新型城镇化与福建省小城镇综合改革建设:基于对首批省级试点镇的评价

2013-12-24黄静晗郑传芳陈菲菲

福建农林大学学报（哲学社会科学版） 2013年2期

黄静晗，郑传芳，陈菲菲

(1.福建农林大学经济与管理学院;2.福建农林大学;3.福建农林大学软科学研究所，福建福州350002)

城镇化是我国未来发展的最大空间与潜力。2011年，我国常住人口城镇化率首次超过50%，但户籍人口城镇化率只在35%左右[1]，大量农业转移人口在城乡之间迁徙流动，与真正市民化还有很大差距。传统的城镇化道路产生了许多突出问题，亟待进行重大战略调整。在总结和反思过去推进城镇化经验教训的基础上，立足新的国际国内形势和环境，党的十八大提出要走中国特色的新型城镇化道路，释放出了未来城镇化发展方向上转型的新信号。

小城镇是连接城乡和工农的纽带，也是城乡要素双向流动与产业衔接的重要载体，还是承接农业转移人口的重要空间。作为城镇化进程中极具活力的组成部分和基层单元，推进新型城镇化，要充分发挥小城镇的作用。

福建省2010年把小城镇综合改革建设作为推进城镇化、加快经济发展方式转变的一项重要举措，首批选择了21个重点小城镇开展综合改革建设试点，截至2012年底已先后启动了43个小城镇综合改革建设试点。

本文结合对福建省首批21个试点镇中的19个试点镇的评价，从新型城镇化的视角分析试点镇改革建设成效和存在问题，充分肯定小城镇综合改革建设在新型城镇化进程中的重要作用，提出要按照新型城镇化要求深化小城镇综合改革建设。

一、走新型城镇化道路是小城镇综合改革建设的本质要求

走中国特色的新型城镇化道路是我国未来城镇化，包括小城镇建设的根本要求。小城镇综合改革建设的本质是，以新型城镇化的要求把握小城镇建设的发展方向，发挥小城镇建设的重大作用，实现新时期的“小城镇、大战略”。

(一)新型城镇化的内涵、特征与作用

党的十八大提出要走中国特色的新型城镇化道路;2012年中央经济工作会议又进一步提出，要积极稳妥地推进城镇化，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路[2]。

新型城镇化是以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展，城镇化与新型工业化、信息化、农业现代化相辅相成，城乡统筹、多元形态、绿色低碳、集约发展的城镇化道路。新型城镇化具有以下几个特点:(1)本质是实现人的城镇化，推进农业转移人口市民化，实现城乡一体化发展;(2)以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇多元化协调发展，形成科学合理的城镇格局;(3)与工业化、信息化、农业现代化同步，着力提高城镇综合承载力和质量;(4)与资源环境承载能力相适应，走资源节约、环境友好的可持续发展道路。

新型城镇化是我国扩大内需的最大潜力，也是推动经济发展方式转变、促进城乡区域协调发展、缓解资源环境压力的有效途径，对于继续顺利推进我国现代化建设、加快建成全面小康社会具有至关重要的作用[3]。新型城镇化是符合我国国情的特色城镇化发展道路，也是当前我国经济社会发展的现实选择。

(二)小城镇建设发展是新型城镇化的重要内容

新型城镇化的关键是人的城镇化。近年来，我国大中城市在促进农业转移人口市民化上发挥了重要作用。但是，城市的规模急剧扩张、人口快速增长、土地等要素成本持续上升，导致公共资源供给不足、劳动就业不充分、环境持续恶化等一系列“城市病”，城市的综合承载能力越来越满足不了快速城镇化的人口转移需求。同时，我国城乡二元体制的破解需要一个过程，农民要真正融入城市的门槛依然较高。仅依靠城市来吸纳农业转移人口是不现实的，不利于城镇化的空间拓展和潜力挖掘。积极稳妥地推进城镇化需要大中小城市和小城镇的协调发展，需要克服对城镇化发展路径重“城”轻“镇”的片面认识。在新型城镇化背景下，小城镇建设重新得到重视是必然趋势。

小城镇是“城尾乡头”，关联度高、影响面大，既能有效承接大中城市的辐射，也能对周边农村地区发挥延伸和带动作用，在城乡经济社会发展中地位和作用突出。小城镇尤其是县城、重点镇、中心镇一般是当地农村的经济、政治、文教中心，以及农村社会公共品的提供基地和服务载体，其地理位置较为优越，基础设施相对完善，人口聚集度较高，有一定的产业支撑，土地成本也相对低廉。这些小城镇的经济总量提升、社会事业发展、综合实力增强，在集聚人口、带动农村地区发展方面作用比较突出，拓展内需的潜力大，有利于培育发展新的经济增长点。

小城镇是农民转移和就业的重要空间，对推动人的城镇化优势明显。生活成本和文化认同是影响农业转移人口流动的重要因素。农民就地就近进入小城镇，可以降低外出务工的经济成本，其心理和生活习惯的融入会更加顺畅，也减少了大规模异地流动的社会代价，有助于缓解“留守儿童”、“留守老人”等一系列社会问题。有学者认为，如果下决心建设一批县城和重点镇，至少可以就地吸纳2.5－4亿农业转移人口。如果这些镇的建成区面积以每平方公里投资1－2亿元计算，每年就能带动不少于1.5万亿元的关联投资，增加2亿人的市场消费[4]。

实现中国特色新型城镇化的奋斗目标，大中小城市和小城镇梯次、协同发展是关键。小城镇是新型城镇化的基层单元和重要节点，小城镇的建设发展将完善我国的城市格局，夯实城镇化基础，提高城镇化质量。新型城镇化是我国当前及未来发展的战略选择，小城镇建设发展作为新型城镇化的重要组成部分和战略抓手，应承担起新的历史使命。

(三)新型城镇化为推进小城镇综合改革建设指明方向

为推进小城镇健康发展，1995年国家启动小城镇综合改革试点，地方各省市也先后开展试点。小城镇综合改革建设试点的开展，在加快小城镇建设，促进农村产业结构调整和第二、第三产业发展，实现农村剩余劳动力就地转移，提高农村居民生活质量，缩小城乡差别，实现小康目标上发挥了重要作用。浙江省的中心镇、广东省的专业镇都成为当地经济社会发展的“排头兵”。但是，小城镇综合改革建设距离新型城镇化的要求还有较大差距。

新型城镇化的提出为小城镇综合改革建设指明了方向:从关注发展速度转向关注质量，从要素的城镇化转向人的城镇化，从空间城镇化转向人口城镇化[5];使小城镇改革发展过程成为推进新经济增长点培育的过程，经济发展方式转变的过程，生产要素和人口合理集聚、人民生活提高、城乡一体化发展的过程，走具有当地特色的新型城镇化道路。

以紧紧围绕人的城镇化来深化小城镇综合改革建设。把小城镇改革建设作为消除城乡二元体制，破解户籍管理制度、土地管理制度、行政管理体制等制度性障碍的试验田，让农业转移人口在就业、医疗、教育、保障性住房、养老等方面与城镇人口享受平等的权利，获得完整的市民权，加快推进共享式增长和参与式发展。

以着力提升综合承载能力来深化小城镇综合改革建设。促进小城镇改革建设与产业发展相融合，发展壮大主导产业和特色产业，发挥产业支撑功能，夯实小城镇发展的经济基础。促进小城镇改革建设与吸纳农业转移人口相结合，根据资源条件、功能定位、环境容量合理界定小城镇规模，关注小城镇发展的内在质量，健全公共服务体系，提升小城镇的生活便捷性和宜居度。

以坚持推进特色发展来深化小城镇综合改革建设。根据小城镇自身的区位特点和资源禀赋，因地制宜，发挥特色，创造优势。立足小城镇扎根农村、连接城乡的优势以及原有产业基础，发展特色产业。保护传统文化，凸显地域特色，促进城市文明与乡村文明相融合。保持小城镇自然环境优势，保留田园风光，注重生态建设与环境保护，优化人居环境。

二、福建省小城镇建设沿革与进展

(一)改革开放以来福建省小城镇建设的历史沿革

改革开放以来，福建省小城镇的发展大致经历了以下3个阶段。

1.恢复发展阶段(1978－1985年)。改革开放后，伴随家庭联产承包责任制的推行，农村经济走出停滞困境，向多种经营、全面放活迈进。国家提出发展小城镇的战略方针，乡镇建制得到恢复，小城镇数量得以增加。福建城乡多种经济成分迅速发展，乡镇企业异军突起，成为农村剩余劳动力的巨大吸收器，仅1985年全省乡镇企业就地消化农村剩余劳动力203.63万人，占全省农村总劳动力的23%[6]，带动了小城镇的繁荣。

2.快速发展阶段(1985－2000年)。随着经济体制改革的持续深入，农村社会生产力得到极大发展，越来越多的农民向第二、第三产业转移。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”[7]。政府继续把发展小城镇作为推进我国城镇化的重要途径，各省市先后开展小城镇综合改革试点。福建外向型经济发展水平不断提升，闽东南地区乡镇企业继续蓬勃发展，农村经济实力较为雄厚，为小城镇繁荣发展奠定了坚实的基础，小城镇数量大增，到1999年底福建有县城44个、建制镇524个、省级“百镇试点”100 个[8]。

3.调整提升阶段(2000年至今)。随着大中城市核心带动作用的凸显，小城镇受不规模不集约等问题的制约，在城镇化发展中的战略地位开始下降，小城镇的简单扩张受到抑制。进入21世纪以后，国家层面对小城镇发展有了新的表述，提出“有重点地发展小城镇”[9]，坚持大中小城市和小城镇协调发展，积极稳妥地推进城镇化。福建择优发展基础较好的中心镇，2010年启动实施“小城镇改革发展战役”，选择重点小城镇开展综合改革建设试点。小城镇发展开始从数量的扩张转向质量的提升。

(二)福建省小城镇综合改革建设进展

福建省小城镇的经济实力和发展水平总体相对薄弱，需要发展一批带动能力强的试点镇进行带动提升，以促进全省整体实力的大幅发展。2010年，福建省委、省政府将“小城镇改革发展战役”纳入推动福建科学发展跨越发展的“五大战役”之中，省政府出台了《关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》，到2012年底先后启动了43个小城镇综合改革建设试点，力求通过3－5年的努力，建成一批“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”的宜居城市综合体，以提高小城镇综合承载能力，促进小城镇健康有序发展。

2010年福建小城镇建设完成投资308亿元，2011年完成投资954亿元[10]，2012年完成投资1635.7亿元[11]。据不完全统计，试点工作开展 2年多来，43个试点镇的财政收入同比增长84%，工业增加值增长106%，建成区面积扩大110 km2，常住人口增长8%，农民人均纯收入增长30%，城镇居民人均可支配收入增长27%[10]。

三、福建首批小城镇综合改革建设试点评价

为确保试点小城镇有效推进综合改革建设，科学合理发展，2011年福建省发展和改革委员会、省住房和城乡建设厅、省国土资源厅联合印发《关于印发小城镇综合改革建设试点考核方案的通知》，开展对试点镇的考核。本文根据福建省发展和改革委员会、省住房和城乡建设厅、省国土资源厅等3个部门对第一批中的19个试点镇的考核结果展开评价。

(一)评价指标体系与数据来源

1.评价指标体系。按照“导向性、系统性、可操作性、可比性”原则，该指标体系包括发展看增幅、建设看标志、政策看运用、管理看效益、工作看力度5个大类、28个指标。发展看增幅类指标主要反映小城镇经济发展的水平、质量和效益，建设看标志类指标主要反映小城镇基础设施建设和环境景观整治情况，政策看运用类指标主要反映小城镇改革建设的政策措施运用情况，管理看效益类指标主要反映规划编制及公共服务情况，工作看力度类指标主要反映工作落实力度及所取得的效果。

2.数据来源。测算数据来源于各小城镇的旬报、实地调研以及统计等相关部门。评价依托小城镇改革发展情况旬报制度，通过省、市、县、镇四级信息旬报网络获取试点镇综合改革建设工作情况的动态监测与评估数据。福建省发展和改革委员会、省住房和城乡建设厅、省国土资源厅组成的考核小组通过实地考察、听取汇报、查阅资料、结合相关数据等对试点镇进行综合评价。

(二)首批小城镇综合改革建设试点评价分析

19个试点镇2011年改革建设进展情况的评价结果显示:福建省小城镇综合改革建设试点启动以来，基本按照建设“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”的宜居城市综合体步伐迈进，各试点镇的发展速度与质量得以提升，集聚效应得以显现，带动发展成效突出，但也存在发展不平衡等亟待解决的问题。

在发展看增幅类指标中，“项目数情况”指标完成较好，说明当年新开工项目比例高;“农民人均纯收入增长率”标准差系数超过0.3，说明各试点镇差异性较大;“镇财政收入”指标完成情况明显好于“农民人均纯收入”指标，说明经济发展与民生改善尚须协调推进(表1)。

表1 发展看增幅类指标完成情况表Table 1 Completion results of development indexes

在建设看标志类指标中，“园林绿化建设情况”和“道路建设情况”指标完成率为满分值;“规划展示厅建设情况”、“街道景观综合整治”、“公用事业建设情况”等指标完成情况较好，说明试点镇基础设施和景观建设见成效;“污水处理厂或污水管网建设情况”指标完成情况差，说明环境卫生基础设施的建设进度亟待加快(表2)。

表2 建设看标志类指标完成情况表Table 2 Completion results of construction indexes

在政策看运用类指标中，“房地产政策运用情况”、“‘三旧’改造进展情况”、“土地交易情况”、“招商引资情况”等指标完成较好;而“旧村复垦新增耕地情况”指标完成率仅为0.41，标准差系数高达0.88，说明耕地复垦面积不足，拆旧复垦的质量有待提高，各试点镇进展情况极不平衡(表3)。

表3 政策看运用类指标完成情况表Table 3 Completion results of policy application indexes

在管理看效益类指标中，“总体规划编制情况”、“专项规划编制情况”等指标完成率高，说明规划编制执行情况较好;“综合执法社会管理情况”指标完成较差，说明社会管理水平有待提升(表4)。

表4 管理看效益类指标完成情况表Table 4 Completion results of management indexes

在工作看力度类指标中，“专项政策配套”、“专项资金设立”等指标完成情况好，“特色经验做法”指标总体完成情况不佳，说明各试点镇存在差距，发展定位明确、特色优势明显的试点镇综合发展水平名列前茅，小城镇的发展定位与特色优势需要进一步明晰(表5)。

表5 工作看力度类指标完成情况表Table 5 Completion results of work efforts indexes

四、按照新型城镇化要求推进福建小城镇综合改革建设

(一)完善和提升规划，优化小城镇发展布局

完善和提升规划，保证前瞻性和科学性，突出产业特色、布局特色、生态特色、文化特色和建筑特色。注重发挥地理优势、资源优势和传统优势，确立符合本地实际的发展路径。引导小城镇与周边城市群的分工、联动和开放式发展，积极融入中心城市，联结区域市场，辐射农村腹地，形成全省统一、布局合理的城镇网络体系。

(二)城镇建设与产业发展联动，培育壮大特色产业

强化产业发展与城镇建设的联动和融合，主动争取与周边区域的产业梯度合作，着力培育壮大与小城镇建设发展联动的特色产业。以农业为主的小城镇要大力发展现代农业和农村经济，发展多种形式规模经营，加快传统农业向现代农业跨越;以第二产业为主的小城镇要培育支柱产业，提升技术水平，努力提高经济增长的质量和效益;以第三产业为主的小城镇可结合自身实际在商贸流通、文化旅游、社区服务等方面探索自身发展的特色领域。

(三)加强基础设施建设，打造小城镇宜居环境

按照城市综合体要求建设小城镇基础设施，提高小城镇人居环境和生活品质。完善道路、水电、通讯和环卫等基础设施建设，加快城镇化与信息化融合，突出功能配套，提高镇域承载能力。加强与周边大中城市和乡镇相协调，实现跨行政区域基础设施的共建共享。城镇间保留一定农田、林地等绿色空间，形成自然和谐的区域生态环境。

(四)推进公共服务均等化，实现农民变市民

以强化公共服务和管理为重点，推动小城镇文教体卫等社会事业发展，促进城市公共服务向小城镇延伸，有条件的试点镇要建成区域性公共服务中心。创新社会管理服务体制，加大户籍改革力度，逐步实现基本公共服务与户口、户籍地分离，让农业转移人口享受与城镇居民同等的公共服务，加快融入城镇。

(五)创新土地合理利用机制，释放土地潜力，保护农民利益

探索集体建设用地使用权的有效实现形式，释放农村土地潜力。鼓励集体土地股份制改革，促进土地流转。逐步放开集体建设用地进入市场，同权同价参与城镇开发，使农民的土地资产变资本。推进旧村改造和村庄整治，规范城乡建设用地增减挂钩操作，高标准开展土地复耕，提升土地集约利用水平。提高农民在土地增值收益中的分配比例。

(六)强化资金和人才支撑，提升小城镇发展保障能力

拓宽投融资渠道。支持组建城镇开发建设投融资平台，确定一定比例土地出让净收益用于支持小城镇基础设施建设，鼓励社会各方资金参与小城镇建设。加快财税管理体制改革，增强试点镇财政自主权，扩大小城镇可统筹财力规模。加大小城镇建设的智力支持力度。制定人力资源保障的专项扶持政策，通过下派、选调、聘用和挂职锻炼等办法为试点镇直接输送急需人才，允许试点镇在规定限额内自主招聘事业编制人员和编外紧缺专业人才。