生态文明建设的司法机制论

2013-04-18郑少华

法学论坛 2013年2期

郑少华

(上海财经大学法学院，上海200433)

中国共产党十八大报告中明确指出:“……全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，……”;“建设生态文明，是关系人民福祉，关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”;“加强生态文明的制度建设”;“保护生态环境必须依靠制度”……。这些诸多生态文明建设的论断，无疑是准确的。也基于中国目前生态现状与谋求中国长远发展的明智判断，是中国未来走向的现实选择。欲使生态文明建设落到实处，就必须将生态文明建设制度化，而生态文明建设制度化，离不开生态文明法律机制建设。生态文明法律机制建设是一个庞大的涉及到社会生活方方面面的系统工程，包括生态文明的政府调节机制、市场调节机制、社会调解机制，也包括生态文明的立法机制、执法机制、司法机制以及法律责任实现机制各方面。笔者主要是从生态文明建设的司法机制入手，探讨在生态文明建设中司法机制的中心地位，以及从环境法院(法庭)体系建设、环境公诉制度以及环境公益诉讼制度等方面①生态文明建设的司法机制也即环境司法机制，其主要内容当然包括普通的环境民事诉讼(主要是环境侵权诉讼)机制、环境行政诉讼机制、环境刑事诉讼机制，但基于上述三类机制的学术成果颇丰，笔者在本文中并不打算加以讨论。进行论述，为中国生态文明建设的制度化提供健全与完善中国司法机制的可供选择与操作的具体方案。

一、司法机制:中国生态文明建设的中心地位

所谓司法机制，狭义的解释是指以法院为中心的各种诉讼法活动规范的总和，而广义的解释是指以法院裁决为中心的包括调解、仲裁所有的定分止争的人类活动规范的总和。本文所述及的司法机制，在取其狭义解释的同时，亦会涉及到调解、仲裁等正式的非诉讼解决方式。笔者之所以认为司法机制居中国生态文明建设的中心地位，主要是包括下述几方面:

(一)司法是现代社会定分止争的主要机制

在现代社会，由于利益的多元化，各类社会矛盾层出不穷，而居中裁决的法院便成为人们定分止争的重要场所，即使在具体纠纷解决中，人们可能会选择调解或仲裁，但这种调解或仲裁都是以法院裁决作为可供选择的衡量标准进行考量的。也就是说，若没有法院裁决作为考量标准，人们在决定是否采用调解或仲裁来解决纠纷时，便会失去标准。可以这么说，在现代社会中，司法裁决成为引导人们解决纠纷的主导性标准。而在生态文明建设中，必然涉及到不同利益群体间的各种不同的生态诉求;涉及到环境侵权行为人与环境污染受害人(或自然资源破坏的受损人)间的矛盾，不同的环境侵权行为人间的纠纷，环境污染受害人间的纠纷以及环保行政主管者与社会公众间的不同诉求等等，而如何平衡与协调各类不同利益以及如何建立正当化的利益表述机制，皆有赖于司法机制的建立与健全。

(二)环境法的实施机制不完善关键在于司法机制的不健全

迄今为止，全国人大通过了25部环境保护类法律，但据有关方面的报道，在全国人大的执法检查中，环境执法的效果最差。①该方面的报道请详见《人大出台环保执法检查报告:事实令人触目惊心》，http://www．sina．com．cn，2006年8月26日新华网，最后访问时间:2013年2月15日。如此，在中国就出现了一个“法治奇观”:拥有世界上最多、最全之一的环境法律，但却仅仅表现为“表象立法”。环境法的实施机制，包括环境法的执法机制、司法机制以及法律责任实现机制等内容，而其中司法机制则是关键:其一，司法裁决是环境行政执行的参照标准和行为指引。尽管在成文法传统国家中，行政执法主要依赖于立法指引，但是由于成文法的抽象性和滞后性等特点，决定了司法裁决作为行政执法的重要指引地位;其二，司法裁决是环境法律责任实现的前提。相关法律主体所承担的法律责任，必须经由司法裁决确定②即使调解与仲裁，其确定的法律责任，亦受司法裁决的直接或间接影响。或以司法的强制力作为法律责任实现的后盾。所以，在我国，生态文明建设中最重要的环境法实施机制存在的不完善之处，关键在于司法机制的不健全。

(三)行政机关任务的特殊性，更决定了司法机制应当具有生态文明建设的中心地位

在现代国家中，各国政府普遍承担(或者号称承担)起环境保护与生态建设的功能。对于环境污染的“命令——控制”的管理模式，在可以预见的将来仍然会起主导作用。生态文明建设必然会涉及各方利益主体的利益平衡与不同的生态诉求，而各国政府的行政机关作为一方主体参与此利益博弈，若法律仍然规定其作为生态文明建设的裁决者，显然无法取信于其他利益主体，因此，由相对超脱的司法机关作为生态文明建设的利益平衡裁决者与不同生态诉求的平衡者，便成为多数国家的现实选择。

在中国，政府的行政机关任务更具有特殊性。自中共十一届三中全会以来，党和政府的工作重心已转移至经济建设中来，由此形成的中国发展模式，在短期内亦很难改变，而生态文明建设提出后，会形成政府采取经济建设与生态文明建设“一肩挑”的发展模式，在这种情况下，更决定了必须由司法机关肩负起生态文明建设中不同利益纠纷的裁决者与不同生态诉求的平衡者的角色。否则，政府在从事经济建设与生态文明建设中，更无法取信于其他利益主体。

当然，在中国，行政主导的模式之下，如何使司法机关能具有名副其实的生态文明建设的中心地位，还取决于我们对司法机制设计与运行的智慧与勇气。

(四)环境运动的风起云涌，使司法机关成为处理人们不同的生态诉求的一个重要场所

从人类生态文明史的角度来看，20世纪60—70年代以来，风靡北美与欧陆等发达国家的环保运动，是现代生态文明史的开端。风起云涌的环保运动，促使国际社会与各国立法机关寻求积极回应:1972年在瑞典斯德哥尔摩召开联合国第一次人类环境会议;美国、日本等相继出台了本国的环境基本法……而在彼时，通常被后来的研究者所忽视的事实——各国司法机关成为调处环境纠纷与平衡生态诉求的一个重要场所:其一，层出不穷的环境污染纠纷在司法机关受理，司法裁决成为环保运动走向的重要指引;其二，公益诉讼制度在司法机关的引导下得以发展。当行政机关怠于环保职守或企业发生环境侵害行为时，无直接利害关系人(包括组织、机关等)以公益的目的提起诉讼，司法机关受理案件并裁决，从而推动了相关国家的环境公益诉讼制度，如美国的“公民诉讼”条款，日本的“住民诉讼”条款。其三，行政机关履行环保职责的合法性转由司法机关判断。在“命令——控制”的环境管理模式下，行政机关履行环保职责的权限比较大，但是，“绝对的权力，导致绝对的腐败”的法谚在环保领域依然生效。而司法机关以其相对超然的地位受理个人或其他社会组织起诉行政机关的案件，通过裁决形成了对行政机关行为合法性的判断，一方面促使行政机关终于职守，另一方面也使社会矛盾的解决处于理性化与制度化的框架中。其四，提供了环保运动理性化的机制保障。在各国与地区的环保运动中，特别是在我国台湾地区初期的环保运动中，“街头政治”的特征比较明显:游行示威，甚至演变成闭厂、砸车、打人等暴力事件。［1］而司法机关开始受理环境案件，以其娴熟的司法技巧与成熟的司法智慧，做出理性的颇具说服力的司法裁决，从而吸附了街头抗议者。于是，法院取代街头，成为环保运动的重要场所。

人类历史的发展，很多时候会出现惊人相似的一幕。欧美街头的那一幕，时隔半个世纪后，在中国大陆也屡屡出现;我国台湾地区30年前的那一幕，在近年来的大陆地区也纷纷呈现。近几年来，引起全国瞩目的环保事件就有:厦门PX项目的市民“散步”事件、上海的磁悬浮市民“散步”事件、江苏启东排海管道事件……。归纳这些事件的特点，我们可以看出，我国大陆地区的环保运动呈现出与欧美等国以及我国台湾地区相同的一面，都是基于对政府决策(或政府行为)无视环保或企业忽视环保，甚至是造成了污染却没有及时解决，而奋起抗议。但也有不同的一面:街头抗议的方式似乎更文明——没有游行示威，只有“散步”;但针对企业等加害人的行为更为激烈——不仅仅是闭厂，而是聚殴。这种同异俱在的环保运动有其深层次的原因:我国对游行示威采取了严格的管控模式，而我国法院轻易不介入群体事件，包括环境群体事件的处理。法院在整个事件中只充当对“带头肇事者”惩处的角色。反思我国大陆地区的这种环保运动，我们自然会得出这样的结论:若长期坚持目前这种处理危机的模式，原本在理性化与法制化框架下能够解决的问题可能会更多向非理性化与暴力化方向发展，从而形成社会不稳定的动力源。因此，这种模式的改革显得迫在眉睫。

我国法院应该在环保运动中成为重要场所:首先，进一步整合司法资源，形成环保法院(法庭)体系。其次，不应以任何理由拒绝受理各类环境案件。法院以任何理由拒绝受理环境案件，只会使本来有希望在法院讨个“说法”的当事人，转向街头抗议者或成为直接冲击行政机关与肇事企业的“暴力分子”。最后，在环境公益诉讼案件中引导与规范这类案件，使之成为引导环保运动良性展开的重要指引。

二、环境法院(法庭)体系:司法应对生态文明建设的内部机制构建

20世纪60—70年代以来，一些国家或地区的司法机关为应对生态危机带来的挑战，与顺应环保运动能够带来的压力，开始了构建环境法院(法庭)体系的尝试:澳大利亚的新南威尔士州成立了世界上首个土地环境法院，受理该州辖区内的环境案件;［2］该国的昆士兰州亦成立了规划与环境法院。［3］迄今为止，世界上共有40余个国家或地区成立环境法院。［4］

自2007年开始，我国法院系统出现了80余个环境法庭:江苏省、贵州省先后在无锡市中级人民法院与贵阳市中级人民法院建立了环境法庭;福建省在全省法院系统将原有的林业法庭改造为环境法庭;海南省高级人民法院成立了环境法庭……。自此，中国司法机关开始因应环境危机带来的挑战，启动了环境法庭体系建立的尝试。

面对愈演愈烈的环境危机以及回应中共十八大报告中“大力推进生态文明建设”的要求，我国法院系统应在总结基层实践探索经验的基础上，进行司法机关的“顶层设计”，推进中国环境法院(法庭)体系建设:

(一)在最高人民法院与相关高级法院设立环境法庭

在最高人民法院设立环境法庭，受理经各高级法院初审的二审案件以及具有全国重大影响的又不便制定各下级法院管辖的案件，组织研究环境案件的司法解释，组织研究环境指导案件，指导与规范各级法院环境案件的审理。

在具有环境法院的省级高级人民法院设立环境法庭，受理环境法院初审的二审案件以及重要的初审案件。

(二)在全国范围内建立中级法院建制的专门化的环境法院

在我国法院系统中，除军事法院外，已有中级法院建制的专门法院:如海事法院和正在归属地方法院系统的铁路运输中级法院。从上述两种中级法院建制的专门化法院几十年的实践探索来看，铁路运输中级法院由于高度依附于铁路局，形成事实上的行政、司法与企业不分的弊端，而广受诟病，这也是近几年司法改革将其撤销或将其隶属关系转交地方法院系统的重要原因。而海事法院则由于其并不按照现有行政区域来设置，并且其与海事、海洋行政机关并不存在行政隶属关系而发挥其应有功能，因此得到普遍性的肯定。具有中级法院建制的专门化环境法院的设置，可以参照海事法院的方式来进行:其一，打破现有的行政区域，在可以辐射多省辖区的中心城市设置环境法院，并以该中心城市所能辐射的地理距离来规划该环境法院的管辖区域;其二，该环境法院初审案件的二审法院为该环境法院所在城市的省(直辖市、自治区)高级法院。

我国设置中级法院建制的环境法院，开始可以借鉴澳大利亚新南威尔士州环境法院①参见董燕:《从澳大利亚土地环境法院制度看我国环境司法机制的创新》，载《华东政法学院学报》2007年第1期;李挚萍:《外国环境司法专门化的经验及挑战》，载《法学杂志》2012年第11期。的具体做法:其根据所管辖区域的地理辐射距离设置若干个环境巡回法庭。而且这些巡回法庭的场地是利用当地市政法院(法庭)的场地，但是巡回法庭的审判人员、书记员等所有人事与当地市政法院(法庭)并无隶属关系，皆由环境法院派出，并且每个法官并不固定在某个巡回法庭审理案件，而是在全辖区内流动审理案件。如此，我国亦无必要在各基层法院设立专门的环境法庭，仅在某些具有较强地理辐射的城市设置派出法庭(或称巡回法庭)。

(三)建立有中国特色的环境法院(法庭)体系

笔者之所以主张我国环境法院(法庭)体系是采取“高级法院(最高法院+高级法院)设环境法庭+专门化环境法院(中级法院建制)”的法院治理模式，而非在最高法院与各地方法院普遍设置环境法庭的体系。主要理由如下:

第一，便于环境案件的顺利审理。环境污染行为的产生，往往是跨区域的。因此，若按现有依据行政区划而设置的普通法院系统在受理环境纠纷中不得不每每面临当事人所提出的管辖权异议问题。若不根据现有行政区划设置而是根据地理辐射距离(当然在规划环境法院设置时，也应考虑以往环境污染发生时所容易涉及到的区域)设置，可以在很大程度上解决管辖区异议问题。

第二，便于打破行政干预。在目前中国地方法院系统中，由于人事财政皆高度依赖于当地党政机关，因此，在案件审理中更容易受到当地党政机关的干预，形成“行政干预下的地方司法保护主义”现象。加之在现有的地方党政干部政绩考核中，地方经济发展(即地方GDP)考核占有相当的比重，因此，环境纠纷案件更容易受到行政干预。而设置专门化的环境法院成为打破行政干预的现实选择。

第三，便于司法资源的整合。若在全国每个基层法院与中级法院设置环境法院，在一些地区会造成人多案少的现象，②2007年，无锡中级法院与贵阳中级法院设置环境法庭，从5年的运转情况来看，就存在这种现象。当然，造成这种现象的原因还在于目前我国受理环境案件的“门槛”被人为抬高。并使环境法庭的法官长期游离于主流司法审判之外，而失去晋升等机会。③有些国家打算撤销现有的环境法院(法庭)的理由之一即在于此，参见李挚萍:《外国环境司法专门化的经验及挑战》，载《法学杂志》2012年第11期。而中国法官的考核更具有特殊性，参见于兴中:《善待法官首先不虐待法官》，载《南风窗》2013年第3期。而在专门环境法院设置中，并是所有基层法院与地区(中级)法院都设置环境法庭，而仅在最高人民法院和有专门环境法院所在的省(自治区、直辖市)设环境法庭，便在很大程度上节省了司法资源，并有利于司法资源的整合。

中国环境法院(法庭)体系在形成的同时，强化最高人民法院的环境案件司法解释与环境指导性案件，从客观上完善司法回应我国生态(环境)危机带来的挑战，以促进我国生态文明建设的制度化与法制化。

在中国环境法院(法庭)体系规划与设置中，应该由全国人大常委会与最高人民法院牵头，进行充分的论证与规划，并听取社会各界的意见，进行科学论证与民主规划，以便形成更为合理的环境法院(法庭)体系。环境法院(法庭)的人事与财政可以采取两种模式进行:第一种模式，环境法院(法庭)的负责人(院长、副院长、庭长、副庭长)、审判员皆由最高人民法院派遣，由全国人大常委会任命，其他人员由所在法院按相关规定招录，法院(法庭)财政由中央财政拨付。这是一种比较理想的模式，一方面，可以一步到位地从体制与机制上克服各地方党政机关对环境法院(法庭)的行政干预;另一方面，也为法院未来的人事与财政改革积累与提供经验。第二种模式，环境法庭的负责人、审判员由所在的最高人民法院与各高级人民法院指派，分别经由全国人大常委会与各省级人大常委会任命，其他人员由所在法院统一招录;环境法院的负责人(院长、副院长)、审判员由所在城市的省级法院指派，经由省级人大常委会任命，其他人员由所在法院按规定招录，环境法院的财政由所在城市的省级财政拨付，也即现有的海事法院模式。这种模式是现成的而且也比较成熟，但这种模式无法从根本上阻却地方行政干预。当然，中国环境法院(法庭)的设置，也可以采用上述两种模式的折中:人事或者是财政由中央解决。这样，有利于比较彻底地解决地方行政干预问题。总之，中国环境法院(法庭)体系的设置，必然要权衡各方利弊得失，做出比较现实的选择。在现实方案的选择中，往往并没有最佳选择，而只有比较合理的选择，是谓“两害相权，取其轻”也!

三、环境公诉:检察机关对生态文明建设司法机制的参与和推动

环境公诉，是指检察院或有关国家机关对怠于环保职责的环境行政主管机关或环境侵权人提起的刑事、民事、行政诉讼。从一般意义上理解，学者们通常将环境刑事诉讼排除在环境公诉之外，而将环境民事诉讼与环境行政诉讼并称为环境公诉。［5］其本质上皆属于环境公益诉讼的范畴。①有学者将环境公益诉讼分为环境公诉与普通环境公益诉讼两类，为陈述的方便，笔者在此亦纳此观点。但笔者认为环境公诉，并非仅为检察机关的专属职权，理由容后文论述。参见别涛:《环境公益诉讼的立法构想》，载《环境保护》2005年第12期。

从20世纪60—70年代以来，为应对日益严峻的环境危机，一些国家和地区的检察机关或政府机关，通过提起环境公诉的方式，推动环境纠纷案件的解决，以遏制环境污染行为。如在巴西，②巴西检察机关参与环境公诉的资料，引自李挚萍教授的论文。参见李挚萍:《环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法》，载《法学评论》2010年第3期。根据《宪法》(1988年)、《环境犯罪法》(1998年)、《国家环境政策法》(1981年)、《民事公益诉讼法》(1985年)等相关法律规定，巴西检察机构通过开展民事调查，进行法庭外的和解，提起民事公益诉讼与检控环境犯罪等途径，来建构巴西的环境司法机制。

近几年来，我国有些地方的检察机关在开展环境犯罪的检控外，亦开始尝试环境公诉。［6］这种尝试为在我国开展环境公诉提供了可贵的经验，但毋庸讳言，由于缺乏法律的明确规定以及“顶层设计”，在环境公诉中如何处理与有关行政机关的关系、划分环境公诉的类型、设定环境公诉的条件、规定环境公诉的程序以及如何平衡环境公诉与其他检控方式等方面皆存在诸多问题，不利于检察机关参与生态文明建设司法机制的促进。

(一)环境公诉中检察院与其他机关的关系

按巴西的《民事公益诉讼法》之规定，环境保护是一种公共利益，授权普通市民、符合规定的环保组织、检察机构和其他政府机构，可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼。［7］如此，在实践中，就存在检察机关与政府机关如何协调，由谁代表环境公益提起诉讼的问题。尽管从目前的情况来看，约97%的环境公益诉讼都是由检察机关提起。③Lesley MC Allister，Making law matter—Environmental protection and legal institutions in Brazil，Stanford University Press 2008，p153，转引自李挚萍:《环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法》，载《法学评论》2010年第3期。新修订的，于2013年1月1日起实施的我国《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。因此，都涉及到检察机关与其他机关的关系如何平衡的问题。

由谁提起环境公诉，是检察机关，还是政府机关?笔者认为:在我国，应在参酌其他国家与地区的立法例与司法实践的基础上，形成下述的一种竞争性的环境公益代表新机制:凡涉及环境行政主管机关怠于职守的环境行政公诉，应由检察机关提起;涉及到其他行政机关(如行业主管机关)怠于职守的环境行政公诉，可由环境行政主管机关提起，只有检察机关向环境行政主管机关发出检察建议，而环境行政主管机关逾期仍不提起的话，检察机关可以提起;涉及到环境民事公诉的，由环境行政主管机关或其他行政机关(如行业主管机关)提起，只有检察机关向环境行政主管机关和其他行政机关(如行业主管机关)发出检察建议，而环境行政主管机关和其他行政机关(如行业主管机关)逾期仍不提起的话，检察机关可以提起。如此，既可以充分利用环境行政主管机关的专业化优势，又可以克服环境公诉主体缺位问题，当然，也有利于节省检察院的司法资源。对于其他机关提起的环境公诉，检察机关仍然可以通过民事与行政检察来确保环境公诉的依法进行。

(二)环境公诉的类型与起诉的条件

在世界各国，环境犯罪的检控(环境刑事诉讼)普遍存在。而除此以外，环境公诉的类型，主要为环境行政公诉与环境民事公诉两类。环境行政公诉，是指针对行政机关怠于环保职守，造成环境污染或自然资源破坏的行为，检察机关或有关政府机关以环境公益的目的而提起的诉讼;环境民事公诉，是指针对企业或其他组织发生环境侵权行为，检察机关或有关政府机关以环境公益为目的而提起的诉讼。在欧美等发达国家，环境公诉包括上述两种类型，而巴西等一些国家，主要是环境民事公诉这种类型。而在我国，从目前的法律明文规定来看，我国《民事诉讼法》第55条规定的环境公益诉讼仅包含环境民事公诉这种类型。但是，环境行政公诉应该在我国得到确认。其一，运用法律解释学对环境法律进行解释。我国《环境保护法》第6条规定:一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。将上述条款的单位解释为包括检察机关与政府机关在内的单位;将“控告”解释为包括“起诉”，如此，便可确定“环境行政公诉”这种类型。其二，最高人民检察院的意见。2005年，国家环保总局在起草关于环保工作决定过程中，曾经专门征求最高人民检察院的意见。最高人民检察院2005年8月5日回复指出:“近年来，环境污染致害事件呈现上升趋势。由于缺乏相应的诉讼救济机制，因行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形，无法通过诉讼途径解决，因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”该回复并就建立环境公诉制度建议:“通过修改、完善相关法律，国家建立环境民事、行政公诉制度，明确民事、行政公诉的相应程序。”［5］

关于环境公诉的起诉条件，在未来的法律修改或立法过程中，应明确规定环境公诉的实体性条件与程序性条件。实体性条件主要如我国《民事诉讼法》第55条及我国《侵权责任法》以及相关环境法律所规定的环境污染或自然资源破坏的事实以及环境违法行为的发生。程序性条件主要包括:检察机关在对有关机关(包括环境行政主管机关与其他行业主管机关)发出检察建议，要求在法定期限内有关机关仍然不提起环境公诉，检察机关便有权提起;环境行政机关通知有关行业行政主管机关后，行业主管机关在法定期限内仍不提起，环境行政机关可以提起。

(三)环境公诉与其他检控方式的平衡

检察机关在司法实践中，采用环境公诉、刑事公诉、检察建议、督促起诉、支持起诉或者是民事检察、行政检察，应该是在经合理设计而制订的法律明文规定的基础上，由检察院依据客观情势等因素进行综合判断而采取的策略行动，其他机关或个人无权干涉。但是，检察院采取上述行动时，应遵循有利于环境保护的原则。

四、“私人检察官”:个人与社会组织参与生态文明司法机制的构建

环境公益诉讼在上述论及的环境公诉外，还存在普通的环境公益诉讼，即由公民个人或社会组织充当“私人检察官”的角色，为环境公益的目的向法院提起的诉讼。而这种类型的环境公益诉讼，从某种意义上说是环境法的“牙齿”，在最大限度上追究环境违法行为:当环境行政机关怠于职守，造成环境污染时，个人或组织可以通过环境行政诉讼要求法院责令环境行政机关改正，甚至赔偿，由此督促环境行政机关依法维护环境;当企业出现环境违法行为时，个人或组织可以通过法院判决，责令企业停止侵害，承担赔偿等民事责任。因此，环境公益诉讼便解决了现实生活中“有侵害，无责任”、“有危害，无诉讼”的现象，弥补了原告缺位现象，使环境法装上了“公益诉讼”的“钢牙”，确保了环境法的实施。有学者认为，环境公益诉讼制度是保护环境的最终的，也是最具有强制力的救济手段。［8］

普通环境公益诉讼在两个角度上有力地弥补了环境诉讼的不足:一是，环境公诉的不足。若只有环境公诉制度，当有权提起诉讼的检察机关和政府机关怠于职守时，环境公益便无人代表，导致环境公益无法通过诉讼经由司法裁决而实现之。二是，普通环境诉讼的不足。无论在普通的环境民事诉讼还是环境行政诉讼，原告只有与本案有直接利害关系，方能起诉。如此，当所遭受侵害的环境利益为环境公益或者遭受侵害的环境利益高度分散以致于所有受害者皆产生“搭便车”心理时，普通环境诉讼由于原告缺位，导致环境正义无法经由司法裁决而实现。

环境公益诉讼制度完善的途径:一方面，我们可以通过继续完善《行政诉讼法》，来规定环境行政机关公益诉讼制度，使其与环境民事公益诉讼制度一起，成为环境公益诉讼的两个重要载体;另一方面，我们可以通过修改包括《环境保护法》在内的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境类法律进行规定。或者，通过最高人民法院的司法解释规定之。

(一)原告资格

除了作为侵权行为人的单位(组织或企业)、个人之外，其他公民个人、组织或法律规定的机关等一切与本案无直接利害关系的主体都具有提起环境公益诉讼的资格。如此，可以使公民个人、组织或有关机关形成代表公益诉讼的竞争机制。因此，在专门的环境法律修改中，应该将环境公益诉讼的资格放宽至公民个人，而且应强调“与本案无直接利害关系的”即可提起公益诉讼。①在国外的环境公益诉讼中，原告资格普遍放宽至公民个人。参见David Feldman，Public Interest Litigation and Constitutional Theory in Comparative Perspective，The Modern Law Review，Vol．55，No．1(Jan．，1992)，pp．44 －72如何要将环境公益诉讼的“原告”放宽至公民个人?其主要理由在于:其一，公民具有充当公益诉讼原告的法理依据。在现代社会，公民的公众参与机制，是确保国家的立法、行政与司法不偏离实现全体民众利益的重要机制，表现在司法的参与体制中，公民参与公益诉讼，或称公民诉讼是其主要途径。其二，公民诉讼具有威慑其他主体与弥合公益诉讼的功能。法律规定公民个人可以提起公益诉讼，会促使有权提起公益诉讼的检察机关与政府机关忠于职守，不能懈怠，否则，当公民诉讼案件积累到一定程度后，会形成强大的威慑检察机关与政府机关的民意压力;还可以促使有权提起公益诉讼的社会组织敬业进取，否则，这些社会组织都将失却原有的社会资源。总之，公民诉讼有助于公益诉讼的竞争性代表机制的形成，并以此推动公益诉讼制度之完善。其三，公民诉讼是律师参与公益政治的主要渠道之一。在现代社会，律师参与公益政治是一个国家或地区文明治理的风向标之一。律师通常通过法律援助与公民诉讼而参与公益政治。作为一个训练有素的法律专业人员，律师较普通公民在提起公益诉讼时，更具有法律判断力与社会组织智慧，从而有助于公益诉讼目的实现。

(二)胜诉酬金与诉讼费减资

在普通环境公益诉讼中，无论对公民个人或环保组织来说，诉讼费是一个沉重负担。在法律中可以明确规定环境公益诉讼中原告仅需承担正常诉讼的一定比例或者免交诉讼费，而原告一旦胜诉，则可以根据胜诉金额提取一定比例的酬金。②胜诉酬金与诉讼费减资制度亦是其他国家与地区的普遍做法。参见David Feldman，Public Interest Litigation and Constitutional Theory in Comparative Perspective，The Modern Law Review，Vol．55，No．1(Jan．，1992)，pp．44 －72诉讼费的减资与胜诉酬金的确定，必须认真考量如下因素:既不能因为诉讼费的减资与胜诉酬金而出现滥诉，又不能因此而阻却该诉而不诉。如何解决?比较合适的做法应该是:由法律确定在一个诉讼费减免的幅度及胜诉酬金的提取比例，而每个具体案件将由审理法院自由裁定。当然，在普通公益诉讼中，诉讼费的减免还须考虑原告是公民个人还是社会组织(主要是环保组织)的因素而采取差异化策略。因为社会组织可以通过会费、社会捐助、政府财政支持等方式筹措一定的资金，而公民个人则无法通过上述方式获得资助的支持。而胜诉酬金的确定则不应考虑上述因素，如此，才能对公民个人与社会组织起到一体激励的功能。而在环境公诉中，无论检察机关或政府机关，皆受国家财政全额支持，而且代表国家履职，因此，不具有获取胜诉酬金的法理依据，但该免除其诉讼费。

(三)起诉条件

环境公益诉讼机制之设置，其主要目的在于督促侵权行为人或行政机关采取保护环境的行为。因此，在起诉条件中可设置:原告应在书面通知方式告知侵权行为人或行政机关，描述侵权事实与公益诉讼的明确意图后，而侵权行为人或行政机关在一定期限内置之不理时，原告才能提起公益诉讼。至于针对同一案件，是环境公诉优先，还是普通环境公益诉讼优先，应遵循“起诉在先”原则，如此可以促进环境公益实现的迅捷。

总之，一方面，通过法律修改，出台司法解释来进一步规范环境公益诉讼;另一方面，通过对现有法律的解释与运用，开展环境公益诉讼，共同推动中国环境公益诉讼机制的完善，从而在根本上阻却环境污染，解决生态危机，美丽中国才可能实现。