高速城市化进程中公共停车场问题探析

陈菲菲 薛圣凡 吴晨蕊

摘 要：随着城市化进程的加快、人民生活水平的提高，机动车保有量迅猛增长。与此同时，公共停车场的规划、建设和管理却相对滞后，这些问题成为制约城市化进程的瓶颈。本文致力于分析高速城市化进程中公共停车场存在的问题，探究公共停车场问题形成的原因，并提出了治理城市化进程中公共停车场问题的路径选择。

关键词：城市化；停车产业化；多头管理；路径选择

中图分类号：F290 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.09.74 文章编号：1672-3309（2013）09-172-03

在城市化发展的腾飞阶段，停车泊位严重不足、规划与建设不合理、管理与使用不科学等问题已成为阻碍城市和谐健康发展的一大病症。因此，探寻城市化过程中公共停车场存在的问题，理清存在这些弊病的原因，治理好城市发展中公共停车场存在的问题，将对城市的长远、稳定发展提供长效助力。

一、高速城市化与公共停车场问题

通过实地调查，并参照国内城市公共停车场的相关研究，可以发现，在高速城市化过程中主要存在以下问题。

（一）公共停车场的建设数量严重不足。1.机动车增速迅猛，停车泊位严重不足。高速城市化过程中，人们的生活水平逐步提高，机动车保有量也随之快速增多，但是公共停车场的建设并没有跟上步伐。国内外经验表明，城市停车泊位总数和城市公共停车泊位总数应分别达到汽车保有量的1.2-1.5倍和15%-20%[1]。而据《中国城市发展报告（2011）》 ，按照“一车一基本车位，15辆车一公共停车位”的国际惯例，我国城市停车位缺口普遍达到50%以上[2]，供需矛盾日益严重。这一问题主要表现为公共停车场数量少、规模小以及供应不足下的不合理占用。

2.公共停车场停车模式单一，利用率低。城市化高速发展，往往需要公共基础设施数量的增加和种类的不断丰富，以满足其发展过程中所需的硬件支撑。而停车场停车模式单一，路面停车压力大是现阶段城市发展中一个普遍的现象。建设地下停车场作为分担地上停车压力的一种有效途径，技术上相对容易实现，应作为补充并最终替代地上停车的主要方法。但是在城市规划中，对这一方面考虑有所欠缺，地下停车场为数不多，地下空间资源没有得到充分开发。同时，通过调查发现，地下停车场的利用率普遍偏低。

（二）公共停车场的规划布局不合理。城市的合理规划与布局是一个城市建设的前提，也关乎着城市发展的实力与前景。但是，在城市化过程中，公共停车场规划布局不合理的现象却十分突出。其中包括配建停车场规划的不合理。根据调查和相关研究数据，配建停车场在停车设施中一般占总停车位的80%-85%，在城市静态交通和调节停车供需矛盾中占据着极其重要的地位，但是由于我国城市用地布局不均衡和停车设施规划相对滞后，使得配建停车场无法实现空间上的合理分布，现有停车场已无法满足基本停车需求。由于没有遵循公共停车场的超前性规划以及留有余地的城市规划原则， 城市已建成区域无法再建设配建停车场。此外，路外停车场的规划也不合理。一般来说，对于配建停车设施规模较小及投资效益差的小规模公共建筑物，应该建立路外停车场，但我国城市规划部门普遍缺乏统一规划，没有建立相应规模的路外停车场。路外停车场的缺乏，是造成沿路违规停车以及路外停车秩序混乱的原因之一。

（三）公共停车场管理不科学。静态交通中存在停车场供需紧张、管理制度和手段落后陈旧、停车秩序混乱以及停车场利用率低等问题，总体来说，归结于停车场管理不科学。

1.停车场管理缺乏法律规范。在停车场的管理方面，我国尚没有明确的法律条文，缺乏统一的参考标准，而是单纯凭借行政手段，制定本地区的管理办法和规定。从长远看，这种手段根本无法解决停车场管理方面出现的各种问题。加之停车场管理部门缺乏统一规定，因而存在多头管理，责任划分不明晰，管理秩序混乱、效率低下等问题。

2.公共停车场管理的信息化程度不高。国内城市现有公共停车场大多管理方式陈旧，管理制度落后，普遍缺乏先进的停车管理系统以及对公共停车设施进行整体宏观管理的技术。国外立体停车、停车换乘系统、智能停车系统、信息诱导停车等高科技停车技术并没有在国内城市中得到较好的借鉴和应用，单纯的人工管理以及单一停车方式已经远远落后。

以上这些问题伴随着城市化的发展而产生，同时又成为制约城市化良好、快速发展的一大瓶颈。

二、公共停车场问题形成的原因

高速城市化过程中，公共停车场在规划、建设和管理等方面出现各种问题，不仅是高速城市化的“副产品”，更是多种因素综合作用的结果。既与宏观层面上的社会背景及现行制度相关，同时也是公共停车场微观经济运作过程中投融资模式不完善的表现。

（一）从社会背景方面看，城市的快速发展，是停车场问题的重要背景因素。推进城镇化建设已经成为当前我国发展的一项重要政策理念，随着城市化快速发展，机动车保有量迅猛增长，但是公共停车场的规划、建设与管理却比较滞后，因此无法满足快速增长的停车需求。同时，由于经济实力还不够强大，停车配套设施尚不能得到满足，停车技术不完善。加之城市建设工程繁杂，很多方面无法全面顾及，往往导致公共停车场的管理等各方面不到位。这些方面也反映了一个问题：快速城市化过程中，过于强调城市发展的速度，可能对城市的发展缺乏全面细致的合理规划与布局，缺乏长远的战略眼光，因此，往往会忽视对停车场的规划建设与管理，导致整体的城市发展质量受到影响。

（二）从制度方面看，公共停车场问题的形成缘于制度的僵化和法律规范的缺位。一方面，公共停车场使用与管理制度陈旧。现阶段，公共停车场的建设、管理和维护仍然以政府为主导。政府本身存在着资金匮乏的缺陷，又由于资源本身具有稀缺性和有限性，而公用事业部门的国有垄断模式，在垄断的市场结构条件下，公用事业部门势必会形成垄断带来的低效率和对策性激励扭曲，相比较而言，市场化的效率优势更有利于实现经济的持续发展[3]，因此建立在竞争机制下的市场化制度安排是更加有效的。另一方面，缺乏统一的管理法规，责任主体不明确，也是导致公共停车场诸多问题的重要原因。

（三）从投融资模式看，投融资渠道单一。由于公共停车场建设方面的相关鼓励政策尚不完善，社会、企业和个人投资缺乏动力，因此难以广泛吸引民间资本；公共停车场的建设与管理以公共部门为主体，没有实行市场化的私人运作方式，因此公共停车场建设进度缓慢。加之公共停车场的公共性，使之在建设、运营、管理和维护等方面需要大量的资金和人力支持，财政投资成本高，但单一的政府主体在公共停车场建设与管理方面的投资支持力度有限。

三、治理城市化进程中公共停车场问题的路径选择

车辆停放是城市交通不可分割的组成部分，正确治理快速城市化中公共停车场存在的问题，关乎城市发展质量。以下内容提供了一些城市化进程中公共停车场问题的治理路径。

（一）建立健全停车场统一的管理法规和专门的管理机构。现阶段，统一的全国性法律法规尚未出台，无法可依的现状亟需解决。针对公共停车场的多头管理造成的责任主体不明确、管理效率低下等问题，建议政府部门按照合理分工和相对集中的原则，研究建立规划、建设、管理一体化的管理体制，理顺众多职能部门之间的工作关系、管理关系，进一步明确责任分工、工作程序和牵头部门，切实形成有效、协调、统一的停车管理机制，从而提高整体管理效能[4]。另外，相关机构应努力提高公共停车场管理人员的职业素养，提高管理质量，加强公共停车场管理的规范性。

（二）实现公私合作，促进投资主体多元化，推进城市公共停车产业化。鉴于城市高速发展过程中对公共停车场需求的迅猛增长，需要促进公共停车场实现公私合作，拓宽融资渠道，加快城市公共停车产业化的步伐。

1.采取政府投资为主导的模式，通过行政手段有效提高停车场的管理效率。在城市化高速发展初期，城市处在过渡阶段，市场机制不健全，公私合作以及公用事业产业化的环境不成熟，在此阶段，可由政府设立专项基金，为公共停车场的合理发展提供物质保障。当全面进入产业化发展阶段以后，再实现由以政府作为投资主体逐步向以政府和企业共同作为投资主体过渡。

2.提倡公私合作模式（public-private partnership，PPP）。在城市化高速发展经历一定时期以后，市场机制比较健全，实行公私合作和产业化的条件基本具备，可倡导实行公私合作模式来促进公共停车场的发展。公私合作具体包括合同承包（如运营维护协议[operation and maintenance]和管理协议）、租赁、特许经营（如BOO、BOT）等十余种形式[5]。对于公私合作模式，国际上已有比较成功的应用。比如当今盛行的BOT（build-operation-transfer）模式，即由政府或所属机构对停车场的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础，由本国公司或者外国公司作为公共停车场的投资者和经营者，安排融资，承担风险，开发建设项目，并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后，根据协议将该停车场转让给相应的政府机构。

3.制定合理的财税优惠等鼓励政策，吸引民间资本的投入[6]，实现投融资模式多元化。如为公共停车场建设提供微利贷款，减免公共停车场税收，进行财政补贴，土地的划拨或出让时给与优惠等。另外可由政府设置专项奖励资金，对停车场管理效果显著的机构给与奖励；鼓励提高公私停车场的开放程度，提倡公私兼用。

（三）合理规划布局公共停车场。城市规划中要合理预测城市机动车保有量的增长速度，严格分配城市用地，保证公共停车场停车泊位能够满足动态发展的停车需求。

第一，要合理配置公共停车场的数量与规模。在城市化过程中，大型商场、酒店、医院等基础设施不断增加，相应的配建停车场也应该随之配套建设。停车设施总量可以用机动车与停车泊位的比例关系粗略控制。有关统计结果表明，每增加一辆注册汽车，将增加1.2-1.5个停车泊位需求；公共停车设施总量可以用城市公共停车设施用地来粗略控制，《城市道路交通规划设计规范》规定，公共停车场用地总面积可按规划城市人口每人0.8-1.0m2计算，其中机动车停车场的用地宜为80%-90%。

第二，停车设施的布局要综合考虑需求大小、停车者停车后步行距离、停车场建设费用、汽车可达性、出入口连接道路的交通情况等因素[7]。

（四）提高公共停车场的科技化水平。目前，我国城市公共停车场的管理尚处于初级阶段，应该充分借鉴国内外先进的停车管理经验，提高公共停车场的科技化水平。首先，要普及地下停车方式，提高地下停车利用率。在此基础上，要充分发挥机械式立体停车库在解决城市停车问题中的优势，特别在中心城区等用地极度紧张的区域。为进一步推广机械式立体停车库的应用建设，政府应在政策法规上提供全面扶持，通过给予低息贷款、税费减免和政府补贴等政策，鼓励住宅小区、大型建筑物等配建停车场积极采用机械式立体停车库形式。这样可以大大增加配建停车泊位的规模，不仅满足配建停车需求，而且可超额增设相当的停车泊位[8]。随着经济发展和科技进步，在更高水平上，要加强停车信息化建设。应改变传统落后的停车管理手段，充分引进国内外的先进技术，如信息诱导系统、停车换乘系统、智能停车系统等，逐步建成综合管理信息平台，促进停车场类型多样化，提高停车场利用率和停车泊位周转率。

公共停车场问题是快速城市化过程中的常见现象，不仅引发城市交通问题，而且也是制约城市良性发展的一大瓶颈。因此，寻找治理城市化进程中公共停车场问题的合理路径，切实解决公共停车场存在的诸多问题，将为城市发展提供有效保障和长久动力。

参考文献：

[1] 程毅.谈现代城市化建设中的公共停车场发展战略[J].科技论坛，2011，（30） .

[2] 编委会.中国城市发展报告（2011）[M].北京：中国城市出版社，2012.

[3][5] 余晖.公私合作制的中国试验：中国城市公用事业绿皮书NO.1[M].上海：上海人民出版社，2005：3，2-3.

[4] 刘志刚.关于嘉定区停车场（库）现状的调查报告.[J].经营管理者，2011，（20）.

[6] 梁燕君.加强大中城市公共停车场建设管理的政策建议[J].价格与市场，2008，（03） .

[7] 郭学琴.城市公共停车场规划研究[D].北京：北京交通大学，2006.

[8] 王琢玉、谢志明、缪江华.广州市城市公共停车场发展政策研究[J].城市交通，2008，（05）.