有着明显的差异，从养老金待遇看，退休第一年养老金替代率最高的是机关事业养老保险，为退休前本人工资的75-90%，其次为基本养老保险，第一年替代率为社会平均工资的58.5%，最低的为城乡居民养老保险，大约为社会平均工资的20%左右。根据北京大学国家发展研究院“中国健康与养老追踪调查”最新发布的2011-2012年对全国28个省，10257个家庭中17708位个人的调查数据，机关事业养老金中位数为24000元/年，企业养老金中位数为18000元/年，新农保和城镇居民养老金的中位数在720-1200元/年之间。

从缴费水平看，机关事业单位不需要缴养老保险费，基本养老保险费由雇主和雇员共同缴纳，雇员缴费率为本人缴费工资的8%，进入个人账户；雇主缴费率为上年度本企业职工平均工资的20%，进入统筹账户，地区间有所差异，大多数地区为20%。城乡居民养老保险为自愿参加，可以选择不同的缴费档次，所有个人缴费进入个人账户，地方财政还会给予缴费补贴，补贴幅度与地方经济发展水平相关。

从财政对养老金的补贴看，机关事业单位养老金全部由财政支出，2011年为2641亿元。城镇职工养老金主要来源于缴费，由养老基金支出，2012年基金总支出为1.56万亿，但基金收入中每年都有财政补贴，2012年财政补贴为2648亿元。城乡居民养老保险支出以中央和地方各级政府补贴为主，60岁以上的参保人，每月可从财政领取基础养老金，其水平有地区差异，如上海每月为400元，全国大部分地区为60元；此外每月还有个人账户养老金，根据个人账户余额而定。

衡量养老保险公平的基本标准是，退休前同样工资的人是否能获得同样的净养老金财富。所谓净养老金财富，即得到的全部养老金减去所缴纳的全部养老保险费。按此标准，比较机关事业和企业单位养老金，可以发现退休前同样工资的情况下，企业退休人员的养老金大约是机关事业的三分之二。这一差距来源于两个方面，一是养老金替代率的差异，二是工资基数的差异，企业养老金替代率对应的是社會平均工资，机关事业单位人员对应的是退休时本人工资。另外，前者工作期间每个月要缴工资8%的养老保险费，后者不需要缴费，也不符合多缴多得的原则。

需要指出的是，城乡居民养老保险和企业职工基本养老保险之间缺乏可比性，前者主要是以政府补贴为主带有较多福利色彩的项目。在中国现有的养老保险体系格局下，应该鼓励更多的人参加社会保险型项目，多缴才能多得，以维持体系的可持续性。将城乡居民养老保险定在较高的水平上显然不现实，不但财政难以负担，而且也不利于发展基本养老保险。因而，养老金水平的统一是缩小企业和机关事业养老金差距，并不应包括居民养老保险。

重建机关事业单位养老金制度框架

对机关事业养老金改革的框架需可以有以下几个环节，一是与企业职工一样，养老金由基础养老金和个人账户养老金两个支柱构成，基础养老金不需缴费，由财政支付，其水平与企业单位的基础养老金相当；二是形成个人账户，其缴费水平也与企业单位保持一致；三是制定过渡期方案，适用于改革之前已经进入机关事业单位的人；四是制定职业年金方案。

养老金改革应是一个渐进的过程，由于养老金改革会影响退休后几十年的收入，通常会采用过渡期方案，逐步降低养老金水平。就改革之前工作的人而言，他们并没有积累个人账户，也需要有过渡性养老金进行补偿。按照1990年代企业养老金改革的方案，当时1997年后参加工作的人为“新人”，他们完全采用新政策，新旧制度交替完成要花30年左右的时间。参照这个思路，机关事业单位养老金水平的变化也将是缓慢完成。

机关事业单位养老金水平可由基本部分和附加部分决定，首先是基本养老金，其中的基础养老金水平与社会平均工资和缴费年限挂钩，缴费年限越长，替代率越高。个人账户养老金与投资收益挂钩。这两块相加，旨在与企业养老金趋于一致，如此，退休前相同工资的人，基本部分的养老金在企业和事业是一致的。

其次还可以有附加部分，即自愿参加的职业年金，由单位和个人共同缴费形成个人基金账户，与企业年金类似。职业年金是各国普遍做法，以激励公职人员勤奋清廉的工作，以换取较为丰厚的养老金。若职业年金的收益率与工资增长率相同，则缴费30年；若职业年金要提供在职时工资20%的养老金，则缴费率需为8%（财政出4%，员工缴4%），这一水平与很多企业年金计划的缴费率近似。

有研究提出的改革方案是将机关事业并入现行的基本养老保险体系，财政需要额外为他们缴工资总额的20%。这会导致在很长一段时期内需要为机关事业养老金付出更多的财政支出，一方面财政要支付现在已经退休者的退休金，另一方面还要为工作的人缴费。这样机关事业养老金支出缩减的成效要到几十年之后才显现，这显然不是改革的初衷。本来就是财政供养的人，让财政为其缴费似乎多此一举。对于财政供养的人员并不一定要进入基本养老保险基金，这样可以避免短期内的转制成本。并轨不是目的，缩小与企业养老待遇的差距才是目的。

需要重视的是，改革并不仅是改变机关事业单位养老金制度，也要重新审视现行的基本养老保险制度，在很多人眼中，这个制度已成鸡肋，其主要原因是缴费负担沉重，且投资回报率低下。

降低缴费率，改善公平性与参与激励

改革的思路之一是降低企业的缴费率，中国基本养老保险缴费率属于全世界最高水平，而待遇却不那么高，所以缴费率应该还有下降的空间。降低缴费率的第一个好处是，可以减轻企业养老保险缴费负担，从而增加他们的净养老金，由此也可缩小与机关事业养老金的差距。

降低缴费率的第二个好处是可以有更多的企业及员工参加基本养老保险。我们的研究表明，即使是企业缴费，也可能会通过降低工资来将缴费负担转嫁给员工。但企业对于不同类型员工的工资政策有明显差异。对于技术类或受教育程度较高的员工，企业很难转嫁其缴费负担，而对于人力资本水平相对较低的员工，企业会将其缴费的10%-50%的缴费负担以降低工资的方式转嫁给他们。因而当前较高的缴费率，既增加了企业成本，也减少了低收入员工的当期收入。企业缴费不足的现象较为普遍，2002年北京市社保情况专项审查发现，存在少缴社保费的企业占审核总数的61%；上海社保局在2002-2004年间的审计结果也有类似的发现，缴费不足的企业占到80%左右。类似的问题在其他国家也存在，在1990年代，拉美国家大约有50-60%的保费未能收到，中欧和东欧国家大约有20-30%的保费未能收到。世界劳工组织给出的主要建议就是降低缴费率。

过高的基本养老保险缴费还会促使一些人，尤其是转移劳动力人群，转而参加城乡居民养老保险，长此以往，不但财政负担加剧，而且基本养老保险难以扩面会造成其制度赡养率进一步升高，对这两种养老保险制度都极为不利。目前中国基本养老保险仅覆盖了不到60%的城镇就业人口，超过2.5亿的农民工中大约只有15%被这一制度所覆盖。其他发展中国家的经验也表明，只有低水平才能广覆盖，否则个人、企业和政府都难以承受。

由此产生的主要质疑是，降低缴费如何应对日益提高的人口老龄化，保持养老基金的平衡？对此可以有以下几方面的应对策略。第一，在政策缴费率较高情况下，适当降低缴费率可以提高企业的参保程度，提高企业的实际缴费率，从而抵消缴费率下降导致的基金收入下降。我们用微观企业数据的研究证实了这一点，而且发现缴费率下降对吸引就业最多的私营企业实际缴费率的提高更为显著。第二，通过多渠道财政补贴，弥补转型成本。中国当前缴费率较高的一个重要原因是其中有一部分缴费是用于弥补转型成本。今后可以考虑用多渠道的財政资金为转型成本融资，从而可以减少参保员工的缴费压力。第三，调整养老金结构，适当降低基础养老金待遇，提高个人账户投资回报率。

加强基金管理，提高保障水平

改革的思路之二是提高个人账户投资收益率，从而增加个人账户养老金。做实个人账户已经被决策层多次强调，目前在13个省份开展了做实企业职工基本养老保险个人账户试点。截至2012年底，个人账户基金为3396亿元，加上统筹账户的余额，年末基金累计结存2.4万亿。可是这些资金大多存于银行，收益率不抵通货膨胀率。下一步应该会有明确的改革方案，完善个人账户的管理。

受到人口老龄化因素的影响，基础养老金不大可能增加。今后机关事业单位、基本养老保险和城乡养老保险保障水平的提高还有赖于个人账户投资收益的增加。

中国社会保障基金（NSSF）的投资业绩一定程度上可以成为养老基金的参照，2001-2012年间NSSF的平均投资收益率超过8%。目前中国对于养老保险基金投资监管比NSSF投资严格，养老保险基金仅仅限于购买理财专户和国债，NSSF则可投资于多种渠道，包括银行存款（不低于10%）、国债（比例不得低于50%）、企业债（不高于10%）、金融债（不高于10%）、证券投资基金（不高于40%）和股票（不得高于40%），甚至有少部分社保基金投资于国外风投基金等各项金融资产。拓宽养老基金投资渠道恐怕是迟早的措施。

从其他国家公共养老基金管理的成效可以发现，提高养老保险基金收益率的关键在于建立一个完善的治理结构。跨国数据的研究表明，以一国的司法系统效率、行政部门办事效率和政府腐败程度等综合指标度量的治理指数和养老基金投资收益率成正比，那些治理指数排名越低的国家，其养老基金投资收益率相对于银行存款利率越低。客观上讲，NSSF在治理结构上仍有诸多问题，比如问责机制不明确、信息透明度不高等，今后如何构建养老基金管理的治理结构还需引起足够的重视。

（作者为复旦大学经济学院教授）