基于政府职能转变的财政支出改革研究

安淑新

[摘 要]宏观税负的高低没有固定的判断标准，其合理程度取决于财政支出结构的合理性。我国财政支出结构存在的主要问题是经济建设比重偏高、医疗保健支出比重偏低、社会保障支出不足等问题。基于政府职能转变的要求，我国现行的财政支出结构应进行战略性调整，着力建立符合现代市场要求的公共财政，具体改革思路是按照政府职能转变的要求重新界定政府支出范围、合理划分中央与地方的财权和事权、遵循公共财政的基本功能，不断调整和优化财政支出结构、规范政府转移支付制度、加强财政支出管理以及提高财政支出的透明度，建立起符合现代市场要求的公共财政，以此确定合理的、适度的宏观税负水平。

[关键词]政府职能转变；财政支出结构；改革

[中图分类号]F810.45 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）09-0061-10

完善的市场经济条件下，资源的基础性配置是市场通过价格和供求关系的调整实现的，政府的作用是弥补市场失灵和满足公共服务需要。政府作用的发挥主要是通过财政收支政策实现的，其中财政支出是财政收支政策的一个重要方面，合理的财政支出结构对确定适度的宏观税负水平、优化资源配置、促进经济稳定增长和改善民生具有十分重要的意义。

由于我国社会主义市场经济体制处在初步建立阶段，市场体系尚不完善，政府职能尚未根本转变，因此财政支出结构存在很多问题。未来随着市场体制的不断完善和政府职能的转变，加快财政支出改革，建立和完善公共财政体系，确定适度的宏观税负水平和合理的财政支出结构已经越来越迫切。

一、我国财政支出结构的变动特征

财政支出结构的分类标准很多：职能角度、经济构成角度、管理权限角度和用途构成角度等，从职能角度和管理权限角度更能从宏观层面上反映财政支出结构是否与政府职能转变要求一致。

（一）按职能划分的财政支出结构变动情况

按职能划分的财政支出分类标准和口径在2007年做了调整，并且大部分指标不具有可比性，因此对财政支出职能划分的数据要以2007年为分界点，分别比较分析。

1. 2007年以前财政支出结构情况

根据《中国财政年鉴》上财政支出功能分类标准，2007年以前，财政支出分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出（见表1、图1）。

自1980年以来，我国经济建设费占财政支出的比重总体是下降的，由1980年的58.2%下降到2006年的26.6%，年均下降约1.22个百分点，财政用于经济建设方面的支出有力地促进了经济的增长；社会文教费用所占比重总体上有所提高，但幅度不大，特别是2002年～2006年处在相对稳定的阶段，维持在26%～27%之间；行政管理费所占比重总体趋势是上升的。其它支出所占比重在2000年之前保持在10%以下，增速也比较慢，但从2000年起，由于其它支出包括了国内外债务付息支出，所占比重有所提高。

2. 2007年以来财政支出结构情况

2007年以来我国财政支出的统计口径发生了巨大的变化，分为一般公共服务、教育、社会保障和就业、外交、国防、公共安全、科学技术、文教体育与传媒等十几类，各项财政支出更能真实具体且全面地反映出我国财政支出的去向，更加关注民生和社会公平问题，体现出财政支出的公共性（见表2）。

（1）一般公共服务。一般公共服务主要是指行政管理和社会治安支出等，2007年至2011年出现了大幅度下降，由2007年的17.1%下降到2011年的10.2%，下降了近7个百分点。

（2）教育。2007年以前教育统计口径和2007年后是一致的，具有可比性，从2000年～2011年教育支出占财政总支出的比重来看，总体是上升的。2008年发生国际金融危机后，财政支出的任务是保增长，使得2009年、2010年教育支出比重相比2008年下降，但到了2011年比重又超过了2008年，达到历史最高14.79%（见图2）。

（3）社会保障和就业。2007年，政府收支分类科目发生调整，2007年以后年度社会保障支出科目口徑与以前年度不一致，因此2007年度以后社会保障支出数据与以前年度无可比性。

2007年度以前，社会保障总支出包括抚恤和社会福利救济、行政事业单位离退休支出、社会保障补助支出。从图3中可以看出，1998年～2002年社会保障支出比重呈现上升趋势，2002年后，社会保障支出比重趋于稳定态势，在10.8%左右。

2007年后，社会保障总支出统计口径发生了变化，包括财政对社会保险基金的补助、行政事业单位离退休、就业补助、城市居民最低生活保障和自然灾害生活补助等。从图4中可以看出，2007年后，社会保障支出比重出现了下降趋势，特别是2008年金融危机后下降幅度最大，由2008年的10.87%下降到2009年的9.97%，2010年、2011年有所回升。

（4）住房保障支出

2009年住房保障支出作为一个独立的项目单列出来，这是财政支出的一个重要变化，2009年住房保障支出比重在0.95%，2011年增加到3.51%，增长较快，体现了国家对民生的重视。

（二）按管理权限划分的财政支出结构变动情况

按照政府的级次以及事权的不同将财政分为中央财政和地方财政，它们分别在各自的职能范围内安排支出并对其支出进行管理。这种支出的划分建立在政府职能划分的基础上，反映不同级次的政府财政在经济建设中发挥的不同作用。

从图5可以看出，我国中央财政和地方财政所配置的公共资源发生了很大变化。中央本级财政支出整体趋势是下降的，由1994年的30.3%下降到2011年的15.1%；与此相对应，地方本级财政支出比重总体呈现上升的趋势，由1994年69.7%上升到84.9%。

随着改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步建立，中央政府通过税收返还和转移支付使地方政府有更多的公共资源支配。从图6可以看出，中央政府税收返还和转移支付占财政支出的比重大体维持在33%～37%之间，波动不大，相对比较稳定。

二、部分发达国家财政支出的特点

（一）美国的财政支出结构特点

美国预算编制十分成熟和细致，它共分34项，2010年，美国联邦、州和地方三级政府财政支出总额约为65 320亿美元，其中医疗保健11 104亿美元，占比17%；教育保障10 451亿美元，占比16%；养老保障9 798亿美元，占比15%；国防安全支出9 144亿美元，占比14%；社会福利7 185亿美元，占比11%。

从表3和图7可以看出，在过去的50多年中，美国财政支出结构发生了较大的变化。其中，社会保障与医疗保险支出增长速度最快，由1955年3.9%增长到2010年的33.5%。美国社会保障的雏形是1935年的老年保险，之后保险范围不断扩大，直到1972年美国建立“补充性保障收入”项目，最终形成了具有转移支付性质的社会保障制度。美国医疗保险分为私人医疗保险和社会医疗保险，社会医疗保险主要面对65岁以上的老年人，主要包括以下三个项目：医疗保险、医疗补助和通过联邦所得税税制对私人保险的隐含补贴。目前美国的社会保障与医疗保险支出已经形成了相当的规模。

美国国防支出在20世纪70年代后迅速下降，由1955年接近40%下降到1992年的15%，之后又有所提高，这主要是与美国在不同时期所采取的国际政治、经济策略有关。如20世纪50年代美国国防与国际关系支出膨胀主要是参与世界各国战后的恢复与重建事务。

美国的债务支出呈现出先增加后降低的趋势，20世纪90年代以前，美国预算赤字严重，债务规模较大，债务利息支出所占比重较大，之后经过一系列反赤字的预算改革，这一现象有所改善。

值得一提的是，美国的教育支出波动较大，这主要是因为美国的教育支出99%由地方承担。美国联邦制的财政体制中，地方政府的财政自主权比较大，所以，在不同时期，不同地方政府用于教育的公共支出比重会有所不同。

（二）欧洲三国（瑞典、丹麦、法国）财政支出结构特点

在财政总支出中，占百分比超过10%的项目有一般公共服务、教育、社会保障及医疗卫生。

1. 社会保障

在欧洲三国，社会保障支出都超过财政总支出的40%，比重这么高，主要是因为以这三个国家为代表的欧洲国家，普遍推行高福利，纵向保障国民从摇篮到坟墓的社会福利，横向保障医疗、教育等各种福利，所以欧洲国民的生活水平普遍较高且相对差别较小。但是由于老龄化及高福利，导致人们懒惰，欧洲等国经济越发不景气，所以欧洲国家也在致力于改革这种高福利状况，比如说增加退休年龄、逐年减少社会福利财政支出比例等。

2. 医疗保健

欧洲三国的医疗保健支出也是非常高的，都在12%以上。这些国家的政府不论在医保制度中处于怎样的角色，都建立在服务社会的基础上，强调了国家医疗保障制度覆盖的广泛性和服务提供的公平性。

丹麦国家是福利国家的典范，医疗保健作为福利政策的一个重要内容受到政府的充分重视，所有的医疗保健支出都由政府财政支出负责，丹麦公民，不论是否就业、经济状况和社会地位，都可以免费享受全部醫疗保健服务。丹麦医疗保健制度的特点就是将权力下放到每个地方政府，国家、郡、市三级政府紧密合作，建立了完善的医疗保健制度。

与英国相似，法国的医疗保险制度形成于1956年，分为“基本医疗保险”和“补充保险”两种。基本医疗保险是覆盖面最广——高达99%的法国民众都享有基本医疗保险，能够报销受保人看病费用的70%。按理来说，剩下的30%应该由老百姓自己负担，但如果通过购买不同额度的补充险，这一部分金额也可以得到相应报销。

瑞典是为现代福利国家的典范。瑞典的社会福利制度实行普遍性和统一性原则，全体公民都有获得基本社会保障的权利，主要内容包括有养老、医疗、失业、伤残、生育保险等，很多人说瑞典的福利制度是“从摇篮到坟墓”，形容得可谓是恰如其分（见表4）。

（三）日本财政支出结构特点

从图8可看出，日本政府财政支出中国家债务还本付息支出的比重呈现出逐渐增长的趋势，这直接反映了政府债务负担不断加重，财政赤字居高不下的事实；社会保障相关支出的比重上升则说明日本人口老龄化的趋势；公共工程相关支出的比重在20 世纪90 年代下降明显，也反映了当时政府为了财政重建而削减公共工程开支的事实；而国防、社会文教支出的比重大幅下降也是由于在税收收入没有大幅增加，且经济增长长期乏力的局面下，政府债务支出和社会保障支出的比重不断上升后所带来的必然后果（见表5、图8）。

自1975 年以来，日本政府财政支出不断增加，而税收收入自1991 年泡沫经济破灭后一路下滑，最终导致财政收支之差不断扩大，即财政赤字不断扩大的现实。特别是在20世纪90年代，由于泡沫经济的破灭导致经济长期萧条。政府为了刺激经济增加公共投资，公共建设项目支出巨大，共12次推出总额高达138万亿日元的财政刺激政策。根据OECD的一项统计，在世界7个主要工业化国家中，日本的公共建设项目支出比其余6国的总和还要多出30%。从公共建设项目支出占GDP的比重看，近年来日本的这一比重一直保持在上述其他各国的2倍～3倍。有意义的公共投资既可对经济短期内产生刺激作用，也能改善道路、港口、机场等基础设施，这对提高经济和社会总体生产效率会产生长远的积极影响。

另外，由于日本人口老龄化问题日益突出，导致养老、医疗等社会保障的政府消费性支出逐年增加。2005年日本出现了第二次世界大战后首次的人口减少，20世纪70年代前半期，65岁以上老人占总人口的10%，2005年为20.1%，2007年达到21.4%，15岁以上劳动力人口的比重在20世纪70年代是64%左右，2007年降至60.4%。日本的高龄化速度在发达国家是最快的，据估计，在2030年日本65岁以上人口的比重将达到35%。经验证明，老年人口在总人口中的比重每增加一个百分点，社会保障支出就会增加一个百分点。在2010财年，社会保障支付在政府财政开支中所占比重为29.5%。

随着人口老龄化，这一比重将继续迅速上升。从1975年至2007 年间，日本的财政预算规模从20.8万亿日元增长到82.9万亿日元，而社会保障支出由4万亿日元增长到21.1万亿日元，在财政支出中的比重由19.3%增长到25.5%。日益增大的老龄化人口保障性支出对日本经济长期增长提出了很大的挑战。

（四）发达国家财政支出结构的借鉴

发达国家财政支出均显示出公共财政特征，公共财政是一种与市场经济相适应的一种普遍的财政形式，以市场失灵为基础，以满足社会公共需要为特征。发达国家财政支出结构可供我国借鉴的特点有以下几点：

第一，财政支出的公共性明显，强调公共部门的社会职能。发达国家在财政支出的安排上，支出的公共性非常明显，用于社会公共服务的支出如教育、卫生、社会保障支出等总体水平和所占比重都明显较高，经济建设支出特别是直接经济支出较少，交通通讯所占比重相对较大。财政支出的安排更多地是在实现国家的社会管理职能，这是值得我们所借鉴的。

第二，财政支出结构的形成与政府间责任的划分相匹配。财政支出结构的形成与政府间责任划分有着不可分割的关系，各个国家在事权和财权划分问题上有许多共性，同时也保持着各自的特点。

一是遵循政治原则、效率原则和受益范围的原则，合理划分政府间事权范围及相应的财政支出责任，从而形成相应的财政支出结构。

二是根据效率原则和事权匹配原则，保证各级政府有稳定的财力来源。由于税收是政府收入的最主要来源，因而税权在各级政府间如何最优划分是财权划分的关键。

第三，转移支付制度普遍规范。分级财政体制的共同特点是：财权财力相对集中于中央，事权则相对分散于地方，同时配合于科学、合理、透明规范的转移支付制度。从发达国家的财政实践看，一方面，转移支付数额呈现急剧膨胀趋势；另一方面，转移支付的均等化协调作用日益突出。

三、我国财政支出结构存在的问题及原因

（一）我国财政支出结构存在的问题

自从我国确立市场经济体制以来，财政支出结构已作了相应的调整，但与市场经济国家的财政支出结构相比，仍然存在很大差距。财政支出结构不合理，财政资金供应范围存在“越位”和“缺位”等问题。

我国目前的财政支出结构是在计划经济财政支出结构基础上]变而来的，基本上还反映着计划经济财政支出结构的特征，它与市场经济体系下的各项公共需要之间，存在着诸多方面的不协调，财政支出结构不合理。

1. 经济建设支出比重逐年下降，但相比世界其他国家比重仍偏高

我国财政支出中经济建设支出比重从改革开放初的58.2%下降到2006年的26.6%，其比重下降幅度很大。在经济起飞阶段，经济建设比重较高是合理的，但随着市场经济体制的日益完善，我国跨入中等收入阶段，转变发展方式的要求日益迫切，从总体上和国际比较的角度看，经济建设支出的比重需要进一步做出调整。

从IMF提供的数据看，我国2008年经济事务比重支出为30.93%，比美国、日本高出近20个百分点，比韩国高出约7个百分点，比落后国家也高出很多。我国政府参與的竞争性、经营性项目过多， 存在着对竞争性领域过度介入的问题（见图9）。

2. 医疗保健支出比重低，不利于国民体质和劳动生产率的提高

从IMF提供的各国医疗保健支出比重来看，我国医疗保健支出水平非常低，2008年医疗保健支出占财政支出的比重在3.83%，仅是美国和日本的1/5，也低于埃及4.42%和突尼斯4.54%的水平。这不利于城乡居民身体健康的保障水平，不利于国民身体素质的提高，不利于提高劳动生产率和生产的发展（见图10）。

3. 社会保障支出不足，制约了市场经济体系的完善

据IMF统计，2008年我国社会保障支出比重在18.33%，低于发达国家，像美国2009年社会保障支出比重是21.11%，澳大利亚2009年社会保障支出比重是29.53%，日本是34.92%；甚至低于埃及、突尼斯等发展中国家，埃及2009年社会保障支出比重高达37.08%，突尼斯是24.02%。社会保障水平偏低，影响了经济市场化水平（见图11）。

（二）我国财政支出结构存在问题的原因

1. 政府职能转变不到位使得适应市场经济发展要求的财政支出结构尚未形成

改革开放以来，尽管我国进行了一系列改革，打破了财政统收统支的局面，但是由于政府职能转变尚未到位，政府部门的统支思想未得到彻底转变，财政支出分配仍在相当程度上沿袭了过去与计划体制相适应的供给制分配方式，政府依然承担了一些本应由私人部门承担的支出，承担了一部分应由市场解决的经营性支出，政府财政支出中经济事务支出过高，财政支出的范围缺乏明确、科学的界定。

传统的计划经济体制是一种财政主导性的经济体制，国家通过计划和财政将社会资源控制在自己手中。在改革的过程中，社会经济制度发生了变迁，必然要求国家财政支出的结构与制度做出相应的变迁，但财政支出结构与制度在变迁的过程受路径依赖的影响，必然会保留着某些传统的印迹，某种传统的制度安排就会得到强化，因而它内含有强调传统功能的惯性特征。传统的财政支出结构未随着市场经济发展的要求做出相应的调整，没有形成适应市场经济发展要求的财政职能范围。

2. 财权和事权的划分不对称造成财政支出结构的不合理

1994年我国推行的分税制改革是市场经济国家处理政府间财政关系的通行方法，但我国分税制改革并不彻底。分税制的前提是财政必须分级管理，但我国的分税制管理财政体制没有真正实现分级管理，实际内容仍带有明显的传统体制的痕迹，财权与事权的划分上存在着严重的不对称，影响到财政支出结构的合理性和规范性。

3.财政支出管理方法不科学导致财政支出结构难以调整

我国目前财政支出管理办法是根据前几年支出实际平均数，再加上因物价上涨和事业发展增长部分，编制预算单位的支出预算。这种做法虽然简单，但不科学，存在很多问题，最大的问题是增强了财政支出的刚性。因为安排支出时采用的是基数加增长的办法，是以承认原有的支出格局为前提，各项支出往往是能增不能减，使已经变化的支出格局得不到及时调整。

4. 预算管理体制不够完善造成财政支出的约束弱化

由于经济发展水平、现行管理体制、预算法制化以及现行利益分配格局等因素的影响，我国预算管理体制改革尚存在许多问题：第一，部门预算与功能预算之间缺乏协调。我国预算改革后实行部门预算，是将各类不同性质财政资金统一编制到部门，预算从基层单位编起，财政也将预算直接批复到部门，过分强调部门作用，这在很大程度忽视了部门预算与功能预算的协调关系。第二，预算的编审时间较短。尽管2002年财政部规定编制下一年度的预算时间提前到8月底，但仍然达不到有效编制预算时间要求，特别是在当前构建公共财政框架及推行部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度条件下，没有充分的时间对预算项目进行周密的论证，将直接影响预算的实际效力。从审议时间来看，每年一次的全国人大会期，一般不太长，而会议期间的审议预算时间则更短，因此在较短的时间内全国人大难以深入地对政府预算进行细致、认真地审议修改。第三，各级财政部门编制的预算一般仅反映预算内资金的分配情况，而对于数额庞大的预算外资金不予反映，政府编制的预算从内容上看是不完整的，导致大量财政资金游离于监督外，弱化了预算监督，削弱了政府与预算得宏观调控能力。

5. 财政监督力度较为薄弱造成财政支出资金存在浪费现象

财政监督是国家经济监督的一个重要方面，有效地发挥财政监督机制可以加强财政管理和维护财经纪律。目前，我国规范的财政监督体系没有真正建立起来，尚存在以下问题：第一，财政监督方式单一并且不规范，专项性和突击性检查较多，日常监督较少；对公共收入检查较多，对公共支出监督较少，没有形成长效机制。第二，财政内部监督较为薄弱。财政内部监督不健全，缺乏有效的约束机制，为财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞。第三，财政监督与其他经济监督的关系尚未理顺。财政监督、审计监督、税务监督等各经济监督主体之间职责不清，多头检查、重复检查、交叉检查等现象造成监督成本高，监督效率低。

由于财政监督的薄弱，导致了财政支出资金使用的浪费。因为预算前政府各部门及有关单位争投资、争项目；预算确定之后，财政部门按预算向政府各部门及有关单位拨款，由各个部门及有关单位自己安排使用，在这个过程中由于缺乏强有力的控制和监督，财政资金在具体使用过程中，存在着乱支、挪用、浪费等不良现象，资金使用效益不高；一些工程项目的支出由少数人决策，缺乏透明度，容易滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象，不利于廉政建设。

四、我国财政支出结构改革的思路

基于我国政府职能转变的趋势，我国现行的财政支出结构应进行战略性调整，进一步深化改革：重新界定政府支出范围，合理划分中央与地方的财权和事权，遵循公共财政的基本功能，不断调整和优化财政支出结构，规范政府转移支付，加强财政支出管理，提高财政支出的透明度，着力建立起一个财政支出合理增长、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制，建立起符合现代市场要求的公共财政，以此确定合理的宏观税负水平。

（一）重新界定财政支出范围

未来我国应该根据政府职能转变的趋势，重新界定政府的财政支出范围，政府公共支出范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范，更加体现政府社会管理、公共服务的职能。

社会公共需要一般具有以下特征：一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务；三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必须的事务。凡属于社会公共需要的领域和事务，财政才能提供资金支持；凡不属于社会公共需要的领域和事务应逐步推向市场，由市场机制去调节。按照这一特征，政府公共支出的范围界定如下：①消耗性支出。一般是指资源置于政府直接配置、直接消耗的支出。主要包括：国防支出，对外事务支出，各级政府、人大、政协、检察院、法院支出，基础教育、基础科研、卫生保健等公益性事业支出。②转移性支出。一般是指政府不直接消耗，而是通过再分配转移出去由社会消耗的支出。主要包括价格补贴等补助。③公共工程支出。一般是指用于公益性基础设施的支出。主要包括：能源、交通、水、电、煤气、环境保护等方面的支出。

（二）合理划分中央与地方的财权和事权

由于中央政府与地方政府的职能作用各有侧重，因此调整、优化财政支出结构的客观依据和基本出发点是各级政府之间的财权的划分，财权划分又必须以政府间的事权划分为基础、为依据。财权划分的适度与否及其效果如何，关键在于这种划分是否能充分满足各级政府履行职能的现实需要，是否与其事权相对称、相一致。只有以事权和财权的统一为前提，多种形式的财政约束、财政监督才可能是可行的、有效的。

（三）不断调整和优化财政支出结构

我国财政支出结构的优化与调整应该继续围绕着政府职能转变的要求，遵循公共财政的基本功能。

第一，财政资金应改变过去只注重经济建设的模式，强化对科技、教育、卫生、社會保障等方面的公共性开支，以财政供给为主要渠道，同时按照“谁受益，谁负担”的原则，适当开辟一条新的资金来源渠道，这不仅可以推动经济发展，还可以促进社会公平，对于我国经济和社会的可持续发展具有重要意义。

第二，改革国有企业的亏损补贴制度。当前对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、环境保护、城市交通等）的价格和收费仍由国家管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其他大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。

第三，增加财政对农业的投入，着力优化农村经济结构，改善农业的基础设施和生态环境。同时合理划分中央与地方的职责，从农业建设性、事业性投资权的划分来看，凡是在本级范围内发生，且主要是本级受益的建设项目，应由本级财政承担；对于全国性、跨地区具有基础性建设的项目，则主要是中央与省级财政负担。

第四，增加环境保护支出。环境保护支出是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下财政支出结构中一项重要内容。近年来，我国环境保护工作取得了明显成效，但是我国的环境形势依然严峻，森林覆盖率仅为14%，相当于世界平均水平的l/3，全国水土流失面积3.67亿公顷，占国土面积的38.2%，水土流失使我国每年平均损失耕地100万亩以上，并加剧了河湖泥沙淤积。我国财政支出满足不了环境保护对资金的需要，我国财政应立足全局利益，统筹规划，加大对环境保护的投入，扭转生态环境恶化的局面。

第五，深化机构改革，避免重新出现“再膨胀”的现象。对行政支出应实行层层控制的体制，对目前事业费快速增长的局面进行适当控制，节约管理费用，提高管理效率，为经济发展和社会公平提供坚实的保障。财政资金将进一步回归到“公共性”轨道上来，资金投向主要用于满足公共需要，逐步削减与遏制行政管理费用的过快增长，进一步向教育、卫生、文化和社会保障等公共领域倾斜，更加关注民生和促进社会公平，不断完善公共财政支出体系。

（四）规范政府转移支付制度

政府转移支付的目标有两个：一是调剂地区间财政收入水平差异，以促进公平；二是提高地方政府提供公共产品和服务的能力，以保证效率。未来应该简化转移支付形式，改为均等化和专项两种；完善转移支付资金配置结构，提高转移支付绩效；加大一般性转移支付方式的转移力度和资金规模，改变目前税收返还的方式，将税收返还全部以一般性转移支付形式替代，将原有体制补助资金补充到一般性财政转移支付中；专项转移支付主要用于社会保障、义务教育、公共卫生、困难地区交通等方面；政策性转移支付属于专项补助的范围，支援不发达地区发展资金应纳入均等化转移支付中；建立以县级政府为主要对象的转移支付，完善省以下转移支付制度。通过规范政府间转移支付制度，尽可能使转移支付体制透明化、公式化、制度化。

（五）强化财政支出管理

在预算编制中改革基数法，逐步推行零级预算，即财政收支计划指标的确定只以社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支情况，通过零级预算一方面可提高预算编制的公开性和透明度，有利于促使财政资金分配的规范化、程序化；另一方面可以优化支出结构，对确保地方财政的预算收支平衡起重要作用。加强与财政支出相关的法制建设，严格执行《预算法》，硬化预算约束，财政预算一经同级人大批准后，即具有法律效力，应严格按照预算执行，接受同级人大的检查和监督。建立一套完整的效益评估系统，促进国家财政资金配置与使用效率的提高。

（六）提高财政支出的透明度

随着我国市场经济体制的确立，公共财政建设已是大势所趋，财政信息公开与透明是公共财政的前提条件，但目前我国财政信息公开进展缓慢。政府应进一步扫除阻碍财政信息公开的制度性障碍，明确改革的时间表和透明度的明确目标，加大财政信息公开的力度，提高包括政府的预算、所属各部门和单位预算的透明度，为公共监督创造条件。

（本文仅代表作者个人观点，不代表官方观点）

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Research on the Fiscal Expenditure Reform Based on the Transformation of Government Functions

An Shuxin

（National Development and Reform Commission，Institute of Economics，Beijing 100038，China）

Abstract： The level of macro tax burden is no fixed criteria. To judge its reasonable depends on the structure of fiscal expenditure. The main problems of China's fiscal expenditure structure are the high proportion of economic construction， the low proportion of health care spending，the short social security expenditure and so on. This paper，based on the requirements of transformation of government functions，points out that China's current structure of fiscal expenditure should be strategically adjusted，focusing on establishing the public finance to meet the modern market requirements. The specific reform ideas are redefining the scope of government spending， dividing the central and local of property rights and powers， following the basic functions of public finances，and continuously adjusting and optimizing the structure of fiscal expenditure，standardizing government transfer payment system，strengthening expenditure management，and improving the transparency of financial expenditure，and establishing the public finances in line with the requirements of the modern market，in order to determine reasonable and moderate tax burden.

Key words： transformation of government functions；structure of fiscal expenditure；reform

（責任编辑：李 萌）