福建省小城镇综合改革建设试点评价指标体系研究

张协嵩，郑庆昌 ，刘其赟

(1.福建农林大学经济与管理学院;2.福建农林大学软科学研究所，福建 福州350002)

城镇化是一个国家和地区实现现代化的必由之路，是持久扩大内需、促进经济持续较快发展的重要动力。小城镇在联结城乡、辐射农村、扩大就业和拉动内需等方面具有重要作用，是培育区域经济新增长点的重要抓手和统筹城乡的重要环节。2012年12月召开的中央经济工作会议提出，要积极稳妥地推进城镇化，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，把生态文明理念全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路[1]。

近年来，福建省在面临国家鼓励东部地区率先发展和加快海峡西岸经济区建设的重大机遇的同时，也面临着加快区域协调发展、城乡统筹发展，实现科学发展的重要任务。由于历史、地理等方面原因，全省931个乡镇的经济实力和发展水平总体相对薄弱，需要发展一批具有辐射能力的强镇来带动更多的小城镇建设，促进全省小城镇整体实力大幅度提升。2010年，福建省委、省政府作出促进小城镇综合改革建设试点的决策部署，提出要抓好21个重点小城镇发展，并将其作为“小城镇改革发展战役”纳入推动福建跨越发展的“五大战役”之中，截至2013年1月全省已先后启动了2批共44个小城镇综合改革建设试点。

试点工作启动以来，第一批21个试点镇在推进基础设施、公用事业、环境景观建设，布局城镇产业项目，实施和完善城乡建设用地增减挂钩等政策，划分县和镇财权与事权，探索户籍管理新模式等方面已取得初步成效与进展，但大部分试点镇与集约、智能、绿色和低碳的宜居城市综合体建设目标还有一定差距。动态完善评价指标体系，持续评价福建省小城镇综合改革建设试点工作情况，对于确保福建省小城镇在实施规划过程中不断有效地推进综合改革建设有着重要意义。

一、小城镇建设评价研究概况

国外对小城镇问题的研究，最早可追溯到18世纪中叶，到目前为止已经取得丰富的理论研究成果，主要包括田园城市理论、卫星城市理论、灰色区域理论、新城镇运动理论、自中心发展理论、分享空间理论等。这些理论研究成果为我国处于不同阶段的小城镇发展提供了理论参考依据。国内已有研究成果基于不同视角采用不同方法对小城镇进行评价分析，其中多数是通过构建指标体系对小城镇建设进行评价分析的。主要有:(1)从可持续发展角度。中国建筑设计研究院从小城镇资源环境、社会、经济、科技和小城镇建设等5个层面提出了涉及83个指标的“全国小城镇可持续发展技术评价指标体系”[2];刁立武以山东省相州镇为研究对象，提出了包含经济、资源、环境、人口、社会等5个系统36个指标的小城镇可持续发展评价指标体系[3]。(2)从发展潜力与实力角度。邱道持等以重庆市渝北区小城镇为研究对象，提出从经济增长潜力、社会事业保障、基础设施完备度、生态环境安全和特色资源优势等5个方面对小城镇进行综合评价，对重庆市渝北区小城镇的发展潜力进行了等级划分，并提出加快渝北区小城镇发展的建议[4];林文利用“五普”新数据对我国城镇化增长模型进行修正，构建了小城镇发展实力评价指标体系及其评价模型[5]。(3)从新型城镇化角度。田静在深入理解新型城镇化内涵及特征的基础上，建立了由城镇化发展动力、质量、公平等3个系统，经济高效、功能完善、环境友好、资源节约、城乡统筹、社会和谐、管理有序等8项子目标及45个指标构成的新型城镇化评价指标体系[6]。(4)从实践角度。2011年9月，我国住房和城乡建设部、财政部和国家发展改革委联合制定了《绿色低碳重点小城镇建设评价指标(试行)》，从社会经济发展水平、规划建设管理水平、建设用地集约性、资源环境保护与节能减排、基础设施与园林绿化、公共服务水平、历史文化保护与特色建设等7个大类62项指标对试点镇进行评价[7]。

二、福建省小城镇综合改革建设试点评价现状

(一)福建省小城镇综合改革建设试点评价指标体系

2011年3月，福建农林大学软科学研究所课题组完成了由福建省发展和改革委员会委托的省十二五规划研究专题——《福建省小城镇综合改革建设试点考核指标体系构建》的研究工作。2011年8月，福建省发展和改革委员会、省住房和城乡建设厅、省国土资源厅在该成果研究基础上，联合发布了《关于印发小城镇综合改革建设试点考核方案的通知》。

福建省小城镇综合改革建设试点考核指标体系的构建，认真贯彻了全省小城镇综合改革建设试点工作会议的有关精神，以《小城镇改革发展战役实施考核方案》为依据，按照导向性、系统性、可操作性、可比性原则，从发展看增幅、建设看标志、政策看运用、管理看效益、工作看力度等5个大类设定了28个小城镇综合改革建设试点评价指标(表1)，推动各试点小城镇探索一条科学合理、因地制宜的健康、稳定、有序的发展道路，促使改革形成新亮点，发展取得新成果，小城镇面貌出现新变化，着力形成比学赶超的奋战氛围和不甘人后的攻坚态势，积极打造布局合理、特色明显、生态优美的宜居城市综合体。

(二)福建省小城镇综合改革建设试点评价情况

2013年1月，福建农林大学软科学研究所课题组完成的福建省社会科学规划2011年重大项目《福建省小城镇综合改革建设试点评价研究》，在分析国内外小城镇建设评价研究概况与启示的基础上，运用福建省小城镇综合改革建设试点评价指标体系对首批小城镇综合改革建设试点从各设区市、各领域、各指标等3个不同层面进行评价，并对典型试点镇进行深入剖析，总结小城镇综合改革建设的经验做法，把握其内在规律，探索小城镇未来的发展方向，为推进全省小城镇综合改革建设提供决策参考，为加快全省小城镇发展提供新的思路。

通过对福建省首批小城镇综合改革建设试点评价和代表性试点镇的典型分析，形成以下结论:(1)由于各小城镇存在区位条件、资源禀赋、产业基础等方面的差异，不同小城镇之间发展差距较大，沿海小城镇发展好于内陆小城镇;(2)在同一区域范围内的小城镇发展环境和条件具有一定的相似性，因此同一设区市的小城镇发展水平比较接近;(3)全省各领域的“平均完成率”和“平均标准差系数”分别较高和较低，表明全省各领域指标的总体完成情况较好，且差异性小;(4)受政策、环境等因素的影响，同一设区市小城镇各领域发展水平比较均衡;(5)发展看增幅类指标占综合评价的权重系数最高，说明经济发展水平对总体发展水平起主导作用;(6)经济发展与民生改善尚未协调推进;(7)对生态建设与环境保护的重视程度亟待提升;(8)资金方面的支持力度要进一步加强，解决资金供给问题特别是落后小城镇的资金供给问题是关键;(9)政策及体制机制方面的探索要进一步加强;(10)小城镇发展既要依靠自身力量又要整合外部资源，凸显特色优势，以特色引领小城镇发展。在评价分析的基础上，从规划引导、产业支撑、基础设施建设、土地集约利用、人才和资金支持、试点政策落实、民生改善和社会事业建设等7个方面提出推进福建省小城镇综合改革建设试点工作的建议。

表1 福建省小城镇综合改革建设试点评价指标体系Table 1 The evaluation index system of comprehensive reform and construction pilot of small towns in Fujian Province

当前，随着小城镇综合改革建设试点工作的不断推进，各试点镇的发展速度和质量明显提升，试点镇综合改革建设工作重点持续发生变化。特别是国家新型城镇化战略的提出和实施，对我国小城镇改革建设提出了新的更高要求。为了使福建省小城镇综合改革建设试点工作的推进符合福建省当前小城镇建设重点与国家对小城镇建设的战略定位，必须根据科学发展观、新型城镇化、主体功能区建设等内在要求，动态完善指标体系，确保依托科学的评价有效地推进小城镇综合改革建设试点工作的开展。

三、福建省小城镇综合改革建设试点评价指标体系的完善

(一)思路与原则

以科学发展观为指导，认真贯彻党的十八大报告及福建省小城镇综合改革建设试点工作会议的有关精神，围绕新型城镇化建设的目标要求，结合主体功能区的建设要求，并根据不同时期小城镇综合改革建设的重点，动态完善福建省小城镇综合改革建设试点评价指标体系，推动各试点小城镇探索一条科学合理、因地制宜的健康、稳定、有序的发展道路，具体遵循以下原则。

1.导向性原则。指标体系的完善应充分体现以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观的总体要求，加快转变小城镇发展方式，进一步突出人的城镇化问题，促进规模扩张和品质提升的有机统一，推进经济、社会、生态、环境相协调的小城镇综合改革建设试点工作。

2.系统性原则。指标体系的完善应充分考虑经济高效、功能完善、环境友好、资源节约、城乡统筹、社会和谐、管理有序的大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇化的目标要求，从经济社会、资源环境、规划管理、政策运用等角度完善指标体系，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路。

3.差别性原则。指标体系的完善应充分体现不同主体功能区的发展要求，充分考虑优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域(农产品主产区、重点生态功能区)的发展基础和功能要求的差异性，有区别地完善评价指标，体现不同主体功能区的目标取向。

4.可操作性原则。指标设计的完善应充分考虑到数据的可获性与可比性，要能通过已有的统计数据等信息资源或实地调查等方式获取所需的相关指标数据，进行试点镇综合改革建设自身的纵向对比与不同试点镇之间的横向对比。

(二)调整与说明

福建省小城镇综合改革建设试点评价指标体系的调整，保持原有指标体系中的发展看增幅、建设看标志、政策看运用、管理看效益、工作看力度等5个大类，主要是对二级指标进行了调整，并将表1中的“考核依据”调整为三级指标，调整后的指标体系共有29个二级指标(表2)，具体说明如下。

1.发展看增幅。主要反映小城镇经济社会发展的水平、质量和效益。调整后包括“年度固定资产投资完成情况”、“项目数情况”、“镇财政收入情况”、“恩格尔系数”、“特色产业发展情况”等5个二级指标。

原来的二级指标“农民人均纯收入”调整为“恩格尔系数”，用以反映消除通胀后的城乡居民收入水平的实际变化情况;增加二级指标“特色产业发展情况”，用以反映不同试点镇的主导产业发展情况，不同主体功能区的产业选择重点不一样，优化开发区以第三产业为重点，重点开发区以第二、第三产业为重点，限制开发区以第一产业为重点。

2.建设看标志。主要反映小城镇基础设施建设、环境景观整治情况。调整后包括“污水处理与排放情况”、“生活垃圾收集与处理”、“镇容镇貌整治”、“镇区建设特色”、“园林绿化建设情况”、“道路建设情况”、“公用设施建设情况”、“环境治理与保护情况”等8个二级指标。

由于大部分试点镇污水处理厂或污水管网已经建设完成，因此，原来的二级指标“污水处理厂或污水管网建设情况”调整为“污水处理与排放情况”，用以反映试点镇污水处理设施的运行情况;由于大部分试点镇的生活垃圾处理场或中转站已经建设完成，因此，原来的二级指标“生活垃圾处理场或中转站建设情况”调整为“生活垃圾收集与处理”，用以反映试点镇生活垃圾处理设施的运行情况;由于试点镇规划展示厅已经建设完成、街道景观综合整治工作基本完成，因此，删除原来的二级指标“规划展示厅建设情况”与“街道景观综合整治”;二级指标“镇容镇貌整治”，进一步细化出“居住小区和街道”、“卫生保洁”、“商业店铺”、“交通与停车管理”等4个三级指标;由于已新增二级指标“特色产业发展情况”，故“镇区特色发展情况”调整为“镇区建设特色”，用以反映试点镇历史文化遗产保护与城镇风貌建设情况;新型城镇化内在要求小城镇要注重提升城镇文化、公共服务的品质，因此，将原来的二级指标“公共事业建设情况”调整为“公共设施建设情况”，并进一步细化出“教育设施”、“医疗设施”、“公共文体娱乐设施”等3个三级指标;生态文明理念应融入试点镇综合改革建设的全过程，因此，新增二级指标“环境治理与保护情况”，并进一步细化出“镇区空气污染指数”、“镇域地表水环境质量”、“镇区环境噪声平均镇”等3个三级指标。

3.政策看运用。主要反映政策措施的运用情况。调整后包括“土地交易情况”、“旧村复垦新增耕地情况”、“工业园区土地利用集约度”、“建成区人均建设用地面积”、“招商引资情况”、“房地产政策运用情况”、“其他政策运用情况”等7个二级指标。

《全国促进城镇化健康发展规划(2011－2020年)》(以下简称“《规划》”)提出，在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”的政策[8]，因此，在原来的二级指标“土地交易情况”中新增一个三级指标“‘人地挂钩’政策运用情况”;鉴于试点镇“三旧”改造基本完成，故删除“‘三旧’改造进展情况”;《规划》还指出要强化人均建设用地指标控制，提高建成区人口密度，因此，新增二级指标“工业园区土地利用集约度”，该指标应考虑不同主体功能区的建设要求，对于无工业园区的不进行该项指标的评价;同时，新增二级指标“建成区人均建设用地面积”，用以反映建成区人口密度。

表2 福建省小城镇综合改革建设试点评价指标体系(新)Table 2 The evaluation index system of comprehensive reform and construction pilot of small towns in Fujian Province(new)

4.管理看效益。主要反映规划实施以及管理服务情况。调整后包括“总体规划实施情况”、“专项规划实施情况”、“详细规划实施情况”、“综合执法社会管理情况”、“建设管理制度情况”等5个二级指标。

因为各试点镇已经编制完成总体规划与专项规划，基本编制完成详细规划，当前的评价重点应当转入规划的实施情况，故将原来的二级指标“总体规划编制情况”、“专项规划编制情况”、“详细规划编制情况”调整为“总体规划实施情况”、“专项规划实施情况”、“详细规划实施情况”;由于“建设看标志”中的二级指标“镇容镇貌整治”已经细化出三级指标“卫生保洁”，故删除原来的二级指标“保洁人员数”;城镇建设管理制度的创新有利于城镇建设管理水平的提升，是新型城镇化建设的重要内容，因此新增二级指标“建设管理制度情况”，用以反映试点镇建设管理办法与制度的制订情况。

5.工作看力度。主要反映工作落实的力度以及所取得的效果。对其二级指标没作调整，仍包括“专项资金设立”、“专项政策配套”、“特色经验做法”、“群众满意度”等4个，。

四、推进福建省小城镇综合改革建设试点评价的建议

(一)合理收集评价指标数据与做好科学评价分析

福建省小城镇综合改革建设试点评价结果准确性高低，取决于评价工作开展过程的控制是否有效，关键在于各指标数据的收集是否合理与对指标数据的评价分析是否科学。因此，要建立试点镇综合改革建设评价的动态数据库，实施动态监测，通过现有的省、市、县、镇四级信息旬报网络，结合实地核查，合理准确收集指标的定量数据与定性信息。运用计量分析等方法，对试点镇发展的数量特征、数量关系与数量变化进行分析，运用归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，对试点镇定性指标数据进行思维加工并获取定量研究方法所无法直接得到的信息。在对数据进行分析的基础上，对试点镇进行全面、客观、公正的评价，并形成结论。

(二)加强评价结果运用与推动试点镇综合改革建设

加强评价结果运用有助于各级政府在推进试点镇综合改革建设过程中改进工作，加快推进试点镇综合改革建设。及时发布小城镇综合改革建设试点评价结果，树立典型，表彰先进，加强各试点镇综合改革建设成功经验交流，提高各试点镇的建设管理水平。同进，根据评价结果，分析存在问题的原因，改进试点镇综合改革建设工作，全面推动福建省小城镇综合改革建设。

[1]彭真怀.中国需要什么样的新型城镇化[EB/OL].(2012－12－24)[2013－01－15].http://www.jjckb.cn/opinion/2012 －12/24/content_420121.htm.

[2]中国建筑设计研究院.全国小城镇可持续发展技术评价指标体系研究[EB/OL].(2012－05－12)[2013－01－15].http://wenku.baidu.com/view/3bfe55100b4e767f5a cfcebf.html.

[3]刁立武.我国小城镇可持续发展评价研究[J].小城镇建设，2011(1):80－82.

[4]邱道持，曹蕾，刘力.小城镇发展潜力评价探讨——以重庆市淮北区为例[J].西南师范大学学报:自然科学版，2004，29(2):305 －309.

[5]林文.中国小城镇评价与对策研究[D].北京:中国农业大学，2003.

[6]田静.新型城镇化评价指标体系构建[J].城乡规划与环境建设，2012(8):47－49.

[7]住房和城乡建设部、财政部、国家发改委印发《绿色低碳重点小城镇建设评价指标(试行)》[J].建设科技，2011(19):6.

[8]梁倩，白田田.城镇化将推“人地挂钩”新政[EB/OL].(2013－01－29)[2013－01－29].http://news.xinhuanet.com/politics/2013 － 01/29/c_114531785.htm.