凤冈县农村基层民主治理改革经验与启示

袁小英

党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论、路线、方针、政策，落实党的任务的战斗堡垒。改革开放以来，我国经济发展取得了长足进步，同时民生领域也面临着许多新的挑战，尤其是农村民生问题，更是基层党委和政府绕不开、躲不过的大问题。如何采取有效形式，在经济不断发展的同时充分保障和改善农村民生，使广大农民共享改革发展的成果，是新时期亟待研究和探索的重要课题。

一、改善民生必须大力发展基层民主

党的十八大报告指出：要强化农村、城市社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。基层民主方式的引入对农村民生需求的改善，具有重要的现实意义。一方面，经济条件的改善伴随着民主意识的增强，农民对保障和改善民生具有了更高的表达意愿；另一方面，对基层政府而言，通过民主的方式作为民生需求的工作机制，既保障了政府民生项目投入方向的正确性，使其更符合民生的实际需要，更好地解决需求的多样化、差异化问题，同时也能使政府的民生工作更易赢得农民的理解和支持，民生项目更容易推进和开展。在这种民生需求的推动下，基层民主建设被注入更多实质性内容，更具活力和动力，因而也能得到更加深入的发展。凤冈县的基层民主治理改革创新工作的“党群直议制”就是在这种背景下展开的。

改革开放以来，凤冈县县域经济取得较大发展，为保障和改善民生提供了良好条件。2011年，凤冈县实现地区生产总值268859万元，地方财政收入18536万元，城镇居民人均可支配收入达12650元，农民人均纯收入达4447元。经济的发展，为保障和改善民生提供了支撑。进入新世纪后，县财政每年投入民生领域的资金都有较快增长，特别是2012年，县财政投入农村民生领域的财政支出都达到5亿多元，此外政府引导的投放民生领域的社会资金也在逐渐增加。这些都使如何发挥自身优势，使投放民生的资金更好地满足民众的民生需求，成为凤冈县优先考虑的问题。而广泛听取民众的声音，充分发挥民主机制，无疑是一种正确的选择。

随着工业化、市场化和信息化的推进，社会阶层群体不断分化，不同利益诉求充分展现，民生需求的多样化、差异化特征日益明显。凤冈县下辖9镇5乡的经济社会发展水平有一定差距，不同乡镇之间、不同群体之间民生需求的差异性也比较明显。引入民主机制，不仅可以更有效地掌握民生需求，而且可以赢得农民群众的理解支持，使好事办好、实事办实。凤冈县党委政府在长期的基层工作实践中，以“一事一议”、党建项目“一对一”等方法加强基层组织建设、改进政府管理流程和治理效果，注重培养和引导群众的民主意识和民主习惯，积累了丰富的民主管理经验，使基层民主参与得以在制度化平台和框架下有序和有效开展。这种前期形成的工作环境，使得政府管理和民生需求改善之间的民主化互动具备了良好的基础，也使得“党群直议制”这种基层民主建设方式和民生改善共促发展成为可能。

二、以“党群直议”为载体促进民生改善

第一，搭建党群直议平台，夯实民主决策基础。这个平台由两部分组成。一是在建制村中建立村级党总支委员会，按照便于党员参加活动好组织管理的原则，在自然村寨或村民小组、相对集中连片的区域党支部或党小组，扩大党组织的覆盖面，全县共设置村党总支86个，组级党支部536个，党小组1916个，畅通了党员管理、教育和诉求渠道，形成“党员一党小组一组级党支部一村党总支一村党员代表大会”的党内议事体系。二是组建议事会，通过“海选”，全县共选举村委会主任86名，副主任172名，村民代表5854名，村民主监事会成员1069名，议事成员12153名，组建组议事会2312个，形成“村民一组议事会一村民委员会一村民代表大会”的村民议事体系。在这个体系中，组级党支部会议和组议事会会议是党群直议的主体，主要负责对涉及本组群众关心的热点、难点问题或涉及大家的重大事项收集和梳理，讨论提出意见建议，及时提交村“两会”审议、决议，通过后，及时组织党员群众予以实施。这样，便形成了以“党内议事体系和村民议事体系”为主干，以党支部和议事会为主体，以解决具体农村民生问题为目的，以党内民主带动人民民主的农村基层治理结构，村民的民生诉求和意愿以及对于具体民生项目的不同意见和建议有了表达和沟通的渠道，广大农民群众有序参与民生项目的决策、管理、监督和评议有了制度化的平台。

第二，强化制度机制建设，确保民主参与的有效性。为了确保民主参与的有效性，使群众能更广泛、深入地参与到民生项目的决策、管理和监督中来，凤冈县出台了一系列行之有效的工作制度，包括“双向四议”制度、“三公开”和“五议五促进”等等。“双向四议”指的是自下而上开展四议和自上而下开展四议。一是自下而上开展四议，即两员（党员、议事会成员）提议一两组（党小组、议事组）评议两委（村民委员会、村总支委员会）审议一两会（党员代表大会、村民代表大会）决议，切实把农村党员和群众的合法合理诉求上升为基层党组织的主张。二是自上而下开展四议，即村党总支提议一村“两委”商议一村党员大会审议一村民代表大会决议，保障上级党组织安排部署的工作能及时有效落实到基层，切实把基层党组织的要求转化为党员和群众的意愿。“三公开”指的是对民主议事过程、决议结果、执行效果及时向党员群众公开，切实保障党员群众的知情权、参与权和监督权，从而有效解决了以往议事中存在的“议而不决、决而不行、行而无果”的顽疾。“五议五促进”就是明确党群直议的核心内容，对事关团结和谐、民生保障、公益事业、诚信建设、产业结构调整等方面的事项进行商议，达到夯实发展基层、凝聚发展力量、优化发展环境、突破发展瓶颈、加快发展速度的目的。

第三，推行“双建双联”，为基层民主注入持久动力。一是建立党群活动日，组“两会”规定每月所在集镇最后一个赶集天为党群活动日，集中总结涉及本组上月议事的落实情况，收集梳理“两员”提议和社情民意，并经认真商议和讨论形成意见建议后提交村“两委”，保障议事连续性。二是名誉顾问议事制度，聘请当地在外知名人士为本组议事会名誉顾问，充分利用其资源优势协助解决一些热点、难点问题及重大民生事务，保障议事广泛性和可持续性。三是制定组级联席会议制度，组级党支部和议事会对涉及本组的重大事项，联合开展议事活动，集思广益，共同商议，保障议事科学性。四是制定党员包片和议事会成员联户议事制度，让党员和议事会成员加强与群众的沟通交流，使党员和群众的意愿得到充分表达，保障议事实效性，为基层民主注入持久动力。

三、凤冈县“党群直议制”的经验与启示

经验之一：“党群直议”是实现民主和民生需求互动发展的有效途径。

近年来，凤冈县的经济发展在遵义市的排名是靠前的，呈现出强劲的发展势头，以2012年上半年为例，完成生产总值141622万元，在遵义市14个县、市、区中排名第三。其自身所处的经济条件和社会发展阶段，为推进民生发展和促进基层民主建设，提供了较好的条件。目前，在全国许多地区，正不同程度地面临着经济快速发展和民生需求日益高涨的问题。如何使财政资源更有效地配置到社会民生建设中去，是一个无法回避的问题。一些地方政府仍然承袭着传统模式，或者忽视民生需求，或者以政府为主体包揽民生建设的方方面面，对经济社会发展所带来的民生领域的实际需求及其多样化、差异化特征视而不见。这一方面使有限的财政资源得不到合理利用，另一方面导致公众的民生需求得不到有效满足，出现“政府花钱办事、群众误解不满”的现象。

凤冈县民主方式保障和改善民生的经验，向我们展示了政府推进民生发展的另一条路径。如何将社会公众的民主意识和民生需求纳入到正常的利益表达轨道，如何使政府管理与社会民生需求和民主诉求有效对接，是当前经济社会发展面临的重要现实问题。“党群直议制”展示了政府管理方式如何由“单向推动”转为“双向互动”，展示了通过基层民主的方式保障和改善公众民生需求的具体机制，从而在实践中探索出一条农村基层民主建设和民生改善共促发展的新思路，具有重要探索意义和推广价值。

经验之二：制度化是创新基层民主建设的根本保障。

任何一项工作若要持久化地发挥作用，必须通过制度化的途径来实现。凤冈县基层民主建设中“党群直议制”的实践探索，不是短期的应景之作，而是经历了较长时间的发展和完善，历届领导人都在前任的基础上，对基层民主建设有所深化、有所提升、有所贡献，最终使“党群直议制”得以在制度化平台和框架下持久、有序和有效地开展。

“党群直议制”的探索，依托于一系列行之有效、具有约束力的制度框架，保障了村民参与民生项目决策、管理和监督的广泛性、有效性和持续性。其中组级党支部和组议事会成了新时期农村基层党员群众反映民生需求、诉说心中意愿的平台；“五议五促进”规范了党员群众议事的核心内容：“双向四议三公开”规范了议事的运行程序，使党员群众在发挥各自的作用时有方向、不迷惑、不迷茫。为进一步巩固党建成果，全面建设新农村，构建和谐稳定社会，夯实党在新时期农村工作中的执政根基开辟出一条成功之路。

经验之三：目的性和有效性是基层民主建设的生命力所在。

在当前大力发展县域经济的背景之下，基层民主建设的目标和形式该怎样与经济建设、民生改善有机地结合在一起？怎样切实破解党建与经济“两张皮”现象？凤冈县通过“党群直议制“促进民主民生共同发展的经验具有重要的理论意义，它很好地回答了中国民主的进展和生命力所在。

“党群直议”结合农民大教育，农村党员群众对惠民政策的了解更加深入，对民生事业话语权逐渐增加，成为保障农村民生事业的有效载体。一是进一步完善社会保障。已经启动半年的新农保试点工作，通过党群直议的方式，党员群众参保积极性有了大幅提高。目前平均参保缴费率达到96%以上。二是进一步改革卫生服务，全县投入100余万资金对86个村卫生院进行新建、合并、改建、扩建，现已到达标准化要求，为农村卫生服务水平的提高提供了硬件支撑。三是进一步加强文化建设，在党员群众的共同商议下，先后通过县乡扶持、村组自筹的方式，累计投入资金150余万元，用于完善基础文化设施，夯实农村文化阵地等等。凤冈县的经验就是亮点纷呈的中国基层民主建设中富有特色的一种实践探索，它的进展和成效从一个侧面给予政治体制改革滞后论以有力的回击。

基层民主建设的实践证明，中国的民主不是空谈的民主，不是从理念设计出发的民主，而是有丰富载体和实际内涵的民主。它的主要目的体现为“为民”，而不仅仅表现为西方的“选民”。凤冈县以民主方式促进民生发展的经验再次证明，以充分实现人民利益为诉求的制度化“为民”理念，是中国民主的生命力所在。凤冈县基层民主建设和民生改善共促发展的实践经验，就是对这一民主理念的有效诠释。