我国金融消费者保护路径选择分析

摘要：金融危机后金融消费者保护问题受到了各国的关注，大多数国家都积极地推进改革以完善金融消费者保护框架。借鉴国际经验，对我国金融消费者保护路径选择问题从立法、监管、救济和服务四方面进行了一系列探讨。

关键词：金融消费者；审慎监管；保护路径

中图分类号：F2

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2013）09-0001-03

引发2007年全球金融危机的根本原因就是个人消费信用的滥用。金融危机后，西方各国对金融监管进行了一系列的改革，其中一个重点改革领域就是加强金融消费者保护。我国作为亚洲经济与金融的核心，金融市场快速发展，但与发达国家相比，金融发展还处于起步阶段，更应该吸取国外金融危机的教训和金融改革的经验，将金融消费者保护工作摆在金融工作的首要位置，以维护金融系统稳定，保护金融消费者权益。

1金融消费者保护的现实意义

金融消费者保护是金融发展的基石，是金融系统稳健运行的前提，是提高金融消费者福利的保障。全球金融危机过后，金融消费者保护成为各国学者的重点，很多学者对金融消费者保护的必要性进行了理论分析，总体来说，金融消费者保护的理论基础可以为以下三类：

1.1从需求方来看

金融业是一个专业化程度很高的行业，金融消费者由于普遍缺乏相应的金融知识且在产品性质、价格及销售等方面处于信息弱势地位，使得其在面对层出不穷的金融产品时无法准确判断产品的质量与自身风险承受能力的匹配程度，很可能做出不适当的选择，甚至接受一些可能损害其利益的产品。

此外，由于消费者的认识偏差会加剧由信息和专业知识的缺乏所带来的劣势，导致自身利益受损。如消费者有过度依赖金融精英和过分依赖权威人士意见的倾向，当面临选择时，往往会犯系统性错误，被金融机构利用等。

1.2从供给方来看

金融机构以自身利益最大化为目标，虽然从长期来看，金融机构与金融消费者的利益趋于一致，但在短期内，金融机构可能有动机利用其在专业知识和信息上的优势在交易中损害消费者的利益来增加自身收益。

另外，金融机构的金融创新也对金融消费者构成威胁。金融创新虽然有利于完善市场，扩大消费者的选择范围，降低交易成本，但并非所有的创新产品都有利于金融消费者的利益，过于复杂的衍生产品加剧了金融消费者在专业知识和信息上的劣势，增加其购买的风险。

1.3从监管方来看

监管方对于金融消费者的保护并不是万能的，监管失当是造成次贷危机的根本原因之一。危机后，学者们对美国现有的金融消费者保护监管体系进行了反思，认为虽然与其它国家相比，美国的监管制度相对完善，美国法律也不乏金融消费者保护的条款，但是金融消费者保护在实际操作层面上缺力度，执行松懈，导致监管失效。此外，复杂的监管体系使得各监管部门权责不明，许多消费者不得不放弃投诉，这也严重阻碍了金融消费者保护工作的顺利进行。

2金融消费者保护的基础

准确界定“金融消费者”是金融消费者保护的基础。国外的相关立法对“金融消费者”的界定有多种情况：

（1）对金融市场客户区分金融消费者和金融投资者，以美国为代表。美国政府严格区分了金融消费者与金融投资者。金融消费者主要是指证券期货市场以外的金融客户。而金融投资者主要是指证券市场或金融衍生品市场的金融客户。1999年美国《金融服务现代法》将金融消费者定义为“为个人、家底成员或家务目的而从金融机构得到金融产品或服务的个人、个人授权人利益从事金融活动的代理人、受托人和受信人”。危机后，2009年《消费者金融保护局法案》将消费者定义为“个人或者为了个人利益从事金融活动的代理人、受托人或代表人”。并且成立专门的金融消费者保护局保护的对象为金融消费者。

（2）对金融市场客户区分零售客户和专业客户，以欧盟为代表。2007年欧盟出台的《金融工具市场指令》将金融市场上的客户分为零售客户、专业客户和合格的交易对手。专业客户是指拥有用以做出投资决策和评估风险的经验知识和技能，并满足一定条件的客户。而零售客户是指非专业客户，它是通过对“专业客户”的界定来反面界定其范围。专业客户获得的保护较少，而零售客户获得的保护较多。因此，欧盟把金融消费者界定为金融市场零售客户，也即非专业客户。

（3）对金融市场客户区分个人客户和机构客户，以英国为代表。2011年英国《金融监管体制改革意见稿》中对将金融消费者界定为“贸易、商业、职业目的之外接受金融服务的自然人”，分为“零售”消费者和“零售”投资者。“零售”消费者是指为了自己使用或出于自身利益的考虑，直接或通过被监管的企业而购买金融产品或服务的自然人客户。“零售”投资者是指投资于金融工具的自然人客户。虽然有时监管部门也将一些企业纳入保护范围，但是所保护的企业均是为了其他自然人的利益而展开相关业务的。因此，英国的保护对象最终还是个人消费者和投资者。英国将金融消费者界定为金融市场上的自然人客户。

在我国，“金融消费者”尚不是一个法律概念。需要出台相关的法律明确金融消费者定义，以便更好地实施对金融消费者的保护。

3金融消费者保护的路径选择

有效构建金融消费者保护体制可从立法、监管、救济和服务四大方面着手：

3.1立法

（1）分类确定。在对金融消费者进行保护的过程中，首先要明确“保护谁”、“监管什么”及“监管谁”这一系列关键问题。

一是明确“金融消费者”的法律概念，确定保护对象。我国目前对“金融消费者”尚没有明确的法律定义，在“保护谁”的问题上十分模糊，需要在法律中明确“金融消费者”概念，参考国外对“金融消费者”的定义，建议将金融消费者界定为：不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地位，为金融需要购买、使用金融产品或接受金融服务的主体。金融服务主体既包括自然人又包括单位或团体。因为很多在市场上从事交易的法人也不具备相应的专业知识，也处于弱势地位，同样需要得到保护。判断是否对某一金融服务主体进行保护的根本依据应该是是否处于弱势地位，而不是服务主体的存在形式。

二是明确“金融产品或服务”的含义。对金融产品或服务进行确定可以明确消费者金融保护的范围。美国《消费者金融保护法》对什么是“金融产品或服务”作了列举式规定，但也留给金融消费者保护局空间，允许其对消费者有“重大影响”或目的在于规避法律的金融产品或服务进行认定，把这些产品列入监管范围。法律对“金融产品或服务”列举得非常详细，主要包括贷款、存款、支付三大类，并且与这三大类别相关或衍生的产品或服务也包括在内。我国《消费者权益保护法》没有对消费者的金融产品或服务进行规定，金融方面的法律法规也基本没有涉及。我国在构建金融消费者保护体系中，需要对“金融产品或服务”作出明确的规定，可以学习美国采用列举的方式对“金融产品或服务”进行定义。

三是明确“监管对象”的范围。美国《消费者金融保护法》使用“被监管对象”这一术语，包括任何消费者金融产品或服务的提供者与其关联方。但在具体适用问题上，“被监管对象”主要指三类机构：非存款类被监管对象，符合条件的大银行、储贷社和信用社，及符合对象的其他银行、储贷社和信用社。此外，该法还列举了一系列不属于“被监管对象”的机构。我国同样可以通过列举法来明确监管对象的范围，强化监管效率。

（2）立法先行。我国目前的分业立法已经很难适应金融产品和服务的快速发展，急需整合现有法律法规并尽快出台金融消费者保护专门法规。可以借鉴日本渐进式立法经验，逐步出台覆盖全面的统一法规。

针对金融消费者保护问题，日本1996年开始研究制定以功能区别、横向整合的金融法规，并逐步建立起一套有效保护金融消费者的金融管制法律体系。2001年日本出台《金融商品销售法》统一了金融消费合同、2006年出台了《金融商品交易法》统一了金融市场消费者保护规则等。在立法实践上，日本采取横向整合的方式，逐步达成制定单一金融法制的目标。首先，在2000年5月开始制定《金融商品销售法》，横向整合金融商品销售、劝诱的立法方向。其次，2006年制定了《金融商品交易法》取代原有的《证券交易法》，对股票、债券、外汇存款等风险性金融产品进行一元化管理，并对89个金融相关的法律配合进行修订。

3.2监管

（1）加强审慎监管。审慎监管包括宏观监管和微观监管。宏观监管主要是监管金融机构的系统性风险进行，微观监管主要是对监管金融机构和产品/服务。我国现行的“一行三会”的分业监管模式不能适应国际金融监管改革的趋势和混业经营的需要，需要建立一个新的监管体制来应对金融体系的系统性风险。

在宏观监管方面，可以建立一个独立的金融稳定监管委员会，负责对金融业的系统性风险进行监管。美国在危机后成立了宏观审慎机构金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融安全的系统性风险，规范市场纪律。英国设立了金融政策委员会负责识别系统性风险，向审慎监管局提出建议或发布指令，并在必要时采取行动。

在微观审慎方面，要对各微观监管机构的职责进行明确划分。美国根据金融机构资产的大小和金融产品的种类，将各机构和产品划分到不同的监管机构进行监管。欧盟成立了三家具有独立法人资格的欧洲监管局，分别对银行、证券和保险进行监管。英国2009年颁布的《改革金融市场》白皮书规定了审慎监管局监管范围，其余由金融行为局进行监管。

（2）设立专门机构。我国目前的金融消费者保护工作主要由消费者协会和金融监管机构负责。但消费者协会属于群众性社会团体，其工作人员的金融知识结构和金融技能有限。此外，《消费者权益保护法》尚未将金融消费者纳入所调解的范围，因此消费者协会对金融消费者权益的保护作用微弱。建议借鉴美国和英国的经验，成立一个独立的金融消费者保护机构，负责监管金融机构的运行、确保金融市场健康运行、向金融消费者公布金融机构信息、提高金融消费者的金融知识等。

金融危机后，美国政府在联邦储备委员会下设立相对独立的金融消费者保护局。金融消费者保护局的工作目标是确保消费者在金融交易过程中能及时得到准确、清晰的信息以做出自负其责的决策；保护消费者免受不公平、歧视性的条款侵害；保障金融机构有效运行等。危机后，英国将金融服务局拆分金融政策委员会、审慎监管局和金融行为局。其中，金融行为局专门负责对金融消费者进行保护。

3.3救济

（1）构建投诉平台。建立有效的金融消费者投诉平台和纠纷解决机制。消费者投诉不但可以维护消费者的合法权益，还可以约束金融机构的行为。构建完善的金融消费者投诉平台是对保护金融消费者的最直接表现。

一是建立多层次的投诉处理平台：一方面，由于人民银行在我国金融宏观监管中处于中心地位，且对征信管理、支付结算、人民币管理等方面维护消费者合法权益的作用，建议由人民银行牵头负责处理金融消费者投诉，在人民银行内设专门的金融消费者权益保护部门。另一方面，银行业协会等自律组织应充分发挥行业组织作用，积极协调处理金融消费领域的各类纠纷，促进公平合理金融消费环境的形成。

二是实现投诉信息透明化。监管部门应要求金融机构公布消费者投诉和处理情况，并对投诉数量超过某一标准的金融机构进行披露，以对金融机构形成压力，促使金融机构自觉规范自己的行为。英国金融服务局要求金融机构定期公布消费者投诉和处理情况。监管部门要求半年内收到投诉数量达到500起的金融机构就投诉数量、处理数量等进行两年一次的披露。

（2）明确责任后果。金融消费者享有普通消费者的所有权益。金融机构在提供产品或服务时应该要承担安全义务、信息披露义务和公平义务等。但在现实生活中，金融机构凭借其雄厚的经济实力和各类专业的人才，侵犯消费者权益的情况时有发生，如故意不对消费者进行风险提示、夸大产品收益等。针对不断出现的金融机构侵权现象，立法机构应该出台相应法律明确金融服务业的法律责任及后果，建立强制赔付机制，保障消费者权益，各国立法实践也将此作为重要内容。

日本《金融产品销售法》中明确规定：在销售存储款、保险、信托、有价证券衍生品等金融产品时，销售者必须向客户提示产品的风险。销售者违反该法规并使消费者受损时，不论是否有过失，都对客户进行赔偿。英国金融服务局在2006年10月出台的《业务原则》中规定，金融机构必须公平对待消费者，包括向消费者提供公平无误的信息、公平地处理利益冲突问题等。《改革金融市场》白皮书中要求缩短银行破产后金融服务赔偿计划对客户的赔付期，确保客户在7天内得到赔偿。

3.4服务

3.4.1加强消费者金融教育

在过去的10年里，世界各国的政策制定者逐渐将金融素质作为金融市场稳定的重要支撑。随着金融市场越来越复杂，普通家庭对金融决策承担的风险也越来越大，金融教育变得非常必要，这不仅是为了确保投资者有足够的决策水平和对消费者进行有效的保护，同样也是为了金融市场乃至经济的平稳运行。金融危机后，提高消费者金融素质和意识已经成为经合组织和其他信用经济国家制定政策目标的重要关注点。对金融市场管理和审慎监管的合理框架来说，金融素质是必要的组成部分，受过良好教育的公民通过他们自身的决策可以隐性地帮助监管金融市场，而且是审慎监管的有益补充。

我国应该加强金融消费者教育。一要成立相关机构负责金融消费者的教育。美国在金融消费者保护局内成立了专门的“金融消费者教育办公室”，负责对金融消费者进行教育。英国金融服务局成立“消费者金融教育局”，负责开展金融消费者教育工作。二要加大财政支持金融教育的力度。我国目前还没有金融教育专项资金，严重阻碍了金融教育的进行和发展。英国2007年财政金融教育预算就达到1150万英镑，危机英国加大教育投入。金融服务局每年的金融教育的支出增加到2000万英镑。

3.4.2规范金融服务市场

目前，我国的金融消费产品的发行途径一般有两种：发行人直接发行和经代理人（通常是银行）发行。由于金融产品的复杂性和信息不对称性，缺乏金融专业知识的客户很难对产品的风险收益形式、费用及利润结构等作出全面、正确的判断，处于十分不利的地位，使得金融消费产品过度集中了设计方、发行方的利益。

因此，在维护金融消费者权益时要坚持服务与监管并重，扶持并规范金融投资咨询服务市场，确立金融投资顾问审慎规则，促使相关机构和从业人员充分考虑和认真维护金融消费者的利益，为金融消费者实现理性消费创造条件。2007年欧盟出台的《金融工具市场指令》要求金融机构向消费者提供合适的金融产品和服务。英国也要求金融机构在提供产品和服务前要对充分了解消费的情况，以确保其提供合适且合理的金融产品和服务。

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