社会管理创新视角下贵州基层民主自治建设研究

杜双燕

十八大报告中提出，“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。胡锦涛指出，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。社会变革的加剧与工业强省和城镇化带动战略的实施，使贵州省面临更多新情况和新问题。结合社会管理创新要求，加强基层民主自治建设势在必行。

一、贵州省基层民主自治建设进展

贵州省自1992年7月开始在农村开展村民自治示范活动，进一步完善了农村“4个民主”，逐步实现村民自我管理、自我教育、自我服务。同时在全省全面推行了村务公开，民主管理，促进了农村经济发展和社会和谐。

1 民主选举进一步加强，“直选”“海选”逐步推行

“海选”即不提候选人，由选民一次性投票直接选举村居委会成员的选举方式。贵州省从第四届村居委会换届选举时即在玉屏侗族自治县进行了“海选”试点，2007年第七届换届选举中，实行“海选”的村达22.4%，实行“海选”的居委会占10.1%。2010年10月启动的第八届村（居）委员会换届选举中全省实行“海选”的村有4336个，比上届增加472个，实行“直选”的居委会有531个，比上届增加360个。同时“两推一选”“公推直选”与“海选”等方式多样化结合，对推进基层民主选举具有强大作用。特别是第八届换届选举中，“海选”面扩大了，“直选”率增强了，加大了村支书“一肩挑”和交叉任职的力度。选举方式的多样化结合提高了选人用人的透明度、公信度，激发了广大群众的参政积极性，选出的大批“双高双强”型能人村干部，成为建设贵州省社会主义新农村的中坚力量。

2 村务公开不断发展创新

一是健全相关制度，公开有章可循。全省在村务公开方面已初步形成纵向到底、横向到边，上下联动的工作机制，民主管理不断健康发展。各地结合实际普遍建立了《村民会议制度》《村委会工作制度》《村务公开制度》《村民自治章程》和《村规民约》等制度，对涉及农民群众切身利益的问题都明确规定公开，切实保障了群众的知情权：另外还制定了《村务公开监督考核办法》《考评细则》等制度，通过村党支部、村民代表、群众对村务公开进行监督，确保了村务公开的质量。二是不断丰富公开内容，创新公开形式。各地对公开内容和形式做了具体规范的同时，许多地方还对公开内容进行了“延伸”：由村务公开向党务公开、财务公开延伸：由过去单一的上墙方式向村广播、贴告示、“明白纸”“意见箱”等多种形式延伸；由公开办事结果向公开办事程序延伸；由定期公开向随时公开延伸：由村务公开向组务公开延伸，由一点公开向多点公开延伸。遵义市在全市推行村务“点题公开”，即群众点什么，村里就公开什么，是扩大基层民主、实施基层民主监督的有效形式。

3 村民自治深入发展。民主管理水平极大提升

自1998年全省开展村民自治示范活动以来，各地积极开展了村民自治模范单位的创建。通过示范活动，各地不断总结经验，有力地推动村民自治工作向纵深发展。一是以“改善民生”为抓手，推进村（居）民自治。全省上下始终把改善民生作为最大公务。遵义市在农村深入开展“四在农家”创建活动，共有700多万人受益：在城镇开展“四民社区”（安民、便民、乐民、康民）创建，探索政府购买服务和自费服务相结合的居家养老服务试点等工作，社区建设取得了明显成效。黔东南州“一户一技能”活动，使具有劳动能力的贫困家庭都能找到增收致富门路。全州以农村家庭为单位的创建率达80%以上，80%以上的农民掌握了1门以上适用技术，连续2年农民人均纯收入增长10%以上。二是不断探索创新村民自治形式。黔东南在全州204个乡（镇）375个村民小组中开展村民组管理委员会等村民自治管理模式试点，按程序召开村民大会选举产生“组管委”成员，实现了基层党组织核心领导权、村民民主自治权和经济组织经营自主权的有机结合。从江县针对农村自然寨、村民小组居住分散的特点，积极探索建立了农村“寨管委”，使村民小组职能从“村官治理”向“村民治理”转变。铜仁地区“三会”制使村级民主管理工作形成了规范、科学、有效的运行机制。纳雍县的“阳光自治”，通过村事民议、村务民管、村规民守，每一件村级事务都必须在村民代表大会上民主听证和评议的“阳光作业”，让广大群众能够充分表达自己的意愿和诉求，保证实现真正的“村民自治”。2009年福泉市在全市74个村（居）全面推行“5+3”民主管理机制，用制度保障了党员群众的决策权和监督权。

4 基层党组织建设得到长足发展

全省充分发挥各级党委领导的核心作用，切实加强基层党组织建设，整合多种力量，使群众工作重心下移，形成各方参与社会管理的合力。一是基层党组织服务意识和能力极大提高。遵义市自2009年初在全市启动创建“服务型党组织”以来，基层党组织积极响应，广大群众真心拥护，取得良好效果，进一步提升了基层党建水平，密切了党同群众的血肉联系，开辟了基层党建的新天地。总结了著名的“一二三四五”工作法，构建起市、县（区、市）、乡镇（街道）党务政务服务中心，村（社区）党员群众综合服务站、村民组党员便民服务点五级服务网络，探索出了一条加强组织建设的新路子。二是充分发挥基层党组织在城乡社区建设中的作用。截至2010年11月，全省1449个乡镇、94个街道，18091个行政村、1640个社区全部建立便民利民党务政务综合服务中心（站、点），实现了“全覆盖”，累计受理人民群众各类事项287.8万件，解决了实际问题158.1万件，调处矛盾纠纷12.9万起，为基层社会管理做出了积极贡献。三是不断探寻村支两委的关系协调办法。全省开展了村党支部、村委会主任“一肩挑”和“两委”交叉任职试点，鼓励主职交叉、“两委”成员交叉、村组干部交叉、联组交叉等形式。既整合了人力资源，优化了干部结构，又能使“村支两委”凝聚力量，减少矛盾，同时还降低了运转成本，提高了工作效率。

二、贵州省基层民主自治建设存在的问题

尽管贵州省的基层民主自治建设取得了巨大成就，但是由于受“欠发达、欠开发”基本省情的制约以及区域差异的影响，在不同区域不同领域仍存在着诸多矛盾和问题。

1 “海选”的体制机制有待探索和加强

“海选”有其突出优势，但是由于竞选人数多、程序复杂，耗时耗力耗经费，对于基层相关部门来说压力巨大。由于村委会委员职务无工资报酬，导致在换届选举竞选人报名时委员职务报名人员积极性不高。部分选民的参政议政能力不强，在投票选举时，部分村参选率不是很高。部分外出务工选民不能亲自到场投票，但也不办理委托投票，加上个别选举工作人员把关不严，出现一人代全家投票的现象。部分村选民的片区意识和家庭意识较强，选举委员会又不善于引导，造成部分村缺额或第一次选举失败。

2 村务公开效果差距较大

由于干部思想水平和认识不同，经济发展基础的差异，村务公开也呈现不平衡的发展状态。少数地方工作滞后，管理水平不高，部分干部及村民的民主意识淡薄。个别乡镇不够重视，对基层站所和各村的公开检查督促不够，未能按制度规定定期进行督促检查；有的开展工作只是为了应付上级检查，没有真正把群众关心的事项明明白白地向群众公开，也存在不按时公开的现象。由于办公经费困难，特别是没有积累的村（居）显得尤其突出，一年两次的村民代表大会基本不能按期召开或未能召开；个别村村务公开存在重形式轻内容的现象。轻实效，无关紧要的公开内容较细，事关村（居）民切身利益的公开内容较粗：有关部门对村务公开工作的指导督促力度不够。少数地方在村务公开工作中忽略公开资料的收集整理归档，未建立规范的村务公开的档案制度，特别是“难点村”的治理工作难度很大。

3 民主自治水平受经济社会基础制约较大

全省社会发展远远滞后于经济发展，各区域民主管理的推进程度差异较大，经济社会发展水平较高的区域对于民主的呼声和要求极高，特别是对于集体资产较多、经济实力雄厚的农村。如余庆县、湄潭等地的民主管理创新诸多、管理效果良好。而在偏远农村，精力主要集中于经济发展上，没有理顺发展与民主的关系，多是应付检查式的虚伪民主，尤其是村级民主难以开展。某些经济实力雄厚的村民组可以自主决策，组建班子，占用分摊资产，组建考察等决策。在遵义市汇川区存在大量经济实力“镇不如村，村不如组”的状况，村委和村民组之间存有诸多矛盾，特别是涉及拆迁、低保等敏感经济利益问题时。对于一些民主意识较强的村组则出现由村民“自下而上”推动政府民主管理事务前进的趋势。

4 民间自治组织的建设及作用不明显

余庆县在新型农村社区建设中，经验总结显示：“四类”服务组织的功能和作用至关重要。也就是说民间自治组织是基层民主建设不可或缺的一部分。但是贵州省的社会组织发展现状并不乐观。2010年全省6500个社会组织，其活动领域覆盖社会经济各个方面，成为促进政府职能转变和提供社会公共服务的有生力量。但是从登记数量上看，目前贵州省每万人拥有社会组织的数量仅为1.6个，仅为全国平均数的一半。从结构上看，呈现出社会需求量大的社会组织数量偏少的不合理现象，公益慈善类社会组织只有67个，仅占登记总数的1%，其中基金会全省仅为14家，仅占全国总数的0.7%。加上监管、引导不力，行业协会、公益性社会组织、中介组织等的作用尚未得到充分发挥。对网络组织、非公有制经济组织、老年协会、志愿者工作等民间自发的组织的管理和引导迫在眉睫。在经济欠发达地区类似组织更是缺乏，割断了人民群众自我意愿实现的组织保障。

5 一定程度存在“制度过密化”负重

所谓村民自治“制度过密化”，是指各种外生性的制度嵌入超过了村民自治实践对制度的实际需求，形成了对内生性制度空间的挤压，从而导致制度边际效益递减，并最终对村民自治实践形成阻碍的情形。诸多村组在村民自治中，从国家层面、地方政府层面（省级、市（县）级、镇级、村级等各级都涉及了诸多制度体系，除遵照法律层面的相关规定之外地方政府各级）都要进行制度创新，最终形成堆积累加但效率不高的高密度制度集合，超过了实际的制度需求，使得基层工作承受过重，应付各种制度检查成为最普遍的工作。制度过密化已经成为影响村民自治健康发展不能承受之重。

三、社会管理创新背景下促进贵州省基层民主建设的对策建议

“十二五”时期，我国将逐步实现社会管理主体由一元向多元的转变、社会管理向度由线性向互动的转变、社会管理服务由垄断向竞争的转变、社会管理绩效评估由一维向多维的转变。贵州省的基层民主自治建设也将紧紧围绕“改善民生”、服务于社会管理来展开。

1 基层民主自治建设主体多元化发展

首先，政府应明确在民主自治建设中的责任。随着基层工作重心下移，通过“海选”“公推民选”出来的农村干部学历层次、素质都有明显提高，如何将党的方针、政策、行政事务转化为村民自己本身意愿进行自治实施才是今后的走向和重任。除对于一些涉及社会公平、民生以及基本原则性的领域，比如公共安全、公共教育、公共卫生、公共文化、公共环境和社会保障等方面，政府不能退出，其他领域则应逐步放权，充分依赖基层民主自治的力量；其次，积极培育社会参与意识和能力，积极引导和扶持自治组织的发展，为多元主体参与民主建设提供良好的法律、政策、制度环境，通过税收优惠、资金扶持、人员培训等方式，为非政府组织发展提供优良的外部环境。其三，通过深化政治体制改革，加强社会主义民主建设，开辟多种渠道，调动、吸引广大社会成员参与自治管理。其四，加强政府对多元主体的管理和监督。当部分管理职责和公共物品提供从政府转移到非政府组织的同时，政府必须肩负起相应的管理和监督职责，保证多元主体间的依法、有序、高效的良性互动。

2 基层民主自治建设向联动、互动的转变

转变原有的社会垂直线性管理观念，将“以人为本”“信任”融入基层民主建设全过程，承认各种自治组织和能人参与基层自治的能力，保护和促进自主性社会的形成，努力构建多元主体间的伙伴关系；明确互动主体的责任，构筑相应的法律规范和制度，明确界定各类主体的职能范围，建立多元主体之间持续、互动、共赢的伙伴关系：了解村情民意，真正明白村民需要什么和什么样的服务，在诸多管理领域和管理程序与环节，努力形成互动关系。不断健全、完善基层自治的体制、机制和方法，及时化解、消除利益矛盾和利益冲突，实现基层稳定与和谐。

3 建立和完善基层民主自治的“竞争”机制

一是不断完善“海选”机制。以加大“自荐海选”工作宣传力度为切入点，不断认真总结经验，扩大基层民主，完善村民自治。完善“海选”机制，创造保证“海选”顺利实施的条件，通过利益导向机制引导百姓自己操作并逐步走向规范化，完善“三个公开”制度，确保民主监督落实。二是加强村务公开民主管理的规范化、长效化建设。以规范化、制度化为目标，强化措施，规范管理，采取强有力的措施，把村务公开民主管理工作的有关政策的规定落到实处，切实维护好广大群众的民主管理权利和根本利益：切实健全考核制度。各级坚持每年对公开工作进行全面的考核，并将考核结果与干部任用、评优评先等结合起来。充分发挥职能部门作用，采取有效措施，形成各级各部门齐抓紧共管的良好态势。努力将全省村务公开民主管理推向深入。三是村民自治组织的招投标制度建设。随着社区建设的继续推进，诸多的农村事务都要通过自治组织来完成，在同类组织较多的前提下只能采取自由竞争的机制，凭实力来获取相应权利。各村民小组隶属于社区之中，要想谋求发展也必须具有强大的竞争意识，不断提高自我能力，才能谋得话语权，促进本区域的经济、社会发展。四是加强基层党组织建设，充分发挥党员作用。加强村级党组织能力和水平建设，着力建设一批团结干事、善于理事、为民谋事的农村基层党组织。

4 基层民主自治建设绩效的多维度评估

加强对基层民主自治建设绩效的多维度评估，政府以购买服务的方式聘请专业机构充当“第三方”，进行社区民生事业及队伍建设的群众满意度测评，使得公共事务的决策，潜移默化地从以往封闭、半封闭的状态，逐渐实现透明化的转变，群众的角色也由以往的决策“接受者”逐步过渡到决策“参与者”。这种“转变”无疑将有利于拓宽民众有序参与自治事务的渠道，从而形成基层民主自治的新模式。

5 培育各类民间组织和自治组织，创新社会管理

农村民间组织是村庄内部联系的纽带，是乡村民主生活的平台，也是乡村民主的有效组织形式。积极探索和创新社会管理模式，围绕群众需求，积极整合土地、人力等生产要素，大力发展各类服务组织，积极培育市场需要、社会需求、群众欢迎的各类社会组织。在农村，培育和发展一批具有本地特色、效益好、作用发挥突出、对当地经济有影响的农村专业经济协会，提高农民的组织化程度；同时切实推进农村社区管理服务制度化、常态化、规范化，引导各类组织加强自身建设、增强社会服务能力，激发农民群众参与社会管理服务的活力，大胆改革农村管理体制，创新社会管理模式，促进农村社会和谐稳定。

6 减轻“制度过密化”对基层的压力

在村民自治制度建设过程中谨守国家与社会的边界，尊重制度供求均衡的规律，减少各级政府对农村无序的制度嵌入，按照“适度制度化”的原则清理现有制度，将与村民自治“四个民主”关系不密切的形式主义制度予以清除，增强制度供给的实际效用，防止村民自治滑入“制度过密化”陷阱。