闽江流域农业面源污染治理决策分析

黎元生，胡 熠

(1.福建师范大学经济学院，福建 福州350108;2.中共福建省委党校管理学教研部，福建福州350001)

流域既是特殊的自然地理区域，又是区域经济增长的重要单元。闽江是福建人民的母亲河，其流域面积约占全省土地面积的1/2。改革开放以来，随着我省工业化、城镇化和农业现代化的快速发展，粗放型经济发展方式所带来的闽江流域水污染问题日益凸显。福建省曾组织实施了多期的闽江流域水环境综合整治工程，使流域上下游中心城市和工业点源污染得到有效治理。但污染范围广、污染源种类多、污染危害大的闽江流域农业面源污染的治理仍亟待加强。本文将“三圈”理论引入农业面源污染治理的分析视野，剖析闽江流域农业面源污染治理决策面临的制约因素以及政策导向。

一、闽江流域农业面源污染治理决策的分析框架

(一)莫尔的经典“三圈”理论

“三圈”理论是由哈佛大学马克·莫尔教授在1995年出版的《创造公共价值:政府战略管理》一书中最早提出的。该理论是关于领导者战略管理的一种分析工具，它以“价值”、“能力”和“支持”三个要素及其相互关系为框架，对公共政策的制定和执行情况进行相机分析。主要观点是:政府制定任何公共决策或实施战略计划时，必须坚持价值、能力与支持等3个因素相互统一的原则。“三圈”分别代表价值、能力与支持。其中，价值是指公共利益的最大化，它是公共决策最根本的要求。努力创造公共利益最大化，是任何公共决策的根本出发点和落脚点。让公共决策体现公共价值，是政府制定政策方案的最重要诉求。能力是指政策方案的实施与执行中的约束条件，包括达到政策目标的人力、财力、技术、设施、权利、空间、知识、信息等。无论是公共政策的制定还是执行，都离不开对该组织能力因素的考量。有公共价值，而缺乏组织能力，政策目标是无法实现的。因此，组织的资源能力是保证政策目标实现的基础条件。支持是指利益相关者对公共政策的态度与意见。在充分考虑相关者利益要求的前提下争取他们的支持，既是公共决策的难点，也是政府开展行政工作的重点。任何成功的决策和政策的制定，都是决策者基于价值、能力和支持等3个要素进行考量并追求其结构性平衡的结果。

政府制定的任何公共政策，都包含着价值、能力和支持等“三圈”的不同组合。如果公共政策缺乏公共价值，那么它只是代表少数人的利益，它的实施过程将可能给公共利益带来严重损害;如果政策方案或计划项目只有公共价值，而没有实施能力和公众支持，那只能是政府的“愿景”和梦想;如果公共政策具备价值、能力和支持等3个条件，那么政府就可以放心去做，然而这只是一个理想状态;大多数的公共决策是具有公共价值，但目前尚无能力或者尚未得到相关者支持的，这就要求政府官员提升自身的领导力，开展工作创新，“将新的尚不受欢迎的现实，呈现给个人、组织或整个社会，让他们认可，并成功地适应新的现实的过程”[1]。

(二)“三圈”理论适用于农业面源污染治理的决策分析

农业面源污染是指，在农业生产中，由于化肥、农药、农膜、饲料、兽药等化学制品使用不当，以及对农作物秸秆、畜禽尿粪、农村生活污水、生活垃圾等农业(或农村)废弃物处理不当或不及时而造成的对农村生态环境的污染。与城市生活垃圾污染、工业点源污染相比，农业面源污染具有“点多、面广、源杂、分散隐蔽、不易监测、难以量化”等特点。欧美发达国家经过上百年的努力，工业点源污染已得到有效控制，农业面源污染成为目前主要的污染物。1990年，美国面源污染占污染总量的2/3，其中农业面源污染占面源污染总量的68%－83%，氮、磷营养元素是农业面源污染的主要污染物质[2]。丹麦270条河流中94%的氮负荷、52%的磷负荷来自于农业面源污染[3]。发达国家的环境整治既有较强的政府执行能力，又有广泛的公众支持力度，它们通过制定环境法规、发展替代技术、实施补贴等政策措施以及生物工程技术手段，建立了相对完善的农业面源污染治理机制，取得明显的治理效果。以美国为例，1990－2006年农业面源污染面积就减少了65%[2]。当然，由于受到各国(地区)政治经济体制、经济发展水平、农业产业结构以及自然地理条件等诸多因素的影响，不同流域农业面源污染治理决策面临着价值、能力和支持等“三圈”的不同组合。近年来，我国长江、珠江等大江大河流域以及我省闽江、九龙江等区域性流域的农业面源污染日益突出，农业面源污染治理虽然具有明显的公共价值，但它明显受制于地方政府有限的资源能力以及粮食安全、农民增收等现阶段更重要的民生需求，农业面源污染治理面临着制度、技术、组织等多个相互矛盾的制约因素。因此，加强农业面源污染防治，既是加快农业发展方式转变的根本要求，又是区域环境管理中需要政府着力破解的重要课题。

二、闽江流域农业面源污染治理决策的“三圈”组合

(一)农业面源污染治理具有明显的公共价值

20世纪90年代以来，我省农业产业结构逐步由过去“以粮为纲”的单一结构向农林牧副渔并举的多元结构转变，具体表现为种植业比重下降和养殖业比重上升、粮食比重下降和经济作物比重上升。据《福建省统计年鉴》，1990－2010年，福建肉猪年出栏数由766.46万头上升到1963.31万头，粮食种植面积由274.59万 hm2下降到123.23万 hm2，经济作物由同期的66.54万 hm2上升到103.86万hm2。同期，单位耕地面积化肥和农药施放量以及畜禽污染物排放均大幅度增加。闽江上游的三明和南平是我省现代农业比较发达的地区，规模化、集约化的种植业和养殖业发展在提高农产品附加值和改善农民收入状况的同时，也加剧了闽江流域面源污染程度。可见，流域农业面源污染问题，实质是农业产业结构升级与环境保护之间的矛盾和冲突的集中表现。据测算，闽江流域畜禽养殖污染负荷约占全流域的60%，畜禽养殖废水的化学需氧量和氨氮排放量分别约为流域工业废水排放量的5.7倍和7.5倍;闽江下游福州市郊16种蔬菜的硝酸盐含量超标严重，已达到世界卫生组织规定上限的2.76倍[4]。农业面源污染所产生的化肥农药、重金属残留物等有害物质一旦进入水体，会直接殃及水生生物，某些有毒物质还可能通过食物链的密集作用使处于食物链高位的人或畜中毒。因此，流域农业面源污染不仅会危及流域生态安全，而且影响着特色优势农产品外贸出口的竞争力，影响着消费市场的食品安全和人民群众的健康福祉。加强农业面源污染综合防治已刻不容缓，既是我省生态省建设的重要内容，又是维护人民群众健康的大事，具有重要的公共价值。

(二)农业面源污染治理的执行能力有限

我国现行环境政策主要是针对工业点源治理而设计的，各级政府主要采用“命令－控制”性的行政手段、排污收费等约束性的经济手段和强制性的法律手段，向企业提出具体的污染物排放控制标准，或者命令其采用以减少污染物排放量为目的的生产技术标准，从而达到直接或间接限制污染物排放，改善流域生态环境的目的。但是，这种“命令－控制”性的环境治理模式，往往针对的是那些具体的、可以用指标量化的环境问题以及点源污染，对于点多面广的农村面源污染治理并不明显。当前，地方政府开展农业面源污染治理侧重于采取生物防治等工程技术手段，相对忽视农民参与治理的激励性政策体系的构建，农民参与治污的积极性不高。同时，“碎片化”的行政管理体制也严重影响农业面源污染治理的政策执行力。农业污染防治工作涉及到环保、农业、畜牧、林业、国土、水利等多个部门，各部门职能交叉重叠、存在空白，缺乏统筹协调，难以监管到位;各个部门之间谁也无权命令或指挥、协调别的机构，部门间责任权利边界模糊导致经常出现沟通不畅、协作不力、相互推诿与扯皮的现象。县、乡镇、行政村基层环保能力十分薄弱，绝大部分乡镇和行政村没有专门的环保机构和队伍，农业面源污染“无人管、无力管”的现象普遍。

(三)农业面源污染治理中的农户支持度低

农户经营行为短期化是导致农业面源污染的微观根源。农民是理性的，“全世界的农民在处理成本、报酬和风险时是进行计算的经济人。在他们小的、个人的、分配资源的领域中，他们是微调企业家，调谐做得如此微妙以致许多专家未能看出他们如何有效率”[5]。面对完全竞争的农产品市场结构，个体农户只能被动地接受市场价格。为了追求个人收益的最大化，他们只能通过增加化肥农药施放量以提高农产品数量作为直接目标，同时尽量地将生态环境治理成本外部化。加上大量的农村青壮年劳动力已转移到城市就业，老人、妇女和小孩成为闽江上游南平、三明等部分农村地区农业生产经营的主力军，许多农民文化素质和环保意识较低，没有掌握好正确的、环境友好型田间管理技术，在缺乏农业技术辅导的情况下，主要根据往年经验大量施放化肥农药，这既能获得较高的产品和经营收益，又能从繁重的劳动中解脱出来，减少劳作的艰辛。高度依赖化肥农药不仅是农民的理性选择，而且已成为他们的一种生产方式和生活习惯[6]。

三、闽江流域农业面源污染治理的决策导向

(一)提升社会对农业面源污染防治的价值认同

党的十八大报告将生态文明建设放在更加突出的战略位置，强调要“增强生态产品生产能力”，并把生态环境纳入政府基本公共服务范畴。无论是提高政府的环保执行能力，还是增强农民自觉参与环保的意愿，都需要加强环保舆论宣传，提升全社会对环境治理的价值认同。从政府的角度看，需要摒弃“重经济轻环保”、“重城市轻农村”、“先污染后治理”、“放任自然消减”等落后观念，由经济增长型政府逐步转变为公共服务型政府，由以GDP为中心的政绩观以及官员考核体系转变为注重绿色GDP、公共服务和民生改善的综合指标评价体系;充分认识农业面源污染防治在区域节能减排中的重要性，尤其是在我省工业污染和城市污染减排空间有限、减排任务艰巨的情况下，应当把农业面源污染防治作为我省化学需氧量、氨氮等污染物减排的重点领域，并纳入相关区域经济社会发展评价和地方政府减排考核的重要内容。从农民的角度看，要以文化下乡为载体，以群众喜闻乐见的方式，加强农村环保宣传，提高农民对面源污染危害的认识，改变农民粗放经营、随意排污的生产和生活方式，引导农民树立现代农业与环境保护协调发展的理念，探索资源节约型和环境友好型农业发展的新路子，逐步扩大农民对农村环境保护的知情权、参与权和监督权，让大家共同来减少污染，建设美丽家园。

(二)提升政府环境保护的综合防治能力

1.加快农业面源污染防治立法。当前，我国缺乏从源头控制农业面源污染的限定性生产技术标准，缺少针对农业面源污染综合防治的环境经济政策;原则性规定多，配套性细则规定少，可操作性不强，责任追究机制不完善。以流域为单元进行立法，加强农业面源污染防治是发达国家的普遍经验。基于福建水系的相对独立性，建议制定“福建省流域农业面源污染防治条例”，加快建立健全农业生态环境管理法律法规体系，完善农业环保执法监督监察机制，并尽快制定农业生态环境保护管理办法及防治农业面源污染实施方案。

2.完善农业面源污染防治的组织体系。增加县级环境监察执法人员的编制数，确保达到国家规定的要求。在条件允许的乡镇先试点设立环保机构，争取用3年的时间，在所有乡镇都设立环保站，从根本上扭转农村环保“缺胳膊少腿”的状况。在农村“六大员”基础上设立环保员，加强农村环保宣传、环境监督等执行力。出台鼓励性政策，引导农业投入品生产企业回收包装废弃物;建立对农业生产废弃物的户集、村收、镇运、县处理的运行体系，建立城乡统一协调管理体制，实现农业投入品废弃物集中收集处理全覆盖、一体化管理。在乡镇中心村建设农业生产废弃物压缩式中转站，配置压缩车，提高农村生产、生活垃圾集中收集处理率，并试行农村生产、生活垃圾的分类收集、分类处理办法。

3.设立农业面源污染综合防治示范区。在目前环境治理的组织资源能力有限的条件下，遴选若干个条件较好的区域，设立省、市和县不同层次的农业面源污染综合防治示范区，是一种现实可行的选择。围绕农田化肥农药减施、农村生活垃圾集中处理和规模化养殖污染物资源化利用等领域推广综合防治技术。实行奖励和补助相结合的投入方式，加大“以奖代补”、“以奖促治”政策支持力度，加强农业面源污染防治。按照谁投资、谁受益的原则，运用市场机制，吸引社会资金参与农村环境保护基础设施建设。采取多种方式，发动个体农民、专业合作组织自愿筹资筹劳，参与面源污染防治。探索建立村民环境自治机制，通过村规民约等方式起到相互监督、相互约束的作用。

(三)完善农户参与治理的激励约束机制

完善利益相关者激励相容机制是流域农业面源污染治理的关键环节。中央政府的规制缺失、地方政府的GDP偏好、个体农户的驱利性和第三部门发育的滞后性，使得流域面源污染成为个体理性选择所造成的“集体行动的困境”。流域面源污染有效治理将取决于能否通过创新性思维方式加强利益相关者互惠基础上的互动，建立相互间激励相容机制，实现多元主体信任合作机制。这就要求政府不仅仅要采取强制手段，严禁销售高毒高残留农药，将列入“双禁”的“两高”农药全面清出市场等，同时更要建立以经济激励为导向的鼓励性政策，引导农户由被动参与向主动参与转变，由政府单边治理向政府、企业和农户等多元治理主体共同治理转变，由以强制为主的政策导向向激励为主的政策导向转变，由以末端治理为主向农业生产全过程治理转变，建立起政府引导、农户自主参与的流域农业面源污染治理机制。政府环境政策的效果和农业面源污染控制目标的顺利实现，取决于农户对农业面源污染治理政策的接受意愿。以无偿技术援助、有机肥价格补贴和尾水标准等3项政策为例，农户对无偿技术援助政策的接受意愿最大，对尾水标准政策的接受意愿最低。因此，以提高化肥利用率为特征的无偿技术援助政策，既能从源头上减少化肥施用量的政策目标，又能降低农业经营成本，能有效地实现经济效益与环境效益双赢，是未来农业面源污染治理政策设计的首要选择[7]。政府提供无偿技术援助等以激励为导向的政策措施，使得农户在最大化个人利益的驱动下，愿意采取有利于环境政策目标实现的经济行为，最终使农户在达到个人目标的同时实现环境政策的目标。

[1]曹俊德.“三圏”理论的核心思想及决策方法论意义[J].国家行政学院学报，2010(7):45 －48.

[2]卞辑部.美国如何治理农业面源污染[J].北京农业，2009(1):50－50.

[3]王宗明，张柏.农业非点源污染国内外研究进展[J].中国农业通报，2007(9):468－472.

[4]邱孝煊，黄东风，蔡顺香.福州蔬菜污染及污染源调查和治理研究[J].福建农业学报，2009(1):15－21.

[5]西奥多·舒尔茨.穷人经济学[C]//王宏昌.诺贝尔经济学奖金获得者讲演集:1969－1981.北京:中国社会科学出版社，1986:428.

[6]饶静，纪晓婷.微观视角下我国农业面源污染治理困境分析[J].农业技术经济，2011(12):11－16.

[7]韩洪云，杨增旭.农户农业面源污染治理政策接受意愿的实证分析[J].中国农村经济，2010(1):45－52.