基于效率视角的公共服务均等化研究

□黄书猛

近年来，公共服务均等化问题成为我国政策制定者和学术界共同关注的焦点，很多学者从公平的视角研究公共服务的均等化问题，这种研究角度的合理性既来自理论的支持，也来自于矫正社会现实状况的需要。庇古的福利经济学理论认为，国民收入分配越是趋于均等化，社会福利水平就越高，庇古的这项贡献对公共服务均等化起到了基础性的影响。从现实看，我国城乡差别和地区差别引发的公共服务的非均等化，对和谐社会建设构成了严重的挑战，矫正社会分配问题已经刻不容缓。鉴于公平在公共服务均等化问题上的理论意义与现实意义，现有的文献在研究中往往有意无意地忽视了效率问题，尤其是在公共服务均等化判断标准方面，缺乏必要的效率因素。然而，公共服务的均等化并不仅仅涉及公平问题，也涉及效率问题，公共服务的非均等化可能造成的效率损失，以及由此引发的社会成本，值得政策制定者和学术界给予同样的关注。基于这一背景，本文在现有文献的基础上，利用蒂布特模型作为分析框架，尝试从效率角度研究公共服务的均等化问题，阐明地方公共服务配置的效率条件，构建效率条件下公共服务均等化的判断标准，并分析公共服务的非均等化可能造成的效率损失和引发的社会成本。

一、公共产品供给效率：单一辖区模型

单一辖区模型假设社会由一个单一的辖区构成，在单一辖区中，公共产品的供给效率包括两方面，一是公共产品的生产效率，二是公共产品与私人产品的组合效率。公共产品的生产效率考察的是如何以最小的资源生产一定数量的公共产品；而组合效率则是在考虑辖区成员对公共产品和私人产品的偏好差异，将一定数量的社会资源生产最优组合的公共产品和私人产品。在严格的假定条件下，这种最优组合的存在，已经在萨缪尔森关于公共产品的独创性论文中得到证明。萨缪尔森（Samuelson，1954）假设，如果存在两种可供消费的商品——私人产品和公共产品，生产可能性组合既定，只有两名消费者，且消费偏好既定，则在一定的社会资源条件下，存在最优的公共产品与私人产品的组合，使得社会成员的福利实现最大化。在萨缪尔森的模型中，公共产品消费的非竞争性和非排他性得到充分体现，但单一辖区的假设，却巧妙地回避了公共产品的区域性特征。

二、公共产品的供给效率：多辖区模型

如果考虑一个由多个辖区组成的社会，且每个辖区都有足够多的居民，则公共产品的供给效率除了考虑生产效率和组合效率外，还需要考虑公共产品在每个辖区的配置水平，我们将其称为配置效率。配置效率是指，公共产品在不同辖区间的配置达到这样一种状态，每个辖区的公共产品配置水平都能被恰好地消费，并实现公共产品的出清，既没有剩余，也没有不足。从公共产品的特性看，公共产品的配置效率还可以表述为，每个辖区中居民的公共产品偏好都能够被最大限度地满足。

在多辖区模型中，由于每个辖区之间具有地理上的边界，公共产品的供给效率将受到这一因素的影响，这种影响体现的正是公共产品的区域性特征。公共产品的区域性特征是指公共产品效用具有明显的区域性，公共产品一旦供给，其效用就被限定在一定的区域内，全国性的公共产品，其效用范围可以达到全国，地区性的公共产品，其效用则只能局限在特定的地区内。公共产品的区域性特征，是公共产品与私人产品的又一重大区别。在竞争性的市场条件下，私人产品可以在不同的消费者之间转手，也可以在不同的区域间流动，消费者对私人产品的消费偏好可以通过货币选票体现出来，通过价格机制，私人产品实现了有效地配置。但公共产品就不一样了，公共产品一旦配置在某一特定的地区，就无法在地区间流动，一定区域内的消费者，只能消费配置于该区域的公共产品，在这种情况下，价格机制失灵了，消费者对更高效用的公共产品的需求，无法通过货币选票来实现。

蒂布特（Tiebout,1956）首先洞察到公共产品无法在地区间流动的特征，指出居民可以通过迁移来选择最适合自己的公共产品配置组合，这就是著名的“用脚投票”模型。虽然蒂布特是居于解释公共产品偏好的目的提出该模型，但消费者利用“用脚投票”，通过地区间迁移来选择满足自身效用偏好的公共产品配置，却为公共产品的分析提供了一个重要的思路。

在蒂布特之前，对公共产品的分析一直遵循古典经济学价格理论的思路，一些经典学者试图以价格理论一统私人产品和公共产品两大领域。在萨缪尔森（Samuelson，1954）的经典著作中，我们可以清晰地看到这种努力。这些经典文献在分析中，充分注意到公共产品消费时的非排他性和非竞争性特征，并在此基础上构建了最优社会福利的实现途径。但公共产品的区域性特征阻断了这一路径。蒂布特模型显然为解决这一困境提供了一个可行的方案，作为对市场机制的模拟，“用脚投票”是公共产品无法在地区间流动情况下，为消费者提供的对公共产品选择的替代机制，这一机制与私人产品市场的价格机制具有同等重要的意义。在私人产品市场上，价格机制调节着消费者的需求数量和厂商的生产数量，从而实现私人产品的有效配置。对于公共产品，“用脚投票”机制揭示了辖区居民对公共产品的偏好，通过在辖区间迁移，居民对公共产品偏好的满足程度不断得到提高，最终达到公共产品配置与辖区居民偏好完全一致，实现公共产品的有效配置。

为确保“用脚投票”机制的有效性，蒂布特设置了以下严格的假设条件，我们将其统称为蒂布特条件：

1、有足够多的可供选择的辖区；

2、居民可以自由地、无成本地在辖区间迁移；

3、居民迁移不受就业机会的影响或约束；

4、居民完全了解各辖区间公共产品和税收的差别；

5、公共产品和税收不存在辖区间的外部性；

6、各辖区都能以最低的平均成本提供公共产品。

根据上述假设，公共产品的生产效率以及公共产品与私人产品的组合效率已经作为条件事先给定，因此，公共产品能否实现有效供给，就取决于配置效率。在蒂布特模型中，在足够多的辖区配置不同水平的公共产品，辖区公共产品的配置状况可能与辖区中初始的居民的公共产品偏好并不匹配，这种情况下，居民可以迁移到其他辖区寻求更符合其偏好的公共产品配置，通过不断的迁移，居民最终可以找到最大程度满足其公共产品偏好的辖区。为解决迁移成本问题，蒂布特假设居民能够无成本地自由迁移。蒂布特认为，如果居民可以无成本自由迁移，不同辖区的公共产品配置对于消费者而言，类似于私人产品，居民可以像挑选私人产品一样挑选自己愿意居住的辖区。

根据蒂布特模型，如果一个辖区公共产品的初始配置不符合辖区居民的偏好，居民将行使“用脚投票”的权利，迁移到能满足其偏好需求的辖区。由于有足够多的配置不同公共产品的辖区供居民选择，每个居民都可以找到最适合自己偏好的公共产品配置；同时对任何配置水平的公共产品都有足够多的居民偏好于这一配置，任何配置水平的公共产品都可以出清。因此，对于公共产品的配置，有以下的一般定理：

定理一：在一个多辖区社会中，如果满足蒂布特条件，辖区中公共产品的任何不合理配置，都可以通过居民的自由迁移得到矫正，因此，辖区中公共产品的任何初始配置都是有效率的。

考虑到现实中居民在辖区间迁移需要一定的成本，放宽蒂布特模型中居民无成本地迁移的条件，我们有：

定理二：在一个多辖区社会中，居民在辖区间迁移需要成本，如果辖区公共产品配置与辖区居民的公共产品偏好一致，居民不会迁移，公共产品的配置是有效率的。

定理二的另一种表达是，当迁移需要成本，如果发生居民在辖区间的迁移，则公共产品的配置是无效率的。定理二的政策含义是，追求公共产品配置效率的政府，应尽量使辖区公共产品的配置与居民的偏好一致。

三、公共服务均等化的效率标准

公共服务均等化一直被认为是一个公平问题，关于公共服务均等化的标准通常是从公平角度提出的。财政联邦主义的公共服务均等化通常包含以下两种模式：一是地区财力的均等化，该模式强调从拥有较高人均收入和较低人均需求的地区向拥有相反特征的地区进行转移支付；二是强调公共服务的水平公平，实现公共服务水平的均等化，该模式要求，对于同一联邦体制内两个拥有相同福利水平的人，不论其居住在联邦内任何地方，都可以享受到基本相同的政府服务（王莹，2009）。国内关于公共服务均等化的研究基本遵循上述思路，并在两个方面形成基本共识：一是公共服务均等化的内涵方面，强调了权利和机会的均等化；二是强调享受基本公共服务的结果应该均等化。刘尚希(2008)认为，从基本公共服务均等化社会公平的政策理念来看，基本公共服务的均等化本质上是人的权利均等化，即在基本公共服务的领域，人人都享有平等享受基本公共服务的平等权利。迟福林（2007）认为，基本公共服务均等化的内涵，一是全体公民享有基本公共服务的机会应该均等，二是全体公民享有基本公共服务的结果应该大致相等。安体富和任强（2007）认为，对于基本公共服务，不但要强调机会的均等，也要强调结果的均等，而且结果均等比机会均等更加重要。郭小聪和刘述良(2010)注意到纯公共产品与非纯公共产品的差异性，他们指出，基本公共服务均等化的对象仅指那些需要付费的纯公共服务和部分准公共服务，如医疗卫生、基本教育、社会救济、就业服务、养老保险等，他们认为可从两个角度来把握公共服务的均等化：一是作为过程的均等化，它关心公共服务这种社会财富分配活动的具体过程；二是作为结果的均等化，它注重公共服务这种社会财富分配活动的结果。

从公平角度阐释公共服务均等化的内涵无可非议，但由于公平问题属于规范分析的范畴，不同观点差异较大，均等化标准难以取得共识，导致公共服务均等化的内涵模糊化。国内学者都认为，享受平等的公共服务是均等化的基本要求，但在如何判断平等方面，并没有给出清晰具体的标准。因此，在讨论公共服务均等化问题时，我们首先必须弄清楚以下几个问题：第一，是财政支出水平上的平等，还是公共服务供给上的平等，这两者是有很大不同的。在人口密集的城市，公共服务可是充分发挥规模经济效应，而在人口稀少的地区，公共服务难以发挥规模经济效应，此外，人口稀少的地区，公共服务的供给存在较大的地理空间障碍，这会导致同样的公共服务但供给成本出现较大的差别。贾康（2006）曾经考察了澳大利亚的公共服务均等化问题，澳大利亚在公共服务上实行均等化原则，该原则要求政府对于其每一个国民，无论在悉尼、墨尔本这些大都市，还是在人口稀少的北方领地，政府提供的公共服务，比如医疗救助、基础教育，大致在使用价值的结果上是均等的，但这可能造成供给成本上巨大的差距。比如医疗救助，在悉尼用救护车可以实现半小时救护，但在北方领地，要实现半小时救助，可能需要动用直升机，付出的救助成本要比悉尼、墨尔本等城市高得多。第二，公共服务的质量差异问题。同样是实现九年义务教育，但在我国农村的义务教育质量与城市有较大的差距，这不仅体现在教育设施上的差距，而且更重要的是师资力量的差距。如果我们认为只要同样实现了九年义务教育，基础教育就实现了城乡的均等化，那我们的均等化含义就很值得商榷。其他公共服务如医疗、住房和社会保障、社会服务等，都存在与基础教育一样的质量差异问题。第三，公共服务的供给是否是居民所需要的。由于对公共服务偏好的差异，居民对同样的公共服务的评价可能相差较大。从公共产品类型看，基础设施类公共产品与民生类公共产品对居民的效用差异不言而喻。从人群结构看，不同的人群对公共服务需求是不同的，家有学龄儿童，可能更重视基础教育等公共产品，家有老年人，可能更重视医疗和社会保障服务，失业人群希望政府在增加就业方面有更多的投入，无力购买商品房的，则希望政府更多地提供廉租房和保障房。从收入水平看，高收入阶层与低收入阶层对公共产品的需求也不尽相同，高收入阶层通常更偏好文化体育、休闲娱乐等公共产品，而低收入阶层则更偏好社会保障、住房、就业保障等公共产品。上述几个因素都影响着对公共服务均等化的判断，将上述因素综合到公共服务均等化的评价中，是一个很现实的问题，也是政策制定者必须认真考虑的问题。

由于对公共服务的需求和偏好存在差异，我们需要建立一个能够客观评价从公共服务获得收益的指标。很显然，不管公共服务的成本如何，公共服务的质量如何，消费者对公共服务的偏好如何，对消费者而言，其从公共服务获得的收益就是其实际效用，即公共服务给消费者带来的扣除成本后的净效用。一个理性的消费者，必然追求公共服务净效用的最大化，对其而言，公共服务的均等化就是在不同的辖区中，获得的公共服务净效用是基本相同的。一般来说，消费者会把享受公共服务的过程与结果纳入效用计算范畴，因此，公共服务的净效用指标包含了结果公平与过程公平因素。根据上述分析，我们可以用公共服务的净效用概念来重新阐释公共服务均等化的内涵：对消费者而言，公共服务的均等化就是公共服务净效用的均等化，当公共服务实现均等化时，消费者在不同的辖区能够获得基本相同的公共服务净效用。因此，作为公共政策制定者和公共服务提供者的政府，追求公共服务的均等化就是努力使居住在不同辖区的居民享有基本相同的公共服务净效用。

然而，由于公共服务的效用与个人的偏好和主观感受密切相关，构建一个可比较的效用标准并不容易，因此，必须寻找一个可观察的客观指标来评价居民从公共服务中获得的效用水平。蒂布特利用“用脚投票”模型来揭示居民对公共服务的偏好，蒂布特认为，有相同偏好的消费者，偏向于居住在同一辖区，居民总是迁移到公共产品供给更符合自己偏好的辖区。借助蒂布特的研究思路，如果居民能够判断各个辖区的公共服务净效用水平，理性的居民总是会迁移到能获得更大净效用的辖区。如果迁移的情况发生，说明对迁移者而言，辖区间的公共服务的净效用水平是不均等的。如果出现数量众多的居民从一个辖区迁移到另一个辖区，则可以判定，辖区间出现较大的公共服务净效用不均等现象。因此，在自由无成本迁移的条件下，居民的迁移可以成为评价不同辖区公共服务净效用水平均等化的理想指标。这样，我们就把公共服务均等化的内涵纳入到公平和效率双重考量的范畴。据此，我们提出效率条件下的公共服务均等化标准：在蒂布特条件下，如果迁移是自由和无成本的，追求公共服务净效用最大化的理性居民，不再发生辖区间的迁移，则辖区间的公共服务实现均等化。我们可以将这一标准称为公共服务均等化的效率标准。根据这一标准，追求公共服务配置效率和公共服务均等化的政府，应该通过对不同辖区公共服务的合理配置，尽可能少地减少居民在辖区间的迁移。

公共服务均等化效率标准的一个重要意义，是其隐含的公共服务非均等化的效率损失。按照该效率标准，一旦出现居民在辖区间迁移，以寻找更大的公共服务净效用，则意味着公共服务的配置没有现实均等化。如果公共服务的成本直接向居民融资弥补，且居民迁移是无成本的，根据前述定理一，公共服务的任意配置，都可以通过居民的自由迁移使配置有效。但如果公共服务的成本并不由居民直接承担，且迁移是有成本的，则居民通过辖区间的迁移，寻找更大的公共服务净效用，将增加社会成本，造成效率损失。因此，根据前述定理二，我们有以下推论：在存在迁移成本情况下，居民为寻找更大的公共服务净效用而进行辖区间迁移，表明公共服务没有实现均等化，由此产生的迁移成本及其负面社会影响，就是公共服务非均等化的社会成本。

四、就业性迁移背后的公共服务非均等化因素

除了公共服务差别引发的迁移以外，居民迁移的另一个重要原因是就业性迁移，即为了寻找更好的就业机会和更高的收入而发生的迁移。人们具有寻找更好就业机会和更高收入的动机，如果一个地区具有较好的就业机会和较高的就业收入，就可能引发其他地区的居民迁入。表面看来，就业性迁移似乎与公共服务供给没有直接关系，但我们下面的论证将表明，城市较高就业机会和较高的收入水平，与城市良好的公共服务和良好的基础设施有密切的关系，也就是说，导致就业机会和就业收入差别的一个重要原因，正是不同地区间公共服务和公共产品供给的差别。我们前面讨论居民迁移时，没有将就业性迁移考虑在内，正是居于这一原因的考虑。

公共服务供给的差异引发的就业机会的差别源于以下几个方面。首先，公共服务本身就是就业岗位的重要来源。公共服务创造的就业岗位来自两个方面，一是公共服务部门，二是公共服务的生产与供给。公共服务部门包括行政部门和各种的事业性部门，这些部门在就业中占据很大的比例，且呈现不断增长趋势。从世界主要国家看，财政供养人员的比例呈现不断增长趋势。美国公共部门就业人数从1990年的2499.73万人增加到2000年的2753.72万人，占人口比例从7.02%增加到7.47%。我国财政供养人员也一直处于较高比例，进入21世纪后，我国财政供养人员与全国人口比例一直维持在1：30左右，财政供养人员接近4000万。除了公共部门的就业外，公共产品和公共服务的生产和供给也创造了大量的就业机会，随着政府支出规模的不断扩大，公共服务的生产与供给创造的就业机会也呈现不断增长的趋势。

其次，良好的公共服务和基础设施是吸引投资的重要因素。从历史上看，城市和经济中心的形成，初始源于交通的便利性和自然资源禀赋条件。然而，随着经济社会的不断发展，良好的公共服务与基础设施已经成为吸引投资的重要前提条件，政府投资尤其是城市公共产品与公共服务的供给，已经成为推动城市经济发展，并确立城市作为经济中心地位的重要因素。公共服务和基础设施良好的地区，通常对投资者具有更大的吸引力，能吸引更多的投资，创造更多的就业岗位。此外，考虑公共行政效率和经济政策这些公共产品因素，城市高效和便利的公共行政服务和激励性经济政策，能够更有效地推动城市地区经济的发展，从而更好地拉动就业。

城市较高的收入水平可以从两方面得到解释，一是城市部门尤其是正式部门较高的劳动生产率，二是城市收入的社会保障体系。城市良好的公共服务和基础设施吸引了投资，大量的政府投资和私人投资集中于城市，使得城市尤其是大城市的资本集中度大幅提升，并进而提升了城市尤其是大城市产业部门的资本有机构成，推动了生产力的提高，从而提高了城市的劳动生产率，形成农村与城市、小城市与大城市劳动生产率的差异，生产率作为工资率的重要决定因素推动城市工资的上涨。城市通常建立了良好的收入保障体系，如最小工资法、退休金计划、失业补助以及其他法律性收入保障体系，这些保障体系都是典型的公共服务和公共产品。

利用居民迁移规模作为观察城乡公共服务均等化的重要指标，前提条件是居民具有充分的迁移自由，并且能够不受歧视地享受迁入地的公共服务。我国当前的二元社会体制限制了未取得城市户籍的农村居民享受同样的公共服务，使得这一前提条件并不完全具备，但考虑到就业性迁移背后的公共服务非均等化因素，居民迁移规模作为观察公共服务均等化的指标，在我国仍然具有很强的现实意义。

五、公共服务非均等化的社会成本

前面的分析表明，当出现公共服务供给非均等化时，在自由迁移条件下，居民将在辖区间迁移寻找更好的公共服务。上世纪五、六十年代，原联邦德国发生了因不同地区基本公共服务水平存在较大差异而引发的人口迁移潮，是一个很好的现实例证（王玮，2011）。居民的迁移是有成本的，这种成本主要来自两方面，一是迁移本身所产生的成本，可以称为迁移的直接成本；二是迁移导致的人口向某些地区过度聚集而引发的社会问题，由此产生的社会成本是迁移的间接成本。直接成本包括地区间迁移的交通成本、新的居住地的安家成本以及其他因为迁移而发生的直接费用；间接成本主要指迁移产生的负面社会影响而由社会支付的成本。观察表明，居民过度迁移引发的负面社会影响以及由此产生的间接社会成本要远远高于直接成本，并且会对社会产生重大的影响。这些负面社会影响及其产生的社会成本主要包括：

（一）城市过度拥挤引发的福利损失和社会成本

从理论上说，当迁移人口不断增加，人口拥挤负效应抵消从公共服务中获得的收益增量时，迁移将会停止，达到平衡。然而，从现实看，迁移往往造成人口过度拥挤。当今世界各国，城市的公共服务水平普遍高于农村，从农村到城市是居民最主要的迁移方向。由于城市的公共服务水平总是高于农村，任何时候都有农村居民希望迁移进入城市，以享受更好的公共服务。如果迁移是自由的，农村居民就会不断迁入城市，导致城市人口不断增加。从农村迁移进入城市的居民，如果已经失去农村的土地，即使觉得迁移的结果不如人意，也难以再返回农村。这样，农村居民不断迁入城市，而市场中的居民又难以重新返回农村，城市人口将不断聚集，当城市人口聚集到一定程度时，就会造成城市的过度拥挤。一般来说，城市与农村的公共服务水平差距越大，农村居民向城市迁移的动机越强烈，最终导致城市的拥挤程度也会越严重。一些发展中国家出现了城市人口的严重拥挤，与这些国家城乡公共服务的巨大差距密切相关。

城市居民出现过度拥挤，可能导致多方面的成本：一是导致原来城市居民福利损失。在面临农村人口大量迁移的情况下，城市的公共服务供给难以满足迁移人口的需要，公共服务质量将由于人口的过度拥挤而下降，对于原来生活在城市中的居民来说，面临较大公共服务的福利损失。这些福利损失可能表现为交通拥挤，城市环境和卫生条件恶化，城市犯罪率不断提高，社会治安状况趋于恶化。二是城市社会管理成本提高。面对人口过度拥挤引发的交通拥挤、城市环境卫生状况恶化和犯罪率上升的问题，城市政府的社会管理成本将大幅度提升，政府将在这些方面增加支出，以缓解问题的严重性。三是迁入者恶劣的生活状况造成的福利损失。大量的农村居民迁入城市，是形成贫民窟的重要原因，贫民窟是恶劣生活状况的集中体现，在贫民窟中，很多迁入者的生活状况甚至不如以前，他们缺乏良好的公共服务，缺少就业机会，生活环境和生活质量严重恶化，产生了严重的福利损失。

（二）加剧地区间非均衡发展

公共服务的范畴非常广泛，几乎涉及国民经济发展和国计民生的各个方面。从民生方面看，公共服务包括教育、医疗卫生、文化体育、环境保护、社会保障、住房、就业等方面；从国民经济发展角度看，包括经济政策、基础设施建设、公共行政等方面。民生方面的公共服务供给对社会发展具有重要的促进作用，一个地区民生方面的公共服务供给较好，该地区的社会发展也一定比较好，反之，一个地区的民生方面的公共服务较差，则该地区的社会发展就可能陷入停滞。经济政策、基础设施和公共行政共同构成经济发展的重要基础，直接影响着经济的发展，良好的基础设施、合适的经济政策和高效便利的公共行政对吸引投资、促进经济发展至关重要。公共服务的非均等化，意味着地区间社会发展和经济发展的基础出现差异，将导致地区间社会发展和经济发展的不平衡，如果这种情况长期存在，将加剧地区发展的不均衡。我国长期以来城乡公共服务的严重非均等化，正是导致城乡发展出现重大差距的主要原因。

（三）割裂社会，影响社会和谐

公共服务涉及的教育、医疗卫生、住房、就业等方面，这些基础公共服务往往是影响人发展的重要因素，对人的一生发展具有重大影响。如果基础公共服务供给呈现长期的差异化，将导致居民在能力和机会上的重大差异。享受更好公共服务的居民，接受更好的教育，能够更好地掌握工作技能，在社会分工中处于更有利的地位。此外，某些公共服务体现为某种机会，如就业机会，不同的公共服务意味着不同的就业机会，享受更好公共服务的居民拥有更多的就业机会，通常进入正式部门就业，而享受较差公共服务的居民就业机会也较少，通常只能进入非正式部门就业。长期公共服务的差别化，最终将导致了社会的分层化，社会割裂不可避免。社会割裂引发不同阶层的摩擦，往往是社会不稳定的来源，是和谐社会的重大威胁，一旦阶层间的矛盾激化，将严重影响社会和谐安定。

（四）推升城市住宅价格上涨

1969年，奥茨（Oates，1969)以美国新泽西州地方政府公共支出的横截面数据为基础，就地方财产税和地方支出项目对财产价值的影响进行研究，他发现，地区住房价值与地方财产税和公共服务供给密切相关，与公共支出水平之间表现出显著正相关。近年来，国内学者（梁若冰、汤韵，2008；郭小东、陆超云，2009；邵挺、袁志刚，2010）的研究也表明我国地方政府的公共支出水平与住房价格成显著正相关关系，公共服务呈现出明显的资本化现象。这种情况表明，一些地区的住房价格居高不下，与当地的公共服务供给水平较高有密切关系。从住房市场角度考虑，一个地区的公共服务质量较高，将吸引其他地区的居民进入该地区，迁移的居民对住房的需求成为推升住房价格的重要因素。如果对迁移居民设定购买一定数量的住房的条件，对住房价格的推升作用将更加明显。从我国的情况看，公共服务推升住房价格通过两个渠道实现，一是通过土地价格推升住房价格，二是通过吸引更多的住房需求推升住房价格。我国目前实现招、拍、挂的土地出让政策，从实际出让价格看，公共服务质量较好的区域，土地出让价格往往也较高，显示公共服务质量对土地价格具有直接的影响。土地价格是住房价格的重要构成部分，较高的土地价格会推升住房价格。我国当前实行的城乡分割的户籍管理制度，进入城市的农村居民，必须获得城市户籍，才能享受城市公共产品，而获取城市户籍的一个重要渠道是购买城市住房。很多城市都设定了获取户籍的住房消费标准，居民为享受城市公共服务，必须购买相应的住房，这一制度会提高住房需求，是推升住房价格的重要因素。从我国住房价格较高的区域看，一般都是一些中心城市，这些城市通常都具有较好的公共服务，对其他地区的居民具有较大的吸引力，享受较好的公共服务，成为很多人购房的主要动机。

六、基本结论和政策建议

本文利用蒂布特模型，分析了地方公共产品配置的效率条件，提出了地方公共产品配置效率的一般定理：在满足蒂布特条件时，辖区中公共产品的任何初始配置都是有效率的；如果放宽蒂布特模型中居民无成本迁移的条件，在一个多辖区社会中，当辖区公共产品配置与辖区居民的公共产品偏好一致时，居民不会迁移，公共产品的配置是有效率的。根据上述结论，本文提出效率条件下的公共服务均等化标准：当追求公共服务净效用最大化的理性居民，不再发生辖区间的迁移，则辖区间的公共服务实现均等化。基于这一均等化标准，如果发生居民在辖区间迁移现象，则意味着公共服务的供给没有实现均等化，由于居民迁移产生的直接成本和间接成本，就是公共服务非均等化的社会成本。居民迁移的间接社会成本包括：一是城市过度拥挤产生的福利损失，尤其是城市贫民窟可能产生的社会成本；二是加剧了地区发展的不平衡；三是推升城市住房价格；四是割裂社会，影响社会和谐。上述分析结论的政策含义很明显：一个追求公共服务均等化的政府，应该通过对不同辖区公共服务的合理配置，尽可能少地减少居民在辖区间的迁移。

我国有当今世界上规模最大的居民迁移，其背后的原因主要有两方面：一是因为公共服务和公共产品供给的差别而引发的迁移；二是就业机会和收入差别而引发的迁移。但从根本上看，就业机会和收入的差别仍然是由于公共服务和公共产品供给的差别造成的，因此，导致我国农村居民向城市迁移的根本原因，仍然是城乡公共服务和公共产品供给的巨大差异。诚然，居民迁移对城市化具有重要意义，适度的居民迁移能推进城市化的良性发展，是城市化过程中的正常现象。然而，当居民迁移的目的地过于集中，并因此导致城市的过度拥挤，重新审视原有的城市化政策，以及居民迁移可能带来的负面社会影响，就具有重要的现实意义。从我国的情况看，农村居民迁移引发的城市拥挤现象已经开始出现，一些大城市、中心城市由于过度拥挤引发的负面社会影响已经显现，典型表现在：大城市房价居高不下，城市住房、公共交通、基础教育、医疗卫生设施普遍供给不足并出现拥挤现象，城市贫民窟正在形成，城乡发展差距不断加大，社会的分层化现象开始出现。鉴于此，本文根据上述分析提出如下政策建议：

1、推进城乡公共服务均等化工程，逐步改变社会资源集中配置在城市尤其是大城市的既有做法，通过适当的制度安排和公共政策，引导社会将更多的资源配置到中小城镇和农村地区，提高这些地区的公共服务供给水平。

2、重新审视原有的城市化政策，避免激进的城市化政策，变城市化为城镇化，积极推进城镇化建设，引导农村剩余劳动力就近迁移，通过城镇化就近吸收农村剩余劳动力。

3、鉴于二元社会体制对于抑制农村居民迁移具有一定的意义，在当前大城市出现过度拥挤的情况下，在这些城市实行一体化并不是一个好的政策选择，因为这可能导致真正的贫民窟的出现。理性的政策选择是，维持城乡二元体制的适当存在，并通过社会资源向中小城镇和农村地区倾斜配置，引导农民就地城镇化，通过不断提高中小城镇和农村的公共服务水平，最终实现城乡公共服务的一体化和二元社会体制的自然消亡。

4、以居民迁移规模（当前主要是跨省迁移规模）作为观察公共服务均等化的重要指标，该指标应该成为政府对农村公共服务和公共产品投资规模决策的重要依据，政府对公共服务投资的城乡比例安排，应该有利于减少农村居民以大城市为迁入地的跨省迁移规模。

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