征收价格调节基金的合法性质证

2013-04-18叶姗

法学论坛 2013年2期

叶姗

(北京大学法学院，北京100871)

一、问题的提出

现代市场经济国家的政府注重制定经济政策来调控价格、稳定市场，“几乎可以不夸张地讲，只要有政府的地方，就有价格控制”。［1］物价稳定和经济增长是现代政府进行宏观调控所追求的重要目标，在经济快速增长的条件下，人类社会持续创造财富，物价上涨几乎是不可避免的。然而，历史经验表明，物价上涨过快甚至通货膨胀①通货膨胀和物价上涨是两个不同的经济范畴，通货膨胀是指货币发行量超过流通中实际需要的货币量而引起的货币贬值现象，其直接后果是物价上涨。可能给经济社会发展产生较大的负面影响，而物价上涨过快可能给黎民百姓的生计和生活造成的冲击更是显而易见的。“尽可能避免物价上涨过快”就成为价格控制的核心目标，在这一理念指导下，我国《价格法》②《中华人民共和国价格法》1997年12月29日通过，自1998年5月1日起施行，简称《价格法》。专章规定了“价格总水平调控”，明确了“稳定市场价格总水平是国家重要的宏观经济政策目标”，进而避免商品和服务价格显著上涨或市场价格总水平出现剧烈波动。

“在市场经济条件下，价格是非常重要的，它贯穿于经济生活的方方面面，因而会影响相关的制度形成。”［2］《价格法》规定了建立重要商品储备制度、设立价格调节基金、建立价格监测制度、重要农产品市场收购保护价格、重要商品和服务价格显著上涨干预措施、市场价格总水平异常状态紧急措施等价格调控措施。其中，设立价格调节基金可以说是争议最多的一项，它1987年诞生于广东，1997年确立于《价格法》，其后，虽然国家发展改革委员会(简称国家发展改革委，其前身是国家计划委员会，简称国家计委)多次明确表示“县级及以上地方政府有权设立和征收价格调节基金”，③最典型的是《国家发展改革委办公厅关于县级人民政府是否有权征收价格调节基金问题的复函》(发改办价格［2009］694号)、《国家发展改革委办公厅关于地方政府是否有权设立和征收价格调节基金问题的复函》(发改办价格［2009］1124号)等。强调各级政府设立价格调节基金对于稳定价格、保障民生的重要性，但是，有关它的质疑却从未停止过，而财政部也从未将其列入全国政府性基金目录，国务院也一直没有制定专门的行政法规。国家发展改革委有关“地方政府可以向社会征收价格调节基金”的解释是否符合《价格法》第27条呢?

在“北大法宝”收录的司法案例中，与价格调节基金有关的行政案件主要有两类:其一，物价部门提出的强制执行价格调节基金征收决定的申请，有13个案例:12例是“怀化市鹤城区价格调节基金征收管理办公室”提出的，1例是“湘阴县某某局与湘阴县某某雅韵茶艺征收价格调节基金纠纷执行案”;其二，被征收人不服价格调节基金征收决定而提起的行政诉讼，仅有丘建东不服厦门市物价局征收客房价格调节基金行政征收案(2006年)和向群诉重庆市涪陵区物价局行政征收纠纷案(2008年)。两类案例中，物价部门提出的申请都得到了支持，被征收人提起的诉讼都被驳回，政府征收价格调节基金看上去似乎合法。

上述两起行政诉讼案件，看上去针对的是被告征收价格调节基金的具体行政行为，但是，原告实际上都附带提出了地方政府征收价格调节基金的合法性的质疑。①“福建省厦门市思明区人民法院(2007)思行初字第36号判决书”、“福建省厦门市中级人民法院(2008)厦行终字第1号判决书”，http://www．pkulaw．cn/fulltext_form．aspx?Db=pfnl＆Gid=117796449＆keyword=＆EncodingName=＆Search_Mode=，“重庆市涪陵区人民法院(2008)涪行初字第 13 号判决书”，http://www．pkulaw．cn/fulltext_form．aspx?Db=pfnl＆Gid=117546633＆keyword=＆EncodingName=＆Search_Mode=，2012年12月1日最新访问。我国《行政复议法》和《行政诉讼法》仅仅允许对具体行政行为提出行政复议或提起行政诉讼，最高人民法院认为国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，应送请国务院作出解释或裁决，②参见1999年《中华人民共和国行政复议法》第2条、1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第2条、第53条第2款。而不能迳行裁判，然而，“从实证或经验上说，中国目前尚不存在宪法审查制度，或者说，该‘制度’根本未曾启动过”，［3］因此，两位原告都选择了起诉具体征收行为。

其一，丘建东请求法院认定厦门市物价局于2006年11月7日根据住宿费征收价格调节基金人民币4．8元的具体行政行为违法。一审法院认为，该征收行为事实清楚，依据充分，合法有效，因此，驳回了诉讼请求;二审法院认为，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，因此，驳回了上诉，维持原判。双方当事人都认可以下事实:2006年11月5日，原告到厦门市旅行，入住思明区湖滨南路某招待所，7日结账，花费住宿费20元，被征收了价格调节基金4．8元，这是由被告下属的价格调节基金管理办公室依据《关于调整价格调节基金征收对象和标准的意见》(厦府办［2003］235号)委托招待所代为征收的。原告不服该征收行为，向厦门市政府提出了行政复议申请，而厦门市政府作出的“厦府复决字(2006)48号行政复议决定”，维持了被告的具体行政行为。一审中，原告诉称，《价格法》及相关规章有关设立价格调节基金的规定，只是调整政府和经营者的关系，没有授权地方政府可以向旅客征收价格调节基金。厦府办［2003］235号文件依据《价格法》第27条制定，但是，却违反了《立法法》第8条第6项“对非国有财产的征收只能制定法律”的规定以及第9条的授权立法规定，③《中华人民共和国立法法》，2000年3月15日通过，自2000年7月1日起施行，简称《立法法》。因此，该文件从对餐饮业和经营者征收价格调节基金擅自改为对客房业和消费者征收，而征收率从3%提高到4%，都应归于无效。

原告请求一审法院对该征收行为进行法源的审查，同时，请求撤销被告的征收行为，返还其被征收的财产4．8元。被告辩称，厦门市对住宿宾馆、酒店、招待所、旅社、饭店的旅客征收价格调节基金是根据法律法规规定，经省政府批准确定的，征收的依据充分。一审法院认为，根据国务院、国家发展改革委和福建省、厦门市的一系列文件，被告征收价格调节基金4．8元的事实清楚、法律依据充分、符合法定程序。丘建东不服，提出上诉，其理由是:价格调节基金属于政府性基金，有严格的审批程序，国务院明文规定地方政府无权设立基金项目，而厦门市的价格调节基金也不在财政部公布的2004年政府性基金目录内，因此，厦府办［2003］235号文件是无效的，厦门市物价局据此作出的征收行为也是无效的。被上诉人辩称，上诉人在上诉状中引用的部分规范性文件不能证明该项价格调节基金是违法的，它由经营者代收代缴，待经营者将代收资金缴到财政专户后，再开具全省统一监制的财政票据给代征单位，对财政收费的稽查问题不属于该案的审理范围。二审法院认为，《立法法》第8条规定的征收对象通常是有形财产而不是货币，价格调节基金不适用这一条款。因此，原告的诉讼请求混淆了《立法法》关于“非国有财产征收”的“征收”的概念以及政府向消费者征缴税费的“征收”的范畴，是对物价部门征收价格调节基金行为的合法性的误解。①林伟斌，赖华平．《丘建东不服厦门市物价局征收客房“价格调节基金”行政征收案》，http://www．smcourt．com/detail．php?t_p=16＆n_id=3576，2012年12月1日最新访问。

其二，向群请求确认重庆市涪陵区物价局于2008年1月11日对其自备车收取260元价格调节基金的具体行政行为违法，一审法院驳回了原告的诉讼请求。双方当事人都认可以下事实:向群有中华牌自备车一辆，2008年1月11日被告向其收取价格调节基金260元，原告不服，向涪陵区政府提出了行政复议申请，后者作出行政复议决定，维持了这一具体行政行为。原告诉称，征收政府性基金应当经由批准程序，根据《财政部关于发布全国政府性基金项目目录的通知》(财综［2004］6号)和《财政部关于公布2006年全国政府性基金项目目录的通知》(财综［2007］4号)等文件，价格调节基金不在征收范围内，任何人都有权拒绝缴纳。被告辩称，政府征收价格调节基金于法有据，可以依法制定征收范围和标准。《重庆市地方政府性基金项目目录》(渝办发［2005］22号)明确纳入了价格调节基金，涪陵区是重庆市唯一征收价格调节基金的试点地区。一审法院认为，虽然财综［2007］4号的基金目录中没有价格调节基金，但没有明确规定停止向社会征收。在国务院没有新的规定前，应按照旧的规定执行。

以上两个案例值得讨论的法律问题是:地方政府征收价格调节基金的抽象行政行为是否合法?价格调节基金制度创设至今已有25年，经济发展水平和财政收入基础已经发生了很大的变化，地方政府向社会征收价格调节基金的正当性是否仍然存在尚存疑问。《价格法》第27条没有规定价格调节基金如何设立、怎样征收，更没有规定价格调节基金征收权的分配问题。那么，价格调节基金的征收权应当由物价部门还是财税部门行使呢?谁的解释更加合理呢?我国1979年3月启动价格体制改革，1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》指出:价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键;1992年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定:推进价格改革，建立主要由市场形成价格的机制。在价格体制改革屡见成效的同时，财政体制改革仍然较为滞后。

二、能否征收:迥异的意见

现代市场经济国家大多实行宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。“一切经济法规制，几乎都关联到物价规制，而物资规制与物价规制二者的关系，极为密切。”［4］价格调节基金1987年6月诞生于计划经济时期的改革开放前沿阵地广东。广东省物价局最先提出应当在大中城市建立价格调节基金的建议，其背景是，当时广东省社会商品零售总额中，政府定价的比重仅占20%左右，再用行政手段来管理已经不太现实，因此，提出了这种适应市场经济体制的价格调控措施。1988年4月5日，国务院发布《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》(国发［1988］23号)指出:“为了防止主要副食品价格剧烈波动，大中城市要建立平抑副食品价格基金，生猪产区要建立保护养猪的调节基金。基金来源可根据当地情况，多渠道筹集，具体办法由当地人民政府规定”。在制度建立初期，主要是副食品价格调节基金和其他关系国计民生方面的价格调节基金。后来，国务院还发布了《关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价总水平过快上涨的通知》(国发［1993］60号)、《关于加强对居民基本生活必需品和服务价格监审的通知》(国发［1994］16号)等规范性文件，此后，大多数省份都建立起了副食品价格调节基金制度。1995年《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》强调，各级政府要建立和完善价格调控机制，加强重要商品储备、风险基金和价格调节基金制度的建设。经过近10年发展，全国价格调节基金制度建设已经初具规模，其资金来源于国家专项补贴、副食品价格补贴、中央财政用于菜篮子工程的预算拨款、外来劳务人员缴纳的城市增容费以及从工商企业事业单位的销售或营业收入中按比例收取的资金等，但是，仍然存在不少问题，“领导不重视，主管部门不配合，代征部门不积极，被征单位不支持，是影响基金征收的关键问题”。［5］自1992年确立社会主义市场经济体制目标、1994年启动分税制财政体制改革后，“我国价格调控从主要依靠行政手段直接控制价格转变为主要运用经济、法律手段，辅之以必要的行政手段，直接调控与间接调控相结合”，“大部分省市实行了重要商品价格调节基金制度”。①参见国家发展改革委价格司:《中国价格改革三十年》，《经济日报》，http://cpc．people．com．cn/GB/64093/64387/8751851．html，2012年12月1日最新访问。

《价格法(草案)》原本没有规定第27条的内容。②参见陈锦华:《关于〈中华人民共和国价格法(草案)〉的说明》，1997年8月25日，http://law．npc．gov．cn:87/page/browseotherlaw．cbs?rid=bj＆bs=42195＆anchor=0#go0，2012年12 月1日最新访问。全国人大法律委员会于1997年12月24日所作的《关于〈中华人民共和国价格法(草案)〉审议结果的报告》中提到:“一些常委委员、财经委员会和一些地方、部门、专家提出，建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，是政府调控价格的重要手段，对于稳定市场，特别是保持主副食品价格的稳定，具有积极作用，应当在法律中予以肯定”，因此，建议增加一条:“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场”。③参见项淳一:《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国价格法(草案)〉审议结果的报告》，1997年12月24日，http://law．npc．gov．cn:87/page/browseotherlaw．cbs?rid=bj＆bs=42196＆anchor=0#go0，2012年12 月1日最新访问。随后，全国人大法律委员会于1997年12月29日所作的《关于价格法(草案修改稿)、献血法(草案新修改稿)和防震减灾法(草案修改稿)修改意见的汇报》中称，逐条研究了委员们的意见，进而提出了一系列修改建议，但是，却没有明确表示会接受这一条意见。④参见薛驹:《关于价格法(草案修改稿)、献血法(草案新修改稿)和防震减灾法(草案修改稿)修改意见的汇报》，1997年12月29日，http://law．npc．gov．cn:87/page/browseotherlaw．cbs?rid=bj＆bs=42197＆anchor=0#go0，2012年12月1日最新访问。从最后通过的《价格法》的文本来看，还是采纳了这一意见，规定为第27条:“政府可以设立价格调节基金”，然而，对于地方政府是否有权征收价格调节基金的争议却越来越大。

1996年，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发［1996］29号)要求:“立即组织力量对预算外资金认真进行清理整顿”，“对不符合国家规定设立的收费和基金项目一律取消。今后国家原则上不再出台新的基金”。1997年，《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》(中发［1997］14号)要求:“建立健全向企业的行政事业性收费、罚款、集资、基金项目的审批管理制度”，其中，“向企业收取基金，必须按照规定报财政部会同有关部门审批，重要的要报国务院审批。”1997年至1999年，财政部等六个部委联合于对基金、附加、收费项目进行了三次清理，于1997年、1998年公布了两批“基金(附加、收费)项目”，包括:河北保定市供热价格调节基金、广西电价调节基金、云南化肥价格调节基金、四川攀枝花市公路客运价格调节基金和货运燃油差价调节基金、四川德阳市天然气价格调节金以及吉林、广西和云南盐业价格调节基金、山东水泥价格调节基金、广东电力价格调节基金、广西石油价格调节基金、广东和广西课本价格调节基金等项目。《价格法》第27条规定的价格调节基金是一项新的政府性基金吗?政府性基金是指“各级人民政府及其所属部门根据法律、国家行政法规和中共中央、国务院有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照国家规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金。包括各种基金、资金、附加和专项收费”，“设立政府性基金项目应当报财政部审批，重要的政府性基金项目，由财政部报请国务院审批”，“各地区、各部门申请设立政府性基金项目、变更项目名称、改变征收对象、调整征收范围或标准、减免政府性基金等，一律按照上述规定程序办理”。⑤参见《财政部关于加强政府性基金管理问题的通知》(财综字［2000］22号)。

2000年，财政部列举的需要清理整顿政府性基金中包括价格调节基金。⑥参见《财政部关于清理整顿各种政府性基金的通知》(财规［2000］16号)。2002年，财政部强调，“今后，除法律、国家行政法规明确规定外，国家原则上不再设立新的政府性基金项目。法律、国家行政法规明确规定的政府性基金项目，有关地区和部门要按照规定程序报财政部批准，或由财政部审核后报国务院批准，严禁未经国务院或财政部批准越权设立各种政府性基金项目”，同时，取消了“河北省课本价格调节后备金、上海市平抑粮食价格基金、山东省中小学课本价格调节基金、湖北省种籽价格调节基金、安徽省食盐价格调节基金和生猪价格调节基金、湖北省自来水价格调节基金和供水价格调节基金、四川省自来水价格调节基金”等项目。⑦参见《财政部关于公布取消部分政府性基金项目的通知》(财综［2002］24号)。其后，财政部公布了保留的政府性基金项目，“凡属于法律、国家行政法规、党中央和国务院文件以及财政部会同有关部门批准设立，且明确规定征收对象、征收范围和征收标准的政府性基金，予以保留。这部分政府性基金共计26项”，①参见《财政部关于公布保留的政府性基金项目的通知》(财综［2002］33号)。然而，价格调节基金既不在财政部取消的目录里，又不在其保留的项目中。

财政部认为，“价格调节基金为重新申报的政府性基金项目。鉴于价格调节基金涉及面广、情况比较复杂，我部将会同有关部门进行专题调查，另行研究解决办法。”②参见《财政部关于重新申报政府性基金项目的通知》(财综函［2002］8号)。自2004年初至今，财政部每年都公布一次《全国政府性基金项目目录》，③参见《财政部关于发布全国政府性基金项目目录的通知》(财综［2004］6号)。但是，从来没有将价格调节基金纳入其中。与此相反，尽管价格调节基金事实上已经广泛征收，但财政部曾经以“乱收费”的名义喊停了多种价格调节基金，迄今，财税部门内部仍然将其定性为“地方政府违法违规越权成立的政府性基金”，认识较为一致。例如，财政部对中国烟草总公司的答复是:“甘肃省兰州、庆阳、张掖市人民政府要求烟草批发企业按销售额的0．1% －0．2%或应纳税额的2%缴纳价格调节基金，属于地方人民政府越权设立的政府性基金，你公司在甘肃省的所属相关企业可以不执行当地政府有关缴纳价格调节基金的规定。”④参见《财政部关于中国烟草总公司甘肃省分公司所属企业缴纳地方价格调节基金问题的通知》(财综［2009］20号)。辽宁省地方税务局对本溪市地方税务局的答复是:“价格调节基金未经国务院和省政府批准由地税机关征收，根据省局的规定，不同意你局继续代征价格调节基金等未经国务院和省政府批准由地税机关征收的规费。”⑤参见《辽宁省地方税务局关于停止征收价格调节基金问题的批复》(辽地税函［2008］76号)。概言之，财税部门对地方政府征收价格调节基金始终抱持偏于否定的态度。

2002年6月，国家计委提出，“研究制定进一步规范价格调节基金的征收、使用和管理，国家储备物资价格管理等规范政府价格调控行为的法规规章，增强政府运用经济手段调控价格的能力，提高调控效率。”⑥参见《国家计委关于进一步加强价格法制建设的意见的通知》(计经调［2002］832号)。然而，有关价格调节基金的征收、使用和管理的行政法规和部门规章却迟迟没有提上议事日程。2005年，国家发展改革委指出:“在价格调节基金制定新规定之前，各地仍按《价格法》、国务院有关文件和当地政府的规定执行”。⑦参见《国家发展改革委关于价格调节基金有关问题意见的函》(发改价格［2005］296号)。而且，国家发展改革委还提出了具体的要求:“将价格调节基金用于政策性补偿、平抑粮油副食品等生活必需品价格异常波动、对困难群体的动态价格救助、支持重要商品储备以及为保障供给、促进流通和结构调整进行的政府资助等”，明确“依法设立价格调节基金，可以采取年度财政预算安排，向社会普通或专项征收等多种方式”。⑧参见《国家发展改革委关于运用价格调节基金加强和改善价格调控的通知》(发改价格［2005］928号)。2010年，以农产品为主的生活必需品价格上涨较快，加大了城乡居民特别是中低收入群体的生活负担，国务院再次强调“各地区要把稳定价格工作列入重要议事日程，建立协调机制，加强监测预警，及时研究制定价格应急预案，依法完善价格调节基金管理，增强价格调控监管能力”。⑨参见《国务院关于稳定消费价格总水平保障群众基本生活的通知》(国发［2010］40号)。国家发展改革委则称，“按财政预算的有关规定，纳入专户管理，专款专用，且专项用于调控价格、稳定市场”。⑩参见《国家发展改革委关于依法完善价格调节基金管理增强价格调控监管能力的通知》(发改价格［2012］621号)。

由于对价格调节基金能否征收的认识差异，很多地方物价部门曾多次请示国家发展改革委或上级物价部门。例如，2007年，国家发展改革委对内蒙古自治区发展改革委的答复是:“征收副食品价格调节基金有明确的法律依据，包括国务院《关于试行主要副食品零售价格变动给职工适当补贴的通知》(国发［1988］23号)、《关于积极稳妥地推进物价改革抑制物价总水平过快上涨的通知》(国发［1993］60号)和《价格法》第 27条”。⑪参见《国家发展改革委办公厅关于副食品价格调节基金有关问题的复函》(发改办价格［2007］2943号)。2009年，国家发展改革委对广西自治区物价局的答复是:“依据《价格法》第27条规定，县级人民政府有权设立价格调节基金”。⑫参见《国家发展改革委办公厅关于县级人民政府是否有权征收价格调节基金问题的复函》(发改办价格［2009］694号)。2010年，国家发展改革委对吉林省物价局的答复是:“各地在设立价格调节基金时，个别地方采取的是财政预算安排的形式，大多数地方则采取了向社会经营者征收的方式”，“不管采取哪种形式，只要是按照《价格法》的规定，由当地人民政府依法设立，有关经营者应当按照当地人民政府的有关规定，按时缴纳价格调节基金”。①参见《国家发展改革委办公厅关于对一汽集团征收副食品价格调节基金问题的复函》(发改办价格［2010］2702号)。四川省发展改革委对资中县物价局的答复是:“县级人民政府有权决定设立、征收价格调节基金”。②参见《四川省发展和改革委员会关于县级人民政府是否有权征收价格调节基金问题的复函》(川发改物价函［2010］569号)。湖南省物价局对岳阳市物价局的答复是:“你市境内两大中央石化企业生产的民用石油液化气属于燃气范畴”，“对其他燃气，你市人民政府可结合当地实际情况确定征收标准和方式”。③参见《湖南省物价局对岳阳市开征石油液化气价格调节基金问题的复函》(湘价函［2012］111号)。湛江市政府对中国石化销售有限公司华南分公司的答复是:“规定对经本市调出的燃油征收价格调节基金是符合法律要求的”。④参见《湛江市物价局关于征收燃油价格调节基金等有关问题的函》(湛价函［2010］83号)。概言之，物价部门对地方政府征收价格调节基金始终抱持肯定的态度，依据的同样是《价格法》第27条，而且，认为其可以向社会直接征收。

三、《价格法》第27条该当如何解释

从前述财政部和国家发展改革委对待地方政府能否征收价格调节基金迥然不同的态度来看，“价格调节基金到底有没有征收依据”是双方各执一词的关键所在，前者认为，这是地方政府违法违规越权设立的政府性基金;后者强调，这是县级以上地方政府按照《价格法》的规定设立的，地方政府有权决定向社会征收。另外，前述案例表明，法院倾向认为，尽管财政部公布的全国政府性基金目录中没有纳入价格调节基金，但也没有予以否定，在国务院没有制定新的规定之前，可以按照以往的惯例来征收。从目前公开的资料来看，笔者无从证实:财税部门和物价部门在“地方政府能否征收价格调节基金”问题上的重大意见分歧何以一直没有得到有效的解决，《价格法》第27条该当如何解释?直言之，地方政府征收价格调节基金的行为真的符合《价格法》第27条的立法原意吗?从政府设立价格调节基金的必要性能够推导出向社会直接征收价格调节基金的正当性吗?价格调节基金制度创设至今已有25年了，全国GDP从1987年的12058．6亿元上升到2011年的471564亿元，增长了39．11倍，而同期财政收入也从2199．35亿元上升到103740亿元，增长了47．17倍。⑤参见《国家统计年鉴》，http://www．stats．gov．cn/tjsj/ndsj/，2012 年12 月1 日最新访问。2011年全国价格调节基金筹资额达到230．2亿元，仅占当年财政收入的0．22%，可谓九牛一毛而已，筹资额10亿元以上的有山西、内蒙古、广东、陕西等，筹资额最低的安徽为0．05 亿－0．1 亿元。［6］

价格调节基金在性质上属于政府性基金的范畴，相当于大陆法系国家所称的特别公课或特种公课的概念，是为了满足特定的财政收入目的或促进经济社会稳定发展的需要而向特定群体征收的资金，与特定目的税的内涵接近，独立于经常性预算和资本性预算等传统预算表格而自成体系，成为复式预算体系的重要一极。⑥参见我国复式预算体系包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算和政府性基金预算。“特别公课既系对义务人课予缴纳金钱之负担，故其征收目的、对象、用途应由法律予以规定，其由法律授权命令订定者，如授权符合具体明确之标准，亦为宪法之所许。”［7］“已定用途而已收入或尚未收入之现金或其他财产，依法其岁入供特殊用途者，称为特种基金”，“特种基金中之特别收入基金的收入来源中有些是依法向特定产业群体按一定费率征收，此即特种公课”。［8］特别公课可以向所有人征收，也可以向特定群体征收，其主要受制于财政法定原则，而不取决于量能课税原则。

财政部《政府性基金管理暂行办法》(财综［2010］80号)第11条规定:“国务院所属部门(含直属机构)、地方各级人民政府及其所属部门申请征收政府性基金，必须以法律、行政法规和中共中央、国务院文件为依据”，价格调节基金本身确实“师出有名”——规定于《价格法》第27条。政府设立价格调节基金的权力是一项法定权力，“任何主观权利都以法制的存在为前提，主观权利被法制创设、承认，并被法制或强或弱地加以保护。”［9］但是，该条款的内容非常简单，完全没有规定价格调节基金如何设立、怎样征收，因此，财政部和国家发展改革委出现了“仁者见仁、智者见智”的意见分歧。财政部《政府性基金管理暂行办法》第12条规定:“法律、行政法规和中共中央、国务院文件明确规定征收政府性基金，但没有明确规定征收对象、范围和标准等内容的，应当按照下列程序进行申请和审批:……”《价格法》第27条只是政府征收价格调节基金的必要条件而不是充分条件，如果没有这一条，政府一定不能征收价格调节基金，而有了这一条，也只是达到了申请的最低要求。

国家发展改革委负责拟订并组织实施价格政策，而财政部负责管理政府性基金，设立价格调节基金既是一种价格政策，又是一项政府性基金，那么，到底谁有权解释《价格法》第27条呢?前述案例表明，法院实际上也回避了审查哪一种解释才符合《价格法》第27条的立法原意。在笔者看来，《价格法》第27条中的“政府”、“可以”和“设立”等立法术语都属于不确定的法律概念，都需要进行解释:“政府”是指哪一级政府呢?“可以”是指义务吗?“设立”是否包括“向社会直接征收”呢?“在立法者使用确定的法律概念、或者对不确定的概念下定义、或者确定立法目的的情况下，明确性就已经存在了”，“不确定的法律概念同时也包含着自由裁量空间，结果是，经济行政机关根据事实有权作出各种决定”。［10］尽管对于该条款的解释仍然存在较大的分歧，但是，截至2011年底，已经有20多个省制定了《价格调节基金管理办法》。政府公共预算无法安排充足的财政资金来稳定价格、保障民生，能够成为向社会直接征收价格调节基金的充分理由吗?笔者认为，地方政府设立价格调节基金的必要性是毋庸置疑的，然而，这不足以证成政府向社会直接征收基金的正当性。

严格遵循字面含义的文义解释一直是主流的解释方法，可以最大限度地避免法律解释的不确定性。“法律解释，应以文义解释为先，有复数解释之可能性时，始继以论理解释或社会学的解释，就法文文义上可能之意义，加以限定之操作。”［11］有关“政府可以设立价格调节基金”的解释，重点在于“政府”和“设立”两个范畴。“政府”是指中央还是地方政府呢?是指一级政府还是政府主管部门呢?现实中，已经设立了很多省级和地市级价格调节基金，但没有中央一级的。国家发展改革委将其界定为:“国务院授权地方政府多渠道筹集，用于调控生活必需品等重要商品价格的专项资金。”①参见《国家发展改革委关于运用价格调节基金加强和改善价格调控的通知》(发改价格［2005］928号)。可见，国家发展改革委认为，“政府”仅指中央政府，地方政府设立价格调节基金的权力来自于国务院授权，而不是《价格法》本身的赋权，至于“设立”则解释为“多渠道筹集”。很多地方政府制定了有关价格调节基金的征收、使用和管理的规章，但具体规定差异很大。例如，该项基金被定义为:“县级以上人民政府依法设立，通过多种方式筹集，用于调控价格、稳定市场的专项资金”，②参见2011年《湖北省价格调节基金管理办法》。或“为调控重要商品市场价格，建立应急保障调节机制，促进全省经济平稳较快发展，依法向企业征收的专项基金”。③参见2011年《河南省价格调节基金征收使用管理办法》。其目的则被描述为“调控与人民群众生产生活密切相关的重要商品价格”，④参见2012年《福建省价格调节基金管理办法》与2005年《山西省价格调节基金管理规定》相类似。或“平抑、调节与人民群众生产、生活密切相关的重要商品价格异常波动”。⑤参见2009年《广东省价格调节基金管理规定》。

各地的价格调节基金主要由物价部门征收，也可以委托财税部门和工商部门代征，还可以通过法院强制执行。而征收的渠道则包括针对资源性、垄断性企业专项征收和对生产经营行为按照一定的税收比例普遍征收，至于筹集的方式，既包括通过预算统一安排财政资金，也包括向社会直接征收。国家发展改革委将《价格法》第27条解释为政府可以直接向社会征收价格调节基金，是否逾越了合适的限度呢?《价格法》中规定的价格调控措施属于公法的范畴，对公法性质的条款更是应当从严解释。“解释本质上不具有创造性，虽然在解释过程中会形成新的规则，但这些新规则只有通过与原文直接关联才能得以维续。”［12］在所有公法领域，公权力的行使都应当保持相当程度的谦抑，除非得到法律明确授权，否则，公权力主体不得作出任何可能侵害私有财产权的行为，同理，也不得任意作出可能征收私有财产的决定。国家发展改革委有关“国务院授权地方政府多渠道筹集”的解释，形式上没有记载国务院的授权决定的规范性文件支持，因此，属于没有明确授权的目的、范围的空白授权，而实质上却超过了设立基金的界限、而扩大到多渠道筹集基金的范畴。“凡未列入《目录》以及未经国务院或财政部批准的政府性基金，公民、法人和其他社会组织应拒绝缴纳。”①参见《财政部关于公布2011年全国政府性基金项目目录的通知》(财综［2012］27号)。

即使同样是向社会直接征收，各省的做法也大相径庭，既有全行业征收，也有向特定行业或特定领域征收，例如，山西省规定，“价格调节基金按实际缴纳的增值税、消费税和营业税三税之和的1．5%计征。”“高税赋的卷烟、酿酒生产企业价格调节基金按实际缴纳增值税、消费税和营业税三税之和的1%计征。”②参见2005年《山西省价格调节基金征收使用管理办法》。湖北省规定，“向社会征收价格调节基金，按纳税人实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额的1%计征。其征收范围是:(1)娱乐业;(2)旅店业、饮食业;(3)烟草、酒类、化妆品行业;(4)成品油、电力、燃气、热力、通信等重要商品和服务项目。必要时，经省政府同意可以对磷矿石等资源性产品实行单独计征。”③参见2011年《湖北省价格调节基金征收使用管理办法》。广东省规定，“省级价格调节基金征收项目和标准是:(1)对批发环节的成品油按0．02元/升征收;(2)对省级电网每年销售电量按0．003元/千瓦时征收;(3)对批发环节的燃气按0．04元/立方米征收;(4)对依法应计征水资源费的取水量按0．03元/立方米征收;(5)对基础电信运营商通信业务收入按0．1%征收;(6)对确无法退还消费者的预付通信费按50%征收;(7)省人民政府批准的其他征集项目。”④参见2009年《广东省价格调节基金管理规定》与2012年《福建省价格调节基金管理办法》相类似。河南省规定，“为稳步推进省级价格调节基金制度的建立，起步阶段先对煤炭(含焦炭)征收价格调节基金。凡在本省行政区域内从事煤炭生产、销售的企业按销售量缴纳价格调节基金。价格调节基金征收标准按品种分类确定为:原煤20元/吨，洗选煤30元/吨，焦炭35元/吨。”⑤参见2011年《河南省价格调节基金征收使用管理办法》。以上征收范围由宽及窄，选择征收对象、确定征收标准、从量计征或从价计征、独立征收或附加征收，都显得较为随意。

政府设立价格调节基金是一种宏观调控措施，而宏观调控必须依法进行，宏观调控的必要性和合理性都不足以使其获得违背基本原则和具体规则的正当性。“如果我们允许这些代理人推动或追求更多的目标，它们能够根据所谓的公共利益或普遍福利被合理地正当化，则会导致一个更为严重的、很可能是难以把握的问题”。［13］财政法定原则要求，政府不能在法律没有明确规定的情况下向社会直接征收价格调节基金，即使这种严格按照字面来解释法律的观点可能阻碍价格调节基金制度的发展，这样的限制是必须的，否则，征收价格调节基金很可能成为、事实上已经成为对私有财产权直接构成侵害却又貌似合法的手段。“税法上利益均衡所要实现的，乃是税法规定之实质的合理性，而不仅是税法单纯的形式合理性。亦即税捐法律解释适用的结果，应当合乎情理。”［14］客观来说，《价格法》第 27 条已经制定出来了，在这一条款未作修改之前，其适用只能通过解释来解决，但是，不能任意解释、随意适用，不得擅自加重被征收人的经济负担。“经济的运作，尤其是政府与企业的关系，以及地方政府课征的各种税捐的权力仍未建立制度性的常规，反而提供了经济发展的反诱因。”［15］即使确有设立价格调节基金来稳定物价的必要，但是，在层级较低的地方政府享有的财力不足以匹配事权的背景下，其设立的价格调节基金就不得不直接向社会征收。

“对条文含义的模糊性警惕，是预测法律将被如何解释和实施时需要考虑的又一个问题。”［16］尽管《价格法》第 27 条的规定很简单，但是，执法机关在解释法律时，不能异化成创造新的规则。“如果制定法文本模棱两可或者含糊不清，法官应当遵从行政机关或执行机关的解释，不要试图援用其他渊源去填补空隙或消除含混之处。”［17］即使是对《价格法》第 27条进行扩大解释的国家发展改革委，也同样意识到向社会普遍征收或专项征收的价格调节基金可能影响被征收人的财产权益，因此，要求“向社会普遍或是专项征收的，应该按照适量、适度、公平负担的原则，不得影响企业正常生产和群众生活，同时多级政府之间需统筹安排，不得重复征收。”⑥参见《国家发展改革委关于依法完善价格调节基金管理增强价格调控监管能力的通知》(发改价格［2012］621号)。“倘若多数人决定政策的权力是毫无限制的，那么他们就有可能以少数人的利益为代价来谋取其自身的利益，即便在这两种利益之间，在重要性上并没有什么差别。”［18］政府设立的价格调节基金可以用于平抑副食品市场物价，对临时性或突发性市场价格波动以及重大节假日的副食品市场价格进行补贴，但是，向社会直接征收价格调节基金却可能侵害被征收人的利益，因此，有关价格调节基金征收的规则明显更加重要。

理论上说，政府征收价格调节基金的权力包括开征权和停征权，但事实上甚少行使停征权。①例如，贵州省自2004年8月1日起征收煤炭价格调节基金，2008年曾暂停征收，2011年又重新征收。与物价部门总是单独决定，而不是与财税部门联合决定征收价格调节基金不同的是，河南省发展和改革委员会、河南省地方税务局决定自2012年8月1日起至10月31日止，对省内煤炭生产、经营企业暂缓征收省级价格调节基金。②参见《河南省发展和改革委员会、河南省地方税务局关于暂缓征收省级价格调节的通知》(豫发改价调［2012］1103号)。该决定没有阐明为什么要暂缓征收省级价格调节基金，而价格调节基金暂缓征收确实使被征收人受益，对身为上市公司的被征收人而言，属于影响公司利润和股东权益的政府行为，需要向公众披露信息:“经公司财务部门测算，暂缓征收煤炭价格调节基金将导致公司少缴煤炭价格调节基金4910．00万元，增加净利润3682．50万元，其中:归属于母公司所有者的净利润增加3401．78万元，折合每股收益0．018元”，③《神火股份(河南神火煤电股份有限公司)暂缓缴纳煤炭价格调节基金公告》，http://news．163．com/12/0814/02/88R83JQF00014 AED．html，2012年12月1日最新访问。“由于平煤股份在销售煤炭时，价格调节基金由购买方承担，因此暂缓征收价格调基金减轻了公司客户方的负担，也增强了公司产品在本省的竞争力。”④《平煤股份(平顶山天安煤业股份有限公司)暂缓缴纳煤炭价格调节基金公告》，http://money．163．com/12/0816/02/890E30VK00253 B0H．html，2012年12月1日最新访问。前例表明，物价部门和财税部门其实完全可以就政府征收价格调节基金问题进行充分的协商。

与价格调节基金相近的还有中央预算稳定调节基金，后者是指为了更加科学合理地编制预算，保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性，专门用于弥补短收年份预算执行收支缺口，作为超收年份的预留财政资金，除非遇到财政收入严重欠缺的年份或重大突发事件时才能动用。2006年，国务院从当年超收的1960．27亿元财政资金中拿出500亿元设立了该基金，此后，每年的预算都会从超收的财政资金中抽取部分调入该基金，自2008年起，年度预算执行中如有超收，原则上都要注入该基金，不再在预算外支出。2011年，超收的财政资金中的2892亿元调入该基金，而同一财政年度征集的价格调节基金的规模仅为230．2亿元，可见，即使价格调节基金确有设立之必要，也不意味着必须通过向社会直接征收才能实现。“利益衡量乃在发现立法者对各种问题或利害冲突，表现在法律秩序内，由法律秩序可观察而得之立法者的价值判断。”［19］制度设计是各方利益权衡和博弈的结果，地方政府直接向社会征收价格调节基金实际上是其无法通过常规预算统筹安排的原因所致。充分证明，地方政府实际上没有真正重视价格调节基金，而只是将其作为征集更多财政资金的理由而已。

四、结论

设立价格调节基金是我国不可或缺的一项宏观调控政策，然而，其必要性不足以支持向社会直接征收价格调节基金的正当性。我国《价格法》第27条规定了“政府可以设立价格调节基金”，但是，既没有规定价格调节基金如何征收、怎样使用。笔者始终认为，地方政府介入市场运行的法治化程度过低是造成我国经济运行过程中诸多不畅的重要症结所在。“在我国经济发展过程中，法律从来都不那么重要，特别是在地方上，法律就不怎么能起作用，而不起作用的结果则加重了地方政府经济职能的错位程度。”［20］尽管财税部门曾经三令五申强调价格调节基金必须经由法定程序审批才能向社会直接征收，但是，在国务院的默许、国家发展改革委的明示以及法院的支持下，《价格法》第27条中的“设立”硬是给解释成“可以直接向社会征收”的意思，而“政府”也被扩大到“县级以上地方政府”的范围。

在现行法律框架和司法体系中，地方政府征收价格调节基金的合法性审查还没有相应的法律机制，而法院在审理相关行政案件时，事实上采取了回避实体问题的态度。在缺乏司法性的违宪审查制度的情况下，通过立法系统内的纠错机制来矫正违宪或违法的下位法或许是一个折衷的解决之道。至于在判断征收价格调节基金是否违法的问题上，既有形式标准——具体规则:《价格法》第27条，又有实质标准——基本原则:财政法定、适度和绩效原则。财税部门和物价部门是价格调节基金的共同主管部门，《价格法》第27条的解释权应当由财税部门和物价部门共同行使，前者起决定性作用。在《价格法》第27条没有修改补充之前，应当进行狭义解释:“政府”仅限于中央和省级政府，“设立”不意味着可以直接征收。

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